公共安全領域緣何事故頻發

胡穎廉

近期，我國公共安全領域重大事件頻發，引發人們廣泛關注。在日益復雜的公共安全形勢背后，在更加重視公共安全事務的同時，要進一步減少事故發生，必須進一步發揮市場機制和社會活力，將公共安全提升到國家治理現代化的新高度。

公共安全態勢趨于復雜

公共安全涉及不特定多數人的生命、健康和公私財產安全，一般包括食品藥品安全、安全生產、生態環境安全、社會治安等內容。本質上說，我國現在面對的公共安全問題，源于工業化大生產和風險社會的不確定性。當前，我國公共安全總體形勢平穩，但態勢更加復雜，呈現自然與人為致災因子相互聯系，傳統與非傳統安全因素相互作用，系統與非系統性風險相互影響即有與新生社會矛盾相互交織的局面。

這種復雜形勢帶給我們重要啟示。其一，必須調動全社會各利益相關方的積極性，共同致力于保障公共安全。回顧近期及此前發生的各類公共安全事件可以發現，現代社會的安全風險呈原子化分布，多元且分散的風險無法依靠任何單一主體來應對。比如，市場主體完全有能力逃避各種技術監督或隱瞞信息，所以才會出現“地溝油”各項檢測結果都符合國家標準的鬧劇。此前發生的上海福喜公司長期使用過期肉也未被下游企業和第三方檢測機構發現，最后不得不依靠企業內部“吹哨者”揭黑。

其二，政府監管不同于過去的計劃管控或行政干預，要求我們承認市場的決定作用。產業結構影響企業素質，企業素質決定生產經營行為，而生產經營行為關乎質量和安全績效。當前，我國許多行業普遍呈現“多、小、散、亂”特征，成為安全風險的經濟根源。例如，鄉鎮小煤礦產煤量占全國總量37.3%，礦難死亡人數占比卻高達72.8%；又如，建筑業中近80%的從業人員是未經職業培訓的農民工，導致安全生產事故高發。而包括“7·19”滬昆高速客貨車相撞、校車翻車等在內的多起重大客運事故，一個重要原因就是汽運市場的經營“小、散、亂”?？梢?，公共安全不僅是單純的管理或技術命題，更具有深刻的經濟社會背景。

監管體系面臨三大矛盾

現階段，我國公共安全治理的理念、手段、能力等有了明顯進步，治理體系整體正朝現代化目標邁進。但實事求是地說，一些重大矛盾尚待解決，監管體系仍面臨理念不準、體制不順、手段不活等挑戰。

一是“保姆式”監管理念與內生安全風險之間存在矛盾。監管是指政府依據規則對各類主體行為進行引導和限制，其根本目標是解決市場失靈和社會失范。除了政府監管，司法裁判、企業自律、媒體監督、公眾參與等都是解決市場失靈和社會失范的手段，各手段之間有機互補，共同保障公共安全。值得注意的是，西方國家是在經歷了數百年市場經濟和市民社會發展后，才建立起以事先預防和全程管理為主的現代監管體系的，其間還在不斷調整和完善。我國則是在市場未發育和社會不成熟的前提下直接從過去的計劃管控過渡到市場監管，其難度可想而知。

這種制度變遷使政府承受雙重壓力：不僅要應對市場失靈和社會失范導致的安全問題，還要擔負培育市場和社會主體的任務。于是，監管部門在扮演市場經濟“警察”和充當企業“保姆”之間會時常發生沖突。對照現實可以發現，我國對各類市場和社會主體的資質、行為已經進行了事無巨細的監管，市場準入門檻較高，建立了較完善的標準、認證、檢驗體系，但由于市場和社會的力量未能充分發揮，效果仍未達到預期。換言之，政府本應是市場和社會的補充，但現實中卻不得不“大包大攬”。

二是碎片化監管體制與系統性安全風險的矛盾。目前我國在監管體制上的矛盾，首先是橫向分權導致風險分割化。公共安全工作牽涉面廣，分環節或分領域的監管體制，容易導致職能交叉缺位，難以應對全鏈條和流動性風險。以交通安全監管為例，安監局管廠區作業車輛、農機局管農業運輸機械、交管局管普通社會車輛、交通局管營運車輛。但隨著經濟社會發展，被監管對象的邊界不斷變動，“多龍治水”極易導致政出多門和推諉扯皮。其次是縱向分權導致信息本地化。為落實地方政府負總責，安監、環保等部門采取屬地管理體制，食藥、工商、質監等部門近些年也紛紛從過去的省以下垂直管理改為地方分級管理。在行政問責壓力下，監管部門的“理性選擇”必然是“職責往下推，資源向上流”，導致基層監管能力不足。同時，受地方保護思想影響，市場主體違法犯罪信息呈層層衰減。媒體對大量公共安全事件的報道細節表明，很多隱患往往已存在多年，但上級部門卻直到事件爆發方才知情。

三是靜態監管手段與動態安全風險的矛盾。一般而言，監管手段分為事前審批和事中事后監管兩類。長期以來，我國政府部門習慣用審批手段管理經濟社會事務，實踐中多表現為發證發照。審批只是對主體資質的一次性靜態認可，而要保證主體準入后的行為都合法合規，必須依靠全過程日常監管。例如開辦煤礦雖然前期要獲得煤炭生產許可證等數十項許可，但一旦離開后期監管，礦難依然頻發。

實現市場活治和社會共治

近期一些公共安全事件發生后，社會輿論普遍進行了反思，其中也不乏對監管部門的尖銳批評之聲。這樣的心情固然可以理解，但有些批評更多是一種情緒表達，未能抓住問題的根本，不利于形成社會共識，甚至阻礙了問題的解決。其中，最重要的就是必須認識到，當前僅靠任何主體都無法單獨應對公共安全風險，在政府更加重視公共安全事務的同時，要進一步減少事故發生，必須進一步發揮市場機制和社會活力，將公共安全提升到國家治理現代化的新高度。

一方面是市場活治，讓各方面激勵和約束集中于市場和社會主體行為，使其產生尚德守法的內生動力。市場手段多種多樣，監管部門可以將監督執法信息公開，倒逼企業珍惜聲譽，提高質量管理水平，同時幫助消費者辨別產品優劣，促進良性競爭。也可以引入第三方機制。例如，在法國開辦加油站等高風險業務并不需要政府部門層層審批，只要有保險公司愿意承保即可。保險公司為了盈利，必然嚴格監控加油站的安全風險，政府實際上是將責任轉移給保險公司。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用。在公共安全治理中提倡市場活治，與上述要求在目標方向上是一致的。

另一方面是社會共治，改變政府“包打天下”的局面，將社會共治落實為機制。目前，我國政府通過多種方式，開始把公共安全納入國民素質教育，倡導安全、健康、環保的生產生活方式，增加民眾安全意識和自我保護能力；引導社會組織參與，鼓勵企業聘請社會專業機構定期對安全體系進行評價，這都是社會共治的重要內容，長期堅持將會起到明顯的作用。同時，我們也能看到，對于社會普遍呼吁大幅提高行政和刑事處罰力度、明確市場主體作為安全第一責任人履行誠信自律義務、用“重典”來威懾失信和違法行為，政府也在用實際行動予以互動反饋。endprint