美國工業時代的社會轉型與治理

謝國榮

19世紀后期，美國從農業社會過渡到工業社會。在這一社會轉型中，美國患上了“工業文明綜合征”。為了解決工業化帶來的各種社會弊病，美國社會發起了一場旨在追求社會公正的進步主義改革運動。改革成為轉型時期美國最大的社會共識，從民間社會到各級政府，各種力量匯集一起，共同推進社會治理創新。

轉型期的“工業文明綜合征”

在工業化的巨大沖擊下，美國經濟和社會經歷了劇烈的變革。隨著生產和資本日趨集中，壟斷公司成為經濟組織的主要形式，工業資本與銀行資本相互滲透。壟斷公司主宰了整個美國的經濟生活，給經濟秩序造成了巨大危害。大企業主通過壟斷經營積累了巨額財富，但廣大勞工階層的生活十分艱苦。貧富分化的加深，加劇了階級對抗。為改善惡劣的工作環境，工會組織頻繁發動罷工，各種抗議活動風起云涌。

政治腐敗在社會轉型期變得空前嚴重，加劇了美國政治結構的危機。壟斷公司通過賄買等不法手段控制各級政府的各類權力機構。一些職業政客則拉幫結伙，致使黨魁政治在工業化和城市化進程中猖獗一時。城市政治被腐敗的“政治機器”所控制。“城市老板”們操縱城市選舉，把持市政決策權，獲取不當利益。

工業時代城市的快速擴張，也帶來了十分嚴重的社會問題。由于城市的規劃、管理、服務和公共設施建設的滯后，有的城市甚至3/4的人生活在衛生、安全條件糟糕和過于擁擠的公共住宅中。城市貧民窟與日俱增，形成了一個龐大的貧困階層，由此帶來的犯罪和流行病等問題也日益嚴重。

此外，這一時期美國的自然資源遭到掠奪式的開發和利用，浪費和破壞現象令人觸目驚心。濃厚的煙塵籠罩著新興的工業城市，工業廢水、污物直接排入當地河流，人們的生存環境受到嚴重威脅。

民間社會的自覺參與和地方政府的改革

面對社會轉型過程中經濟秩序的混亂、政治管理的腐敗、城市人口的貧困、自然環境的破壞等問題，美國在19世紀末20世紀初開始了一場進步主義改革運動，這場改革發端于民間社會和地方政府。

黑幕揭發者們尤其是新聞記者率先對轉型時期的社會問題進行了揭露和批判。林肯·斯蒂芬斯發表了一系列關于城市政府腐敗的文章。大衛·菲利普斯在一組《參議院的背叛》的新聞報道中，揭露參議員們與大公司狼狽為奸的現象。艾達·塔貝爾在深入調查后寫作《美孚石油公司史》，揭發大公司憑借壟斷地位和不法手段扼殺中小企業等競爭對手，并致使美國政治腐敗的種種內幕。

在這一時期，還有一批受過大學教育的男女青年獻身于社會改革。他們作為社會工作者活躍于各個社區，扮演著一種新興的社會角色。有的成立“定居救助之家”，在住房、教育、營養、公共衛生等方面為城市貧困人口提供援助；有的大力推動禁酒運動，規范社會轉型時期的個人行為，滌蕩“社會罪惡”；有的關心青少年的犯罪問題，在全國范圍內發起反童工運動；有的積極投身于女權運動，不僅為婦女爭取選舉權利，而且為女性勞工爭取保護性立法。

受民間力量的推動，市政改革者們和一些政治改革派人士，從管理效率和科學性方面對城市和州政府進行改革。在市政結構改革中，誕生了城市委員會制和城市經理制，它們至今仍在美國市政管理中具有強大的生命力。在州一級，威斯康星州州長羅伯特·拉福萊特的州政改革最引人矚目。他推行了一系列旨在減少政治腐敗，促進直接民主，對大公司進行管理和提高政府決策專業知識水平的改革計劃。這些措施被稱為“威斯康星觀念”，后被愛荷華、加利福尼亞等州效仿。

聯邦政府的社會治理

聯邦政府在社會轉型時期進行的最重要的政治改革是推行直接民主制，以此來抑制壟斷公司和“政治機器”對美國政治的操縱。一些直接民主的措施，最初是由一些城市和州首創實施，后來風行全國，甚至成為聯邦立法。直接初選、創制權、復決權和罷免權制度等直接民主措施的實施，導致了黨魁政治的衰落。1913年，國會通過第十七條憲法修正案，規定參議員由選民直接選舉產生。這些措施不僅擴大了公民的政治參與途徑和監督政府的權利，也有利于整治政治腐敗。

在經濟領域，聯邦政府第一個重大的改革舉措是對大企業進行管控。西奧多·羅斯福認為，大企業是符合自然規律的，但反對不正當競爭。羅斯福政府首先向鐵路壟斷集團發難，后相繼對美孚石油公司、美國煙草公司等提起訴訟。1914年，威爾遜政府制定《克萊頓反托拉斯法》，禁止一系列不公平貿易行為和商業做法。

除與托拉斯進行直接較量外，聯邦政府還進一步加強了對經濟生活的監管權力。國會先后在1903年、1906年和1914年通過了《埃爾金斯法》《赫伯恩法》和《聯邦貿易委員會法》。這些法律旨在加強州際商業委員會的權力，處罰支付回扣的鐵路公司，設定鐵路最高限價，對大企業限制競爭等行為進行管制。此外，國會還在1913年通過了《安德伍德關稅法》，削減關稅，促進企業競爭。

為了適應現代經濟生活的需要，美國對銀行系統進行改革。1913年，國會通過《聯邦儲備法》，規定所有的全國性銀行都必須加入聯邦儲備系統。聯邦儲備銀行體系的建立，不僅加強了國家對銀行系統的監管和控制，而且減少了私人銀行和壟斷公司對美國財政政策的影響，并可通過調整利率來促進經濟增長。

轉型時期的食品藥品安全問題經黑幕揭發者曝光后，聯邦政府開始注重保護消費者的權利，并立法打擊食品藥品違法犯罪行為。1906年，國會相繼通過了《肉類檢查法》和《純凈食品與藥品法》，對食品藥品的質量與安全進行監管。

為緩解勞資矛盾，聯邦政府成立了一個獨立的內閣級的勞工部，承認勞工有組織工會的權利，并通過國會立法確保工會免于反壟斷的起訴。國會多次修正《雇主責任法》，明確雇主在工傷事故中對工人的賠償責任。1916年，國會又通過《基廷—歐文法》，禁止使用童工；并制定《亞當森法》，確定鐵路雇員8小時工作制。

此外，聯邦政府加強了對自然資源的管理和保護。羅斯福主張對自然資源的利用進行合理規劃。他建立了5個國家公園和50多個野生動物保護區，取消了原計劃要公開出售的近930810平方公里土地，使更多的聯邦土地受到保護。聯邦政府提升和強化了民眾的自然資源保護意識，為國家未來的發展留下了寶貴資源。

綜上，美國19世紀末20世紀初開展的進步主義運動開啟了美國現代社會治理的新模式。改革者們認識到，只有國家的主動干預才能實現社會轉型時期的有效治理。“新國家主義”成為進步主義改革運動的核心思想，國家的經濟和社會職能因而大大加強。與此同時，改革成為推動社會進步、促進公平正義的重要動力。無論是富蘭克林·羅斯福的“新政”、杜魯門的“公平施政”、肯尼迪的“新邊疆”、約翰遜的“偉大社會”，還是當今奧巴馬的“變革”政策，都延續了進步主義改革的政治傳統。這些改革都試圖改變資本主義發展中不合理的因素，擴大下層民眾的政治、經濟和社會權利，使其能分享到物質進步的成果。而民間力量的主動參與，則是美國進行社會治理和改革的源頭活水。endprint