提高人民代表大會會議質量和實效的路徑

楊積堂+范寶祥

隨著社會主義民主政治進程的加速，人民群眾權利意識、民主意識的日益覺醒，提高人民代表大會的會議質量已經成為一項現實而急迫的任務。關于如何提高人民代表大會會議質量，在此，筆者結合北京市人大的實踐探索，對提高人民代表大會會議質量和實效的路徑略加探索。

一、提高人民代表大會會議質量和實效重在轉換理念

黨的十八大報告站在新的歷史起點上對堅持人民主體地位提出明確要求，“要發揮人民主人翁精神，堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業、積極投身社會主義現代化建設，更好保障人民權益，更好保證人民當家作主。”人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民通過人民代表大會行使國家權力，因此要按照“法治思維和法治方式”，從價值觀和方法論角度，轉換理念，提高對人民代表大會會議質量和實效的認識。

1.會議任務由經濟發展主題向社會和諧主題跨越。目前我國社會主義建設進入了一個新的階段。新中國成立后的前30年，由于當時人口多、底子薄，社會生產力低下，加之國際上敵對勢力的封鎖，使我國長期處于一窮二白的困境之下，發展的壓力始終存在，發展成為人民代表大會最大的主題。經過60多年的改革發展，我國已經擺脫貧窮落后的局面，成為世界第二大經濟體，與此同時社會利益分化日益加劇，全社會對實現公平正義、共同富裕的愿望日益迫切。形勢和任務的變化，特別是北京市作為人均GDP已經超過1萬美金的特大城市，各種大城市病集中爆發，如果仍把發展主題當作人民代表大會會議的核心內容，顯然日益難以得到市民的認可，而大力提高城市品質，讓大家共享首都改革成果，實現和諧宜居成為廣大市民的迫切要求，因此積極穩妥地轉換人民代表大會的主題已成為歷史的必然。只有如此，才能找到最大公約數，形成首都現代化建設的共識。

2.運行模式由行政化模式向公共治理模式發展。解放初期，為盡快摘掉貧窮落后的帽子，受蘇聯管理模式影響，對按照計劃強化行政約束成為我國社會運行普遍使用、推動發展的有效方式，一些重要的行業都要由政府設置部門進行直接的行政管理，甚至連各級黨委也對應政府行業部門設置管理機構，進一步提高各級黨委的行政指揮效率。與此相應人民代表大會的運行方式也受到了極大的影響，往往是由黨委和政府決定重大事項，然后由人民代表大會進行程序性的表決，一定程度上導致了人民代表大會會議民主權力的虛置。而在新的形勢下，必須運用法治思維和法治方式，通過提高人民代表大會會議質量和實效，廣泛聽取民意、充分反映各方面訴求，兼顧各方面利益，加強政策法律的研究論證，提高政策法律的穩定性，形成黨科學執政、民主執政、依法執政，國家機關科學立法、嚴格執法、公正司法，人民群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

3.開會方式從封閉議事向開放議事轉變。新中國成立后的30年，全球長期處于冷戰時期，我國面臨內部發展和外部封鎖的雙重壓力，在這種情況下，很容易延續我黨在戰爭年代的習慣做法，形成了封閉化的議事方式，這種議事方式一旦形成制度，長期占據著人民代表大會會議議事方式的主導地位，會議不僅對境外是封閉的，對內部也是層層封閉的，而開放式的議事空間被不斷擠壓，開放的意識和氛圍不斷地弱化。1954年北京市召開第一屆人民代表大會第一次會議期間，毛澤東等黨和國家領導人蒞會，同全體代表見面，毛澤東指示會議要多開幾天，使所有代表把意見講完。但是隨著行政思維和封閉化議事方式的不斷強化，延長會議時間越來越不合時宜，往往被以缺乏效率、浪費錢財為由而拒之門外，即便是改革開放后，地方人大常委會建立以來，受行政思維和封閉化議事方式的影響，由常委會代行代表大會職權的現象也十分普遍。隨著全面深化改革，人民代表大會會議必須從封閉議事的桎梏里走出來。

4.議事原則從效率原則向民主原則回歸。人民代表大會作為民主代議機構，其議事原則和方式不同于工作會議，其目的主要不是為了貫徹執行，而是要充分匯集民意、廣泛集中民智，其原則本應是民主的原則。而且堅持民主的原則并不是排斥效率，相反充分地貫徹民主原則，可以提高決策的科學性，從而在整體上提高效率，而且可以提高政策執行者的主動性、積極性，有利于提高效率。但受效率原則的影響，長期以來，在人民代表大會會議中縮短會期、簡化程序等現象比比皆是，嚴重損害了人民代表大會制度的權威，損害了人民代表大會會議的形象，損害了廣大代表的民主權利，損害了人民群眾對人民代表大會的信任和信仰。

5.會議主角由國家機關向全體代表轉換。長期以來，國家機關實際上是人民代表大會會議的主角，會議的日程安排是按照國家機關報告工作的方便進行安排，不考慮工作報告前后兩部分的不同性質和功能，只做一次報告；會議的審議也不分審議事項的規律和特點，就一個機關的報告放在一起審議。代表發表審議意見，國家機關派不派人到現場聽取意見十分隨便，完全根據自愿和自覺程度；相反國家機關組織某方面問題的專題說明會，則會以聽取代表意見建議的名義組織代表出席。在新形勢下，要逐步實現按照代表審議的規律和特點安排會議議題和會議日程。

6.運行機制從粗放化向精細化改進。由于效率原則長期占據優勢，因此貫徹民主原則的程序和機制不斷弱化與退化，導致人民代表大會會議的民主化議事程序和機制設計十分簡單，很多規程甚至沒有法定的預案。如沈陽市第十二屆人大四次會議上沈陽市中級人民法院因曝出腐敗窩案，其工作報告未獲人代會通過，對于這種情況法律缺乏相關明確的后續程序規定，出現了擴大民主可能導致沒有退路和法定依據的局面，而強調效率的行政化程序和機制卻十分嚴密。因此建國60多年，我國經濟社會發展已經發生了翻天覆地的變化，但是人民代表大會會議的召開內容和方式始終得不到實質性的改變，一個重要的原因就是長期擱置民主化的價值，缺少從民主的理念和角度去審視會議的召開內容與方式，導致人民代表大會會議運行機制長期簡陋粗放，會議的結論往往在會前就已確定，一些代表的實質性審議意見由于會議內容安排和召開方式的限制很難被吸收和采納，導致大家對人民代表大會評價產生了大量負面言論，諸如人大就是“舉舉手”“發發言”的地方，是“橡皮圖章”等等。隨著全面深化改革，人民代表大會會議必須從粗放化運行機制的困境里走出來。十八大報告提出，全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標之一就是，民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創造性進一步發揮。

目前由于社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，如何進一步凝聚共識、整合利益、保障權益、推動發展，客觀上需要更加廣泛地匯集民意、集中民智，增強每一個公民，特別是黨員和領導干部的道路自信、理論自信、制度自信，更加自覺地、有效地提高人民代表大會會議的質量和實效，而人民代表大會會議質量和效力的提高會反過來極大地調動人民參與社會主義民主政治建設的積極性和創造力。

二、提高人民代表大會會議質量和實效現實探索的北京經驗

目前，北京市人大常委會對開好人民代表大會會議進行了積極探索，并取得了很好成效。

1.做實人代會各項職權。一是做實立法權。立法權是法律賦予全國和省、自治區、直轄市人民代表大會的一項基本權利，要逐步實現人代會立法的經常化，市人大常委會在制定年度立法計劃時應當根據上述立法原則，每年選擇1～2項法規案，安排在人代會上進行審議。二是有效行使重大事項決定權。討論決定重大事項權適用廣泛、靈活，針對性強，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用；它可以用來解決實體性問題，也可以用來解決程序性問題；可就一時一事作出決定，解決某一具體問題。討論決定重大事項權還能起到補充人民代表大會其他三類職權、協助其他三類職權行使的作用。因此，人大應當重視運用決定權、善于運用決定權，把著力點放在對人大常委會工作報告、“一府兩院”工作報告以及計劃和預算報告的決議上，明確大會決議的職能，增加具體可操作性的內容，就報告中提到的原則性要求、約束性指標、重要工作安排作出決議，并建立決議落實的回應機制，在下一年人代會上對上一年人代會關于各項報告的決議進行回應。此外，對于代表提出的議案應提交人代會表決并作出決議，議案辦理報告經常委會審議后，書面提交下一年人代會審議。研究探索擴大人代會行使重大事項決定權的范圍。包括稅收財政預算問題，城市的規劃和發展，城市的拆遷和改造政策，國有企業的改制和對涉及國有資產的處理問題，大型的建設工程項目，涉及人民群眾關心的重大問題等等，都是應該由人民代表大會決定的問題。三是做實大會審查和批準財政預算的職權。要按照黨的十八大報告提出的加強對政府全口徑預算、決算的審查和監督的要求，除審查公共財政收支預算外，還要將基金收入預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算一并提交人代會審查；要處理好預算資金與黨的方針、政策的關系；預算資金與法律、法規的關系；預算資金與治理大城市病，保障和改善民生等事項的關系；預算資金與受益人群的關系；預算資金與效益的關系等。要關注投資方向、結構比例、財政績效、科目平衡等。四是做實人事任免權。要完善醞釀機制，發揮代表廣泛聯系群眾，從不同側面了解候選人員情況的優勢，避免出現官員在高票當選后因腐敗等問題而落馬的現象。如2004年12月13日《瞭望新聞周刊》刊文稱，由于韓桂芝等“問題官員”坐鎮黨的重要部門，在他們反復“做工作”甚至“監督”下，人民代表大會上的干部選舉程序竟變成了他們“買官賣官”的工具。

2.完善會前籌備工作。一是完善各項報告的起草機制，要從過去動員、部署工作的報告轉變為便于大會聽取、審議和表決的報告，要明確區分政府工作報告、計劃報告和預算報告各自的報告重點，總結工作要對上一年度人民代表大會決議要求和批準的報告作出回應，對新一年度任務工作的建議要注重說明有關工作的重要性、可行性，對所要達到的目標、采取的措施、預期效果等作出描述。二是完善會前活動機制，由代表自主選擇視察單位，按照小型分散、靈活機動的方式，深入基層，直面群眾、直面問題，了解實情。開好代表與“一府兩院”負責人的座談會交換意見，并在政府工作報告中予以積極回應。三是適當延長會前分團活動的會期，保證代表有充足的時間閱讀和討論會議文件，發揮會前活動的預審功能。發揮專門委員會作用，對提交大會的各項報告進行初審提出意見建議，交常委會和“一府兩院”參考。會前活動后，由市委組織召開代表團團長、書記會，力求把代表對會議主要文件和全市工作的重要意見反映在會前， 使廣大人民群眾的意愿通過代表，提前進入到各項報告的起草和修改過程中。

3.完善會議運行機制。一是探索會議審議大會發言、開展專題會、聯組會議等多種審議方式，改進并適當減少代表小組會議，通過多種審議形式的結合，進一步集中代表智慧，提升審議的民主性、科學性。二是探索建立代表意見吸收和反饋機制。對于直接要求修改法規案或者修改報告內容的審議意見，要給予積極采納，不合理的予以說明，對于一些重要審議意見可以引導其形成議案或建議。三是完善專門委員會充分發揮作用的機制，專門委員會要在深入調查研究基礎上積極提出議案，協助大會審議好相關議題，要完善預算審查委員會和法制委員會工作機制，增強專門委員會在議案審查和預算草案審查中的作用，協助代表團和代表完善好議案和建議。四是完善決議起草機制，決議內容要體現代表的重要審議意見，明確主要工作任務、工作重點、目標要求、重點項目和資金支出安排，增強決議的可操作性和約束力。五是完善會議簡報制度，簡報編寫應遵循“準、快、簡、選”的原則，要注意反映各方面代表的意見，反映有實質內容的意見，概括反映相同意見。進一步縮短簡報從編寫到審核、簽發的時間，確保當天簡報當天完成。建立簡報編寫系統、信息傳輸系統等，實現簡報編寫、審核、修改、傳輸、付印等全過程的電子化，增強簡報的時效性。六是完善新聞報道和會議公開機制。加強人代會報道的整體統籌，既要在會前為大會的召開渲染氣氛，又要從大會的功能性質出發，加強會前、會上、會后報道組織的全鏈條策劃，體現全年工作的安排，提高專題專欄報道深度。改進新聞發布會的內容與形式，內容要更貼近群眾、貼近實際，回應社會熱點關注。要進一步做好代表審議發言的報道，要強化對媒體的管理與引導，建立輿情監控機制，及時引導熱點問題，掌握輿情發展。七是要加大會議公開力度，增加會議透明度。要利用網絡容量大、查詢方便的特點，在市人大、市政府的門戶網站集中公開包括簡報在內的大會文件，形成固定的公開模式，使市民能更加便捷地了解、利用大會文件，同時逐步減少直至取消紙質簡報。要加大對預算、計劃報告相關材料的公開力度，對一些提供給代表的報告解讀材料，在不涉密的前提下，提供給新聞媒體。

4.完善決議和審議意見落實機制。一是人大常委會和“一府兩院”要以對人民高度負責的精神，自覺執行人民代表大會通過的決議，創造性地開展工作，努力完成會議確定的各項任務。二是人大常委會和“一府兩院”執行大會決議的情況，要在下一次人民代表大會會議上予以回應，特別是對“決定了”而執行不力或者未完成的事項，要向代表作出說明、解釋，形成工作閉環。三是要收集整理代表在審議中提出的針對“一府兩院”日常工作的意見，大會結束后，應由常委會有關工作機構進行匯總，分析整理后經主任會議討論，轉交常委會有關工作機構及“一府兩院”處理。同時，常委會和有關專門委員會要加強對審議意見處理、落實情況的監督，并向代表反饋和報告。

三、提高人民代表大會會議質量和實效需要前瞻思考

1.進一步健全利益表達機制。各方利益的充分表達和匯集是提高人民代表大會會議質量和實效的基礎，一是要通過現代信息手段構建普通市民與人民代表大會的民意直通車，建立“不閉會”的網上民意投票、民意表達、民意吸納和處理機制，由人大常委會和“一府兩院”及時進行研究處理并作出回應，為推動人代會上六個報告充分反映各方面意見和建議打下扎實基礎。二是密切代表聯系選民的機制。逐步建立履行代表職務法定時間制度，每年代表大會會前1～2個月定為法定履職時間，代表需脫產走訪選民，提出建議和議案，為在代表大會上充分發表意見做好準備。建立間接選舉代表到選舉單位聽取意見、匯報履職情況、向常委會報告本選舉單位意見建議的制度，暢通代表表達的機制。三是建立不履職代表退出機制。對于會議期間從不發表審議意見，提出代表議案和建議的代表，由代表資格審查委員會進行審查，代表本人可進行申訴，審查期間有所改進的可以取消審查，未通過審查的由審查委員會提出審查報告，依法取消其代表資格，被取消代表資格的一般不再提名為各級代表的人選。通過上述方式，較好地吸納和化解多元利益訴求進入人代會受阻的問題，把希望通過上網、上訪、上街等方式表達利益訴求的沖動有效地引導到上會的方式中來。需要指出的是，要客觀認識和評價我們所處的歷史階段、人代會的治理體系和治理能力建設狀況，逐步擴大民主化的步伐，做到積極穩妥。

2.進一步理順事權與財權的關系。一是完善會前活動機制，將代表提出建議、批評和意見，代表議案截止時間提前至會前活動結束，由大會議案委員會或專門委員會一并進行初審和綜合并案，提出初步審議意見和建議，將有關意見建議和議案與人大常委會報告、“一府兩院”報告一并提交大會主席團討論，再交大會審議表決，從而將代表議案和建議與政府工作報告納入同一審議、決定和執行的軌道，一同修改進入最終的政府工作報告，以一個預算盤子作為相應的預算保障，事權的歸事權、財權的歸財權。二是按照先定事項輕重、后議財政資金額度安排的順序理順會議日程。改變目前政府工作報告、計劃和預算同時在人代會上批準的做法，應調整為首先通過政府工作報告，再批準計劃，然后按照這個計劃落實預算，逐步減少預算的預留部分，增強預算的嚴肅性。

3.逐步改進報告的起草和審議機制。一是報告的寫法應該將今年工作的總結和明年工作任務分開，并先后向大會進行報告。現在的報告一般分為前后兩部分內容，即關于上一年度工作完成情況和下一年度工作安排情況，兩部分功能截然不同，關于上一年度工作部分是接受監督的功能，關于明年工作部分是提出議案的功能，而且今年完成情況和明年工作安排都需要將政府工作報告、計劃報告、預算報告、人大常委會的工作報告以及上一年代表大會批準的工作安排的報告聯系在一起進行審議，才能發現其中的問題。在對上一年度工作完成情況進行充分審議和把握的情況下，代表才有可能更好地審議和把握來年的工作安排。而現行會議日程安排的著眼點是將各個報告的報告審議分割開來，不利于代表對全年工作的整體把握。理想的做法應該是將今年工作的總結和明年工作任務分開，并先后向大會進行報告并決定是否批準。二是在報告暫時不能按照今年工作的總結和明年工作任務分開起草，并先后向大會進行報告的情況下，可以在審議單元和日程安排上作出一些調整，將今年完成情況和明年工作安排分成兩個審議單元，將工作報告、計劃報告、預算報告聯系在一起進行審議，提高審議的針對性。三是代表在會前活動中對于六項報告中個別議題存在較大分歧的，應將該議題從報告中獨立出來，單獨形成報告提交代表大會進行審議表決，避免因個別問題影響對整個報告的審議和表決。對于在會前活動中代表提出的議案或建議，由議案委員會提出意見提交主席團，由主席團決定提交大會審議表決。四是調整對各項報告決議的審議和表決時間，逐步建立逐項審議表決的機制，特別是計劃報告、預算報告，應先審議表決計劃報告，再審議表決預算報告。

4.進一步落實代表大會的立法權。代表大會開展立法活動是落實黨的十八大關于“支持和保障人民通過人民代表大會行使國家權力”，推進依法治國的具體體現，是人代會依法履行職責的要求，也是推進民主立法，尊重人民主體地位的要求。為此，一是要將五年立法規劃逐步提請代表大會進行審議表決，逐步按照代表的意愿調整立法結構，更多地向公共領域立法傾斜。二是除特殊情況外，要逐步將所有立法項目的最終表決權都收歸代表大會，確保立法活動只有一個出口，提高法規制定的權威和法規修改的門檻，增加法律法規的穩定性，提升社會依法治理的制度化水平，為真正實現制度和法律不因領導人的改變而改變、不因領導人的看法和注意力的改變而改變奠定法制基礎。

5.加強代表大會對法律法規實施的監督。法律法規的實施情況關系到社會主義法制權威和法治社會的確立，目前代表大會對法律法規實施的監督尚處于空白階段。下一步，一是應逐步落實代表大會對重要法律法規的執法檢查權，加大執法檢查力度。二是改進執法檢查的體制機制，建立代表大會執法檢查組的臨時黨組，加強黨委對執法檢查工作的領導，執法檢查組在臨時黨組的領導下開展執法檢查。三是制定執法檢查的評價指標體系，改變模糊評價、局部評價等問題，逐步實現委托第三方按照評價體系要求，運用科學技術方法和手段參與有關數據調查與統計，提高執法檢查的科學化、規范化和制度化。近期可以就常委會開展的重要法律法規的執法檢查工作報告提請代表大會審議并作出決議。

6.不斷提高會議的保障水平。由人民代表大會民主議事的性質決定，人民代表大會會議會期應為彈性制會期，不應進行嚴格限定。要逐步完善會期核算和最低限期制度，根據會議安排議題的多少、難易程度，結合代表人數，大會、代表團會議、小組會議安排多少，科學確定會期，對領導下組聽取審議意見與會議安排審議議題不一致的應建立審議時間順延制度，保證代表對該議題有充分的發言時間。

（作者分別系北京聯合大學人民代表大會制度研究所常務副所長、教授，北京聯合大學北京市政治文明建設研究中心副研究員）