基層人大工作與政治文明建設大家談

安大鈞：做好地方人大常委會工作 必須要有不斷探索的創新能力 曾任山西省大同市人大常委會主任安大鈞撰文說，我們知道，憲法和法律規定了人民代表大會制度，賦予了人民代表大會及其常委會至高的地位和權力。這些規定如何實現，如何從條文走向現實，人大制度如何堅持和完善，如何進一步加強人大及其常委會的組織制度和工作制度建設，促進人大及其常委會工作的制度化、法制化、規范化；國家行政機關、審判機關、檢察機關如何對人大及其常委會負責并接受它的監督；人民代表大會及其常委會如何對人民負責，受人民監督；人民如何通過人大制度這個重要途徑和最高實現形式實現當家作主的愿望。諸如此類的問題，都需要在實踐中探索和創新。因此可以說，沒有人大工作的探索和創新，就沒有人大制度的堅持和完善，就沒有社會主義民主政治的發展和實現。探索和創新是做好地方人大常委會工作的靈魂和動力。如何探索和創新，文章認為具體體現在以下幾個方面：首先，在反映民意、集中民智上探索創新。一是積極開展專題調研。二是全面實行辦事公開。地方人大及其常委會是地方國家權力機關，是人民的代議機關，代人民掌權，對人民負責，受人民監督，這種性質地位決定了人大及其常委會的工作必須向全社會公開。三是拓寬民情渠道。保障和實現人民當家作主是人大常委會工作的根本目標，尊重和保障人民群眾在政治生活中的知情權、參與權和監督權，是人民當家作主的具體體現。因此，地方人大常委會一定要暢通民情渠道，擴大公民依法有序參與國家生活和社會生活。四是重視信訪工作。人大常委會的信訪工作是聯系人民群眾的橋梁，也是構建和諧社會的一支重要力量。其特點是為人大及其常委會行使職權服務的，是社會矛盾的晴雨表、人大監督的風向標。其次，在依法履行職責中探索創新。一是改革會議形式，創新審議方式，提高審議和決策質量。近年來，為提高審議和決策質量，各地人大常委會對如何開好人代會、常委會會議進行了一些改革和創新。大同市人大常委會也進行了一些探索。以人代會為例，變會前視察為會前視察與專題調研相結合；變以抓會務工作為主為以抓為審議決策提供服務為主；變分組審議、全團審議為分組審議、全團審議與聯團審議相結合；變全面審議為全面審議與專題審議、大會專題發言相結合；變單一信訪接待為“一會”“一府兩院”多機關、多方式接待；變例行式審議決策為多議題審議決策；變封閉式會議為開放式會議。二是加大監督力度，完善監督方式。監督方式的探索與創新是做好人大常委會工作的重要途徑。這些年，我們對此進行了有益的嘗試，取得了較好的效果。實行滿意度表決。過去常委會對“一府兩院”的報告只聽取和審議，不進行滿意度表決，久而久之，形成報告與不報告一個樣、報告好與不好一個樣，甚至應應付付、湊湊合合。2002年初，我們鄭重作出實行滿意度表決的決定，規定表決票設滿意與不滿意兩項，一律采用無記名投票表決。對半數以上組成人員不滿意的報告，要求半年內整改后重新報告，再進行滿意度表決，仍未通過的將采取其他監督措施。以2005年為例，就有煤炭安全生產、地下水資源管理、城市垃圾處理、房地產經營與管理、社會治安、道路交通安全6項報告未曾獲通過，常委會分別下達專題建議書，要求限期整改。實踐證明，實行滿意度表決，不僅促進了“一府兩院”的工作，而且提高了常委會的監督質量。擴大了預算審查的范圍。常委會根據有關法規的精神，要求市政府不斷擴大預算編制部門的范圍，從2004年開始，使提交人代會審查的預算部門涉及全市所有一級預算單位，實現了大同市預算史上的歷史性跨越。同時，按照依法審查“管好人民的錢”，依法監督“用好人民的錢”的原則，重點加強了對事關人民群眾根本利益和法律法規有明確規定的預算支出的監督，加強了對預算外資金使用情況的監督，讓有限的財力起到應有的作用。實行審議意見書制度。過去在聽取和審議工作報告后，以簡報的形式發給組成人員，往往好話連篇，報喜不報憂，這樣的監督容易流于形式。從1998年開始，我們先后出臺了試行辦法，制定了監督條例和議事規則，以立法的形式確立了審議意見書應有的地位。開展特定問題調查。如，位于大同市市區北部的山橡集團，其氯丁橡膠的生產，既潛伏易燃易爆安全隱患，又排放大量廢氣、廢水、廢渣，造成市區環境的嚴重污染，2004年發生了一起爆炸事故。市人大代表多次提出議案和建議，常委會也多次進行視察檢查，始終未得到徹底治理。根據13位代表聯名提出的議案，常委會鄭重作出特定問題調查的決定，成立了調查組，舉行了聽證會和論證會，經過歷時半年多的調研提出報告，于2006年10月召開的常委會會議上，依法作出氯丁橡膠生產項目實施搬遷的決議，要求政府抓緊研究搬遷計劃。這是大同市人大歷史上的第一次，體現了以人為本、監督為民、民主監督的執政理念，受到市民群眾的一致擁護。三是以提高立法質量為重點，改進立法工作。編制立法規劃和立法計劃；突出經濟立法；注重系列立法；重視創制立法；完善規劃人大及其常委會自身行為的立法。四是積極行使重大事項決定權。重大事項決定權是地方人大常委會的重要職權，在沒有立法權的市、縣（市、區）人大常委會的職權中，顯得尤為重要。從這個意義上講，重大事項決定權行使的好壞，直接關系到地方人大常委會工作的好壞，直接關系地方國家權力機關形象的好壞。大同市人大常委會高度重視這項職權的行使，1998年以來，幾乎平均每兩次常委會會議作一個決定，有力地促進了全市的工作。五是積極采取措施，推進部門執法責任制的落實。執法責任制是落實依法治國方略的具體體現，而地方人大常委會的根本任務之一就是保證依法治國方略的實施。在這方面，我們這些年來做了大量的工作。為了推進依法治市戰略的實施，我們將執法責任制分解為執法情況報告制、執法檢查制、執法評議制、考試考核制、錯案責任追究制，形成落實執法責任制的總體效應，促進了依法行政和公正司法。為了確保執法責任制工作和取得實效，我們每年要求全市64個執法部門以書面形式報告執法情況，并作出好中差的評價，在一年一度的依法治市工作會議上予以通報，同時提交常委會會議審議，必要時還要針對問題進行執法檢查評議。最后，在代表工作中探索創新。人大代表是人民代表大會的組成人員，代表工作是人大常委會工作的重要內容。近年來，隨著人民代表大會制度的不斷完善，代表依法履職的意識不斷增強，代表工作也需要進一步改進。因此，我們要尊重代表的法定地位，積極探索，采取多種形式，充分發揮代表的法定作用。一是完善代表工作的具體制度。代表法頒布以來，各地人大常委會都建立了一些代表工作制度，但隨著中央9號文件的下發，這些制度遠遠不能適應形勢發展的需要，急需補充和完善。為此，我們在原有代表工作制度的基礎上，又建立了常委會組成人員定期走訪代表聯系代表制度，代表履職登記和檔案管理制度，代表到原選舉單位述職并接受評議制度等。二是多形式多途徑培訓代表，提高代表素質。人大代表素質直接關系人大及其常委會的工作質量。因此，加強代表培訓，提高代表素質尤為重要。如，2001、2003、2004年我們在全市市縣鄉三級人大代表中開展了“提高人大工作質量”“人大代表如何做‘三個代表忠實實踐者”“堅持和完善人民代表大會制度”三次有獎征文活動，有2000多人次撰寫了征文，市及各縣區都搞了評獎，還組織了人大知識電視大獎賽，這些都極大地調動了人大代表工作的積極性。三是積極改進議案建議的辦理工作。辦理代表議案、建議是地方人大常委會在人代會閉會期間的一項重要任務。如何辦理好人大代表的議案和建議，這些年來，我們也進行了一些探索創新。確立了以提高辦理質量為重點，以代表滿意為標準的議案辦理工作思路。對重點建議與“一府兩院”進行面對面交辦。2006年人代會期間，我們與“一府兩院”及所屬部門200多人就125件建議中的23件重點建議進行面對面交辦，新聞媒體予以公示。印制征求意見和反饋意見卡，組織代表到承辦單位檢查，對代表不滿意的及時向承辦單位反饋，責成其重新辦理。與大同電視臺共同開辦了“議案建議特別追蹤”專題節目，對部分重點議案辦理情況進行公開報道。四是創新服務代表的新形式。劃分代表活動小組和專業活動小組，拓展了代表活動空間；組織代表進行專題檢查調研，拓寬了代表了解民情和反映民意的渠道；提供專題報告，為代表知情知政、認真履職搭建平臺；創新人代會專題審議方式，保證代表建言獻策有的放矢；印制代表專用審議意見卡，以利于代表充分表達意愿等等。

羅建明：人大機關做好涉法涉訴信訪工作的若干思考 浙江省嘉興市人大常委會辦公室羅建明撰文說，中辦、國辦于2014年3月出臺的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》）對于樹立法律權威、法院權威，維護裁判文書的效力具有重要意義，但從憲法監督理論、暢通民意渠道的角度來看，群眾向人大機關反映涉法涉訴問題還會長期存在。主要有兩方面的原因：一方面我國不是三權分立的國家，雖然現在開展了司法體制改革，但還處于試點階段，從憲法監督理論上分析，審判機關、檢察機關還是由人大產生、受人大監督；另一方面群眾的觀念中還有“人大管法院、檢察院”的慣性思維，還習慣于向人大反映涉法涉訴信訪。因此，從司法改革的大趨勢和開展黨的群眾路線教育的觀點來看，人大處理涉法涉訴信訪工作總方針是，既不能大包大攬，也不能一概拒之門外。文章認為，要做好人大機關的涉法涉訴信訪工作，主要有以下幾個方面：一是把握三項原則。第一，堅持屬地管轄原則。信訪工作最根本的是“事要解決”。人大涉法涉訴信訪來源多樣，案情復雜，要確保工作取得實效，必須遵循屬地管轄原則。人大機關應嚴格按照“屬地管理，分級負責”的原則對信訪事項進行交辦、轉辦和督辦，形成一級對一級，層層抓落實，力促事情得到解決，工作取得實效。第二，堅持依法辦理原則。依法按程序辦理是人大信訪工作必須遵循的工作原則。人大既要依法對受理的信訪事項進行交辦、轉辦和督辦，又要充分尊重司法獨立權，做到既不失職，又不越權，要在監督中體現支持，在支持中予以監督，全力維護法律的尊嚴與權威。第三，堅持不直接處理原則。要堅持做到交辦不代辦、督辦不干涉，嚴格遵循不直接處理信訪問題的原則。人大在交辦、轉辦和督辦信訪事項的過程中，可對辦理程序、適用法律和政策方面存在的問題提出建議，但絕不能提審理、判決和處理的具體意見。加強督辦，是為了推動司法機關啟動復查和再審監督機制，以促使信訪問題得以公正處理和答復。二是區別三個關系。第一，區別信與訪的關系。對于來訪，因為有與當事人的互動過程，可以對他進行說服解釋，包括給他們看《意見》的解讀本等方法，引導他們去相應的政法機關；而對于來信，無法進行當面溝通，目前只能按程序進行轉辦，因為當事人的文化差異、法律素質不同，從來信中獲取的有效信訪信息也不同，包括處于哪一訴訟環節、信訪的原因等，所以只能轉辦、交辦、督辦。第二，區別生效文書與未生效文書的關系。《意見》出臺的目的就是要樹立司法權威，維護文書的既判力，對于來信，應在區別文書是否生效的前提下進行處理，對于生效法律文書，可作存檔處理，以樹立法律權威，對未生效法律文書，可轉相應的政法機關，以暢通民意渠道。第三，區別監督與支持的關系。人大機關轉辦、交辦涉法涉訴信訪件是對政法機關的監督，但如果與當事人溝通得恰當到位，使他們放棄繼續纏訪鬧訪的想法，更是對政法機關工作的支持。三是注重三個結合。第一，與人大常委會行使監督職權相結合。要確保人大信訪工作取得更為明顯的辦理成效，就必須注重與人大常委會行使監督職權相結合。在處理涉法涉訴信訪事項時，要注重通過對類案綜合分析，梳理出群眾反映強烈、帶有普遍性的熱點問題作為人大常委會開展監督的重要內容，并采取聽取和審議司法機關專項工作報告和開展執法檢查等形式進行監督，督促同類信訪問題的成批解決，從源頭上預防和減少涉法涉訴信訪問題的產生。第二，與發揮人大代表作用相結合。人大代表的職責是充分聯系群眾，通過人大代表疏通和拓寬人民群眾反映訴求的渠道，以保證人大代表能經常聽取選民的建議、批評、意見和訴求，及時了解群眾的呼聲和愿望，充分發揮人大代表在有效預防和化解矛盾上的獨特優勢，把涉法涉訴信訪問題解決在當地、解決在基層。通過開展代表視察、提出代表議案或建議等履職行為督促司法機關進行處理；或者及時向人大常委會反映，通過人大常委會的監督，督促司法機關進行處理。第三，與制度建設相結合。當前，人大涉法涉訴信訪工作仍存在督辦不夠到位、錯判誤判糾正較難等問題，其中一個很重要的原因就是涉法涉訴信訪交辦、轉辦和督辦工作還沒有法定標準或規范。因此，處理涉法涉訴信訪工作要注重與完善制度建設相結合，要在制度建設和創新上下工夫，要在完善規范工作程序上下工夫，通過程序的規范和制度的完善來推動信訪問題的有效解決。四是加強三方溝通。第一，加強與政法機關的溝通。加強與政法機關溝通的目的是為了了解案件辦理的進展情況，或者交換政法機關承辦人員對案件的看法、辦案思路，以便更有針對性地采取下一步的措施，切忌將人大機關領導或信訪干部對案件的看法向政法機關“反向灌輸”。第二，加強與市長電話、信訪局的溝通。加強與市長電話、信訪局的溝通的目的是打破他們“人大信訪部門可以受理所有的涉法涉訴信訪”的傳統觀念，對涉法涉訴信訪案件，市長電話、信訪局工作人員應樹立“區別對待”的理念。一方面，可以避免走入“市長電話（信訪局）—人大—政法機關”的彎路，防止群眾對公務機關、公務人員產生“踢皮球”的想法；另一方面，可以避免答復口徑不一致，不利于信訪事項的“案結事了”。第三，加強與信訪人溝通。人大信訪部門在對涉法涉訴信訪件進行全面了解之后，加強與信訪人的溝通，主要有兩方面的目的：一方面是在法律的框架內為信訪人提供相應的幫助；另一方面在政法機關和信訪人之間起一個緩沖劑、減壓閥的作用，可以緩解信訪當事人與政法機關之間的緊張關系，防止他們產生“官官相護”的想法。五是出臺三項制度。中辦、國辦出臺《意見》之后，政法條線都出臺了相應的意見、辦法，要真正樹立司法權威，作為可以對司法機關行使監督權的權力機關系統，也應該出臺相應的內部信訪制度，規范人大系統涉法涉訴信訪工作。第一，明確涉法涉訴受理接待標準。要明確哪些能夠受理，哪些不應受理，例如可以明確案件承辦人違法違紀、違反回避規定、刑訊逼供、超期羈押、剝奪當事人訴訟權利等程序性的問題予以受理；對于法律文書已經生效案件的實體問題不予受理等，確保生效裁判的既判力和司法權威等。第二，明確操作規程。從實踐操作看，涉法涉訴信訪辦理缺乏可操作性，容易在“干預司法”和“失職”之間滑邊，哪些案件應該轉辦、交辦、督辦，這些案件的轉辦、交辦、督辦流程如何，哪類案件由政法機關的什么部門負責處理等，應該作一個明確的規定。第三，明確信訪終結機制。防止人大信訪部門陷入無休止的重復訪、鬧訪、纏訪的局面。

燕兆林：充分發揮人大在踐行黨的群眾路線教育實踐中的優勢和作用 甘肅省康縣縣委農村工作辦公室燕兆林撰文說，密切聯系群眾是我們黨的優良傳統，全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，加快統籌城鄉一體化發展是貧困山區的時代主題。深入分析貧困山區經濟社會發展的階段特征，實現貧困山區跨越式發展的重點、難點仍在農村，農民增收主要依賴外出務工，持續增收的難題仍然沒有破解，農村發展還很不平衡。這就迫切需要廣大干部深入農村農戶辦實事、解難題，幫助和指導他們找路子、抓產業，加快脫貧致富步伐。開展黨的群眾路線教育實踐活動，是新形勢下履行執政為民，推進扶貧開發，密切黨群干群關系，全面建設小康社會的一項重大決策和具體實踐。縣級人大及其常委會，一定要站在維護農村改革發展大局、提高群眾工作能力，發展黨群干群關系，加強社會管理的高度，深刻認識踐行黨的群眾路線教育實踐的重要性和必要性，切實把思想和行動統一到中央、省、市、縣委的決策部署上來，積極主動聯系農村、聯系貧困群眾，用好政策，在開展黨的群眾路線教育實踐活動的具體實踐中進一步改進思想和工作作風，充分發揮自身優勢和作用，腳踏實地為群眾謀利益。一要廣泛動員縣鄉人大代表積極投身到開展黨的群眾路線教育實踐活動中去，堅持到農村第一線去，為鄉村、為貧困群眾解難題、辦實事，在扶貧解困中增進群眾感情。要履行好人大代表的權利和義務，自覺參加人大代表活動，廣泛聽取人民群眾的建議和呼聲，及時了解和掌握群眾的思想動態，虛心聽取群眾的意見和建議，并積極向縣委和有關部門進行意見反映。同時，還要利用走訪代表及選民的機會，向他們宣傳法律、政策和各級人民代表大會的決議、決定，協助當地黨委、政府和相關部門做好各項幫扶工作，促進社會和諧穩定。要幫助引導群眾積極開展文化活動，加強精神文明建設，擴大基層民主。要幫助引導干部群眾積極開展生態文明綜合示范工程創建美好家園活動，加強生態文明新農村建設，營造一個“綠色、文明、和諧”的環境。探索暢通社情民意、化解社會矛盾、提高社會管理能力的新途徑和新方法。要做到上情下達、下情上傳，發揮好國家權力機關與人民群眾之間的橋梁紐帶作用。二要依法行使好重大事項的決定權。要最大程度地反映和體現人民群眾的所思所想、所需所急，不斷增強行使決定權的主動性和自覺性。要把黨組織的決策權和人大的重大事項決定權有機結合起來，真正做到問政于民、問需于民、問計于民，使我們的決策更好地反映人民的意愿，體現黨的意圖。要根據農村改革發展的實際，認真聽取群眾的意愿和訴求，了解群眾的生產生活狀況與對黨和政府的意見建議，反映群眾呼聲，并提出解決問題的辦法。及時把黨在農村的各項方針政策轉變為人民的意志，轉化為全體人民的共同行動，使開展的每一項工作、行使的每一項權利符合人民群眾的根本利益。三要努力當好法律宣傳員和監督員的角色。在活動中，要深入開展普法教育，增強全民法律意識，樹立人民主權、法律至上、法律平等、保護權利和制約權力等法治觀念，教育和引導人民群眾正確行使權利和履行義務。針對群眾生活困難，基本條件改善緩慢的現狀，要高度關注，大力支持和督促縣鄉政府以全面建設小康社會為目標，以農民增收為核心，落實好現行的各項惠農利農福農支農政策，加大基礎扶貧、科技扶貧、智力扶貧和產業扶貧力度，切實做好“三農”工作，促進農村經濟健康持續發展。四要積極推廣“一線工作法”，集中力量，依托項目，從資金、物資、技術、信息等方面大力幫助。要千方百計幫助農民發展致富項目，帶領群眾奔向市場，走上致富之路。要增強服務農民，幫助農民解決實際困難的能力。認真辦理代表意見建議，著力解決事關國計民生方面存在的問題。