加強對預算執行的監督

岳文英

2014年7月29日，甘肅省十二屆人大常委會第十次會議聽取和審議了省人民政府關于2013年全省及省級財政決算草案和2014年上半年財政預算執行情況的報告。監督權是憲法和有關法律法規賦予人大及其常委會的重要職權之一，而聽取和審議省人民政府關于財政預算執行情況的報告是行使監督職權的重要方面。對預算執行情況的監督，實質是把政府及相關部門落實預算的全過程置于人大及其常委會的監督和制約下，是財政監督的重點。目前，人大預算監督權的行使雖然得到一定程度的細化和實化，但對于預算執行的監督仍是人大監督工作的難點，存在的法律意識不強、法律責任不明確等問題，削弱了人大預算監督的權威性，降低了監督實效，導致政府濫用和浪費納稅人的錢的現象依然存在。下面就人大及其常委會加強和完善對財政預算執行情況的監督談幾點看法。

第一，強化認識，樹立預算即法的意識，履行法定職責。長期以來，人們把預算當作財政收支計劃，并沒有把它上升到法律的高度，所以政府對經批準生效的預算的追加追減、預算劃轉在沒有提請人大常委會審查和批準的情況下便隨意改變，無視預算的法律性和強制性，一定程度上架空了人大的監督權，導致了地方人大監督職能的弱化、虛化；對預算的法制性認識不到位，也一定程度弱化了人大預算的執行力，影響了預算執行的績效。在實際工作中，有的工作人員甚至是領導認為人大聽取和審議預算執行情況的報告是走程序、作秀；有的害怕監督會影響與政府的關系；有的認為人大常委會作出的決議和提出的建議并不能真真正正的發揮效用。預算一經權力機關批準生效，就具有強制性、法律性，非經法定程序，不得隨意調整修改。各級政府要樹立預算即法律的意識，認真按照人民代表大會批準生效的預算案執行。人大預算監督是法律法規賦予地方人大的法定職權和工作責任，在對預算執行情況的審查過程中不能不作為，不履行法定職責。我們要從穩步推進社會主義法治民主建設，實現中國夢的高度出發，充分認識人大預算權的法律地位，履行法定義務，提高自信，正確對待遇到的問題和困難，變虛監督為實監督、軟監督為硬監督，提高財政資金運行的質量和績效，保證預算執行的合理性和合法性。

第二，完善監督手段，強化監督實效。在預算執行監督方面，各級國家權力機關要進一步完善監督手段，拓展監督方法，增強針對性和實效性，一是積極開展專項監督檢查。比如，在監督財政資金預算執行情況時，甘肅省加大對民生項目的監督檢查力度，重點對城鄉低保、小型農田水利等資金使用情況進行了專項檢查，確保民生項目專項資金落到實處，取得切切實實的效果；專項檢查城市污水管網建設資金使用情況，監督權力的行使是否符合公共利益的需要。二是注重對資金使用效益的監督。通過審查確定財政資金使用是否促進社會效益和經濟效益最大化。進一步健全預算績效評價體系，強化評價結果的運用，將其作為安排年度預算的重要依據。探索實踐邀請第三方機構作為評價的主體，進行績效評價；績效評價的結果對外公開，并與職位升遷掛鉤等。三是認真開展日常性監督。建立人大與執行機關間的信息交流平臺，及時掌握財政資金的使用情況；推行國庫支付電子化，建立預算編制、執行、監管一體化系統，實現對財政資金的及時監控、全過程監督；在互聯網上發布預算報表，使群眾及時了解每筆資金的去向。

第三，完善預算違法責任，加大懲處力度。在我國，政府機關只是幫助人民群眾管理“錢袋子”，這也就意味著若因為政府失職、不作為等原因造成人民財產的流失，應當承擔相應責任。目前，預算法只對擅自變更預算、擅自動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款、隱瞞預算收入或者將不應當在預算內支出的款項轉為預算內支出這三種違法行為作出了具體規定，但直接責任主管人和其他責任人員都只需承擔行政責任。我們可以嘗試建立責任人進行經濟賠償和承擔刑事責任機制，加大對在預算執行過程中的違反法律規定的行為的懲處力度。同時，我們應當把預算違法行為的種類盡可能全面地納入法制范疇，且明確規定實施主體的法律責任。法律責任規定的缺失造成了人大及其常委會即使審查出了預算執行中的違法問題，相關人員也僅限于行政處罰或免于處罰，不能使責任主體承擔相應的責任，使預算執行監督缺乏法制保障，大大降低了預算執行監督的權威性。

第四，完善預算審查體制，加強隊伍建設。一是工作機構的建設。目前，主要是人大常委會、財經委員會擔任了審查預算執行情況報告、提出審查意見的主要職責。部門內部門間職責劃分不清，造成工作效率低下，工作質量不高，降低了人大預算監督的力度。有的地方設立專門的預算工作委員會，配備具有專業知識和有實踐經驗的工作人員，負責預算執行監督工作，對提高監督實效起到了積極作用。我們還可以嘗試建立預算審查委員會，重點審查財政預算是否真正用于民生、運用效果如何等，強化對政府財政的監督。二是工作能力建設。預算審查是一項專業性極強的工作，涉及財政、稅收、金融等方面的專業知識，工作需求專業性較強。鑒于人大常委會的實際情況，可借助外部專業力量，即聘請部分專家學者作為常委會開展預算監督的顧問。加強對常委會組成人員、工作人員和人大代表的培訓，采取多種形式，多層次多種類開展業務培訓，切實提高干部隊伍的專業知識水平和履職能力。三是思想作風建設。提高思想認識，才能增強行動的自覺性。常委會組成人員和機關工作人員，尤其是從事人大財經監督工作的同志，都要有“在其位謀其政，任其職盡其責”的思想認識，克服不求有功但求無過的惰性思想。

（作者單位：甘肅省人大常委會人大研究雜志社）