鄉鎮治則國治：簡談鄉鎮人大制度建設

曹眾 孫小靈

古有“縣積為郡，郡積為天下，郡縣治則天下治”之理。

而今，鄉鎮作為縣之所轄，為我國最基層的政權組織。鄉鎮人民代表大會，則為最基層的國家權力機關。

早在1954年憲法，就確立了鄉鎮人民代表大會的法律地位，規定了其職權和活動方式。1979年，五屆全國人大二次會議通過地方組織法，重新明確了其法律地位。2007年，全國縣鄉同步換屆，鄉鎮人大屆期由三年變為五年……在這樣屆屆相繼、與時俱進的發展脈絡中，鄉鎮人民代表大會在推進基層民主政治建設、促進農村經濟發展、維護社會穩定中功績卓著。

當改革步入深水區、度過深水區之時，黨的十八大提綱挈領性地指引我們，“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革。”在這樣的政治框架內，鄉鎮人大工作如何由會中向會外延伸，向經常化、制度化、規范化方向發展，是為深化基層民主政治工作的科學命題。

正確認識是科學踐行的先導。全國13億人口，鄉鎮約9億；近300萬五級代表中，鄉鎮級占到大半。廣大農民對于民主與法制的體味與渴求是最為直觀的。這并非源于理論上的認知，也不是看你宣傳得怎樣，而是來自于對社會和生活的察驗，看他的代言人是不是真正代表自身權益。因此，鄉鎮人大工作不是務虛，而是更加務實；不是被動，而是更加進取；不是“二線”，而是更加前沿。

程序也是實體價值的保證。鄉鎮人大工作無論從形式到實質，還是從方法到內容，都必須依法規范會議程序。會前認真準備：提前通知會期，列好會務計劃，將材料提前印發代表；組織代表圍繞議題進行“三查（察）”……會中發揚民主：保證必要的會期，切莫“半天會，兩餐飯，聽完報告會就散”；達到法定人數，議程必須經與會全體代表討論通過；充分尊重代表意愿；提高會議開放度，組織選民旁聽，擴大公民有序的政治參與……會后督辦實效：對于會議的決議、決定，要廣泛宣傳其公信力；對于代表議案以及建議、批評和意見，要力戒重答復輕落實……

監察重點，督促到位。監督的內容應本著議大事、求實效的原則，宜精不宜多，讓結果“擲地有聲”、切實解決問題。要寓監督于支持中，根據黨委工作大局督促政府依法行政；要圍繞農民普遍關心、反響強烈的熱點、難點問題，如義務教育、土地流轉、合作醫療、重大項目、基礎建設等方面開展監督。

十八屆三中全會指出：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。”這為重大事項權的有效行使，注入了新能量、新活力。在“推動人大工作與時俱進”的今天，鄉鎮人大既要理順黨委決策、人大決定、政府執行的關系，也要厘清哪些重大事項必須要經鄉鎮人大決定，哪些只需要聽取情況匯報，令制度設計的權力有效動用。

生命在于運動，代表在于“活動”。代表工作是鄉鎮人大的一項基礎性工作，應進一步加強與規范，建立代表學習、聯系選民、專題調研、履職公開、履職檔案、小組活動、“三查（察）”、述職等項制度。

最基層，最直接，最廣泛，是鄉鎮人大工作最為突出的特點。姑且用“上善若水”一詞來比喻占我國總人口70%以上的廣大農民，那么“水能載舟，亦能覆舟”。

至此，謂之“鄉鎮治則國治”，亦無不可。

（作者單位：黑龍江省人大常委會，黑龍江省人民政府）