論代議機關對規制機構不作為的統制

史全增+查志剛

一、問題所在：缺乏回應的規制機構

據中國質量萬里行網報道：2012年4月9日，央視主持人趙普微博爆料了用工業明膠制作藥用膠囊、老酸奶和果凍的行業黑幕，其后各大媒體也紛紛報道了此事，并被國人稱之為“毒膠囊事件”。有人將毒膠囊事件與當年的三鹿“毒奶粉”事件相提并論，分別看作是關涉民生的藥品和食品兩大領域里的標志性事件。然而面對“傳言”，相關政府規制機構既沒有“發聲”，也沒有采取相應的行動。同年4月15日，央視每周質量報告播出節目《膠囊里的秘密》，曝光某些廠商用生石灰處理皮革廢料，熬制成工業明膠，賣給紹興新昌一些企業制成重金屬鉻超標的藥用膠囊。央視曝光當日，國家食品藥品監督管理局發出緊急通知，要求對13個藥用空心膠囊產品暫停銷售和使用。16日凌晨，國家食品藥品監督管理局在其網站就藥用“問題膠囊”鉻超標一事再次表態：對媒體報道的13個鉻超標產品暫停銷售和使用。有網友質疑規制機構往往“選擇性”監督執法，因為膠囊鉻超標問題不是個別企業的問題，而是一個行業的問題，不是某個批次產品的問題，而是整個產業鏈的問題。唯有對市場上所有的膠囊種類進行徹底篩查，才能給公眾一個真正的交代。著名主持人崔永元也詰問，對藥品的監管應該是藥監部門的日常工作，應該隨時能發現問題，用不著媒體來發現[1]。與之相反，美國FDA在日常監管中保持著對公民的高回應率，它監管著約95000個企業每年價值約1萬億美元的產品，在20世紀末，FDA每年要為20萬份由處方藥和醫療器械導致的傷害事件編制目錄。每一年，FDA要回復7萬個由消費者提出的問題，4萬個根據《信息自由法案》提出的要求，還有180個由公民提出的請愿書[2] 。在我國發生的諸多產品規制案件中，無論是三鹿毒奶粉事件，還是毒膠囊事件，我們都可以發現一個共同的特點：在有人向規制機構舉報或通過媒體曝光后，相應的規制機構都沒有第一時間采取行動，而是在發生嚴重后果，或已經釀成公共性事件之后才采取一些遲到的補救措施。對被規制產業本應實行事前、事中、事后的全方位監管，如果規制機構的反應過于遲滯，必然會增加社會風險性，也會導致國人普遍對規制機構缺乏信心。

我國當前社會轉型與美國二十世紀六七十年代規制變革的表象類似，一方面由于市場經濟的諸多缺陷和權利革命的需要，必須通過政府規制來實現集體目標；另一方面規制實踐中存在諸多問題如規制俘獲、信息不充分、效益低下等，使規制機構遭到了激烈的抨擊。在地方保護主義影響下，許多地方政府放縱當地企業的環境污染、產品不達標等行為。為了謀求私利，規制機構存在嚴重的行政不作為、濫用職權現象，沒有及時披露相關的違法信息[3]。在技術變遷的條件下，頻頻出現的問題增加了社會風險。風險本身雖然要求消費者承擔一定的不利后果，但是并非代表政府就沒有責任在成本收益分析的基礎上進行規制。面對現代風險社會，學者針對風險領域提出了風險預防原則，在沒有科學證據證明人類的行為確實會發生損害的情況下，國家和社會應采取預防措施以防止可能損害的發生，即希圖采取預防措施以將風險扼殺于搖籃之中[4]。但是，面對規制機構對公民缺乏回應性現實，如果僅從規制機構的職權配置或規制技術發展的角度出發，并不能很好地解決明顯不作為的問題；如果從責任追究的角度來論證，同樣也會陷入一種困境，如在毒膠囊事件中怎樣追究規制機構的責任，追究什么樣的責任，追究多大范圍的責任都會成為一種事實上的困難。與美國的規制變革不同，我國的規制機構不作為，大多數是因為其缺乏對公民訴求進行回應的動力和壓力，即公民權利難以制約公權力，分散的、難以組織的公民無法請求規制機構回應其訴求?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！盵5]基于此，也許我們應當從權利和權力的結構關系進行分析論證，并找尋一個平衡憲法文本和規制實踐的路徑。

二、原初憲法視角下的權力品性

在風險社會背景下，人們越來越希望借助公共治理體系（國家、社會等）來應對工業化所帶來的各種風險，而不是以家庭、個人的力量去抵抗這類風險[6]。因此，需要規制機構的積極作為來預防和化解社會風險，保障社會安全和公民福利。但是公民將權力委托給代議機關之后，公民除了通過求助于公權力之外，并不具有直接制約規制機構的手段。漢密爾頓認為：“在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能夠管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導我們，必須有輔助性的預防措施?！盵7]因此，通過權力之間的制約和均衡有助于實現權力委托的目的。要實現權力之間的競爭，就必須考察一國憲法所確立的基本權力架構，回溯到公民和政府締結的憲法契約。正如桑斯坦所言：“盡管原初體制和現代官僚政府之間存在張力，我依然相信有可能以在根本上忠于憲法理念，同時又能夠在一個業已發生急劇變化的環境中促進憲法核心目標即自由和福利的方式，來改革和解釋規制措施?！薄袄斫鈶椃w系和現代規制的關系，并審查制定法的功能和失靈，應該被證明有助于解決這些問題?！盵8]因此，我們的論述要嚴格遵循憲法文本的原意，通過憲法中規定的公民權利和公權力之間的委托監督關系，來考察和尋求對規制權力的有效統制路徑。

（一）代議機關對選民的承諾與責任

許崇德先生認為，最好的政治體制應該兼顧效率和公正，既保證行政機關能夠靈活高效地運作，同時又保證行政機關不濫用權力。我國建立在社會主義民主之上的人民代表大會制度既符合中國國情，又符合民主的要求和社會發展的需要。通過加強人民代表大會制度的建設，不斷完善社會主義民主，使行政權的運用在嚴格的法治約束和廣泛的民主監督下，既充分足夠，又恰到好處[9]。徐顯明總結的人民代表大會的特色和運行模式為：“人民選出自己的代表組成各級人民代表大會，由人民代表大會再產生其他國家機關，人民代表大會與其他國家機關形成產生與被產生、議決與執行、監督與被監督的三種基本關系，這三種關系表明我們所有國家機關間不是對立關系而是合作關系，不是分權關系而是分工關系，不是相互制約關系而是共同受人民代表大會和人民制約的關系，不是各自為政的并列關系，而是向人民共同負責的關系。”[10]根據我國憲法的規定，我國的代議機關與人民具有最直接的權力委托關系，在權力來源上是與公民聯系最密切的機關，也是人民行使權力的機關。因此，人民代表大會及其代表必須忠實于委托者利益，行使憲法賦予的對政府和規制機構的監督職權。

選舉法第四十七條規定：“選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。”選民可以通過選舉權和罷免權等權利來制約代表，進而通過代議機關來監督行政機關。代表法第四十五條規定：“代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督。由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區選民報告履職情況?！绷夹赃\作的選舉和罷免制度可以使代表保持對選民的回應性，并根據選民合法、合理的意愿實現對規制機構的有效監督?！安荒茉O想憲法的原意在于使人民代表以其意志取代選民的意志?！盵11]根據斯圖爾特的利益代表模式理論，無論是司法上的“利益代表”理論，還是政治上的“利益代表”理論，都是各方利益通過其代表進行博弈的過程。“在政治代表中，我們運用定期選舉的方式，希望它們可以確保代表們服務于其所代表的人的利益?！盵12]人大代表作為選民的直接代表，負有表達民意和維護選民利益的政治義務?；趯嵺`中代議機關的落寞和對憲法所設定權力結構的尊重，對規制機構的統制問題不能忘卻從我國憲法設定的人大制度出發，以權力委托的原初憲法涵義為依據，分析通過代議機關作用的發揮而提升規制機構回應性的進路，尋求規制問題的解決方案。

（二）行政系統內部監督的缺陷性

規制機構是指依據法律設置，對某些經濟、社會領域行使專業性監管職能的政府組織。在我國，除了垂直管理的規制機構與西方獨立規制機構更加類似外，其他規制機構基本上屬于普通行政機關或行政部門序列，即本級政府的組成部門。部門利益和公共利益的沖突，使規制機構有從本位利益出發，維護其系統內部利益的沖動。其表現形式是在追求公共利益的旗幟下，通過對法律的曲解、不良制度的設計和執行來追求私利。很多規制機構為了當地的短期利益或官員政績而放任轄區內環評不達標企業，甚至成為違法企業的保護傘。近些年來，我國在社會性規制領域雖取得了重大進展，然而無論是三鹿毒奶粉事件還是近期的毒膠囊事件，都是媒體在揭露事實真相，而規制機構充當了馬后炮的角色。這固然有社會條件變遷下發現真相的困難，但是本不具有專業手段的媒體卻承擔了專業規制機構的事實發現責任，本身就是一件值得反思的事情。從資源掌控角度也可說明，即使是擁有先進技術設備的規制機構也未必能發現事實，很多時候是從相對落后地區首先曝光。而在歷次的公眾事件中，事先并非毫無由頭，都是有受害者向相關部門反映，往往是得不到回應。若沒有媒體公布于眾，可能會釀成更大的惡果。因此，規制機構的惰性狀態必須得到治理。

過度倚重于行政系統的內部監督，容易產生權力的變異。首先，過于依賴行政系統的內部監督容易產生只唯上、不唯下的高權路徑依賴。正如2012年5月25日《國家食品藥品監管局通報鉻超標膠囊劑藥品基本查清抽檢結果已向社會公布》一文的描述：“鉻超標藥用膠囊事件發生后，黨中央、國務院領導同志高度重視，要求認真嚴肅依法核查處置，及時回應社會關切，堅決堵塞監管漏洞，切實維護群眾健康權益。國家食品藥品監管局組織動員全系統力量，全面開展對企業的監督檢查和產品抽驗，及時控制問題產品?！备唠A權力對公眾關切的積極回應本身不是問題，但是很多事件都是在高階行政權力的重視和要求下，規制機構才會去“及時回應社會關切”，“全面開展對企業的監督檢查和產品抽驗，及時控制問題產品”。上級行政機關由于各種局限，不可能隨時發現和掌握所有事情，最終的解決還是需要按照組織法的分工，由特定地域之內的規制機構依法處理。行政系統內自上而下的監督，容易產生維護階層權力的傾向，其結果就是當權利和權力出現沖突時，規制機構更難于抵制上級權力的壓力，從其本位私利出發而放棄對權利的維護，最終成為高階權力的附庸。其次，行政系統之內的監督，違反了“自己不做自己法官”的原則，其公正性也是令人質疑的。眾多因為重大社會事件而引咎辭職的官員的低調復出，都會讓公眾產生轉移矛盾和責任的聯想。因此，基層的治理更應該在法治的框架下，由當地的公權力機關通過良性的博弈而實現動態的平衡，進而完成選民的委托。過度寄希望于行政系統內部的監督，必然會使規制機構出現權力運作過程中的變異，以及對公民關切的回應惰性。

（三）司法監督的消極性難以承擔對規制機構長效監督的重任

法院應當以消極地適用和解釋法律為其本職，法院本身的特質決定了其不可能在對規制機構的統制和社會政策的形成中發揮主導作用。美國沃倫法院時期的司法理念認為，聯邦憲法原則的具體內涵不僅是在憲法文本之中得到確立的，而且更是隨著社會演進而發展的，這就需要司法機關相應的對憲法原則作出必要的解釋和適宜的發展。同時，對于立法機關和政府的立法和決定進行審查和監督之中，需要參酌和立足于現實社會歷史發展的內在需要給出判斷，允許政治部門做必要的政治“實驗”，并與公民權利保障相協調由此賦予憲法以活力[13]。法院應該根據法律和普遍認同的潮流而作出判斷，但是相比擁有司法審查權的美國法院，我國法院具有迥異而非的特色，并不具有政策形成的能力，目前難以承擔影響法律形成的路徑重任。在2012年的毒膠囊案中，有消費者因藥品企業使用毒膠囊，而狀告四川蜀中藥業有限公司，被某基層法院以“條件不成熟”為由不予立案。傅蔚岡認為通過訴訟的方式在法院實行權利救濟并不是一種受到鼓勵的方式。而行政機關主導的糾紛解決方式，往往更受政府的青睞[14]。這說明我國法院并不具有在行政政策未明朗時作出司法判斷的能力。

我國沒有判例法傳統，并不能通過法院的判決形成具有普遍約束力的判例，難以通過司法解釋權形成對規制機構的有效制約。我國雖然正在建構案例指導制度，但是其對政策的形成或審查作用還有待在實踐中檢驗。更為關鍵的是在權力的資源配置中，我國法院的人事、財政都受制于行政機關，基于其自身利益的考量，在很多時候并不能做到依法裁斷，這種制度安排導致司法獨立性的弱化。行政部門不僅具有榮譽、地位的分配權，而且執掌社會的武力。立法機關不僅掌握財權，且制定公民權利義務的準則。與此相反，司法部門既無軍權、又無財權，不能支配社會的力量和財富，不能采取任何主動的行動[15]。即使是在美國，法院也會基于自身利益的考量而在政策上遷就行政機關，如在羅斯福新政早期，美國聯邦政府通過國會立法授權的方式積極干預經濟活動。而美國聯邦最高法院雖然在早期對新政持批評態度，并以司法審查的手段（如在1935年巴拿馬案和謝克特家禽案中）宣布許多授權法令違憲，但是在羅斯福增加聯邦最高法院大法官的壓力下，最高法院不得不轉變態度為尊重行政機關的決定。傅蔚岡認為在毒膠囊事件中，法院不予立案的另一個理由并非所謂的司法權威不夠，而是法院及其工作人員為了自己的利益而主動作出的選擇。為了避免把自己往火山口推，法院不予立案就成為一個非常自然的選擇。法院本身所擁有的資源致使其在事實上無法與行政系統對抗，因此也無法在行政訴訟中不考慮自身利益，法院最終在規制機構的統制中只能發揮十分有限的作用。令人期待的是，黨的十八屆三中全會決定改革司法管理體制，“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施?！盵16]但還要清醒地認識到，法院真正實現依法獨立審判還需要系統的建構和完善，這也是一個長期的過程。

三、代議機關對規制機構的統制路徑

行政系統內部的監督更多地表現出高權性，由于社會的復雜性和上層機關關注點的變幻，容易使規制機構產生只唯上不唯下的路徑依賴。法院的監督表現出滯后性和消極性，這與瞬息萬變的現代社會是不匹配的，法院本身也難以承擔風險發現和風險預防的重任。代議機關對規制機構的監督雖然不如行政監督更加迅捷有效，但在權力委托路徑中它卻是最貼近民眾的。在權力博弈中，代議機關作為公民權利委托的集成組織，和公民最具親密性，也是公民通過其選舉權和罷免權可以直接掌控的權力。通過代議機關對規制機構的統制，可以將議會審議與民主監督融洽地結合起來，建構一種基層化治理的路徑，從而形成一種權力監督的閉環鏈條，擺脫自上而下的信息失真和權力變異，促使規制機構通過最短的路徑評估風險并解決問題。因此，在論證統制路徑選擇時，注重對原初憲法價值的關懷，既是提高規制機構負責任性的保證，也為當下和未來的規制問題解決奠定了運行有序的基礎。

（一）前提條件：選民權利的積極行使

密爾認為，“每一個人，或者說任何一個人，當他有能力并且習慣于維護自己的權利和利益時，他的這些權利和利益才不會被人忽視。”[17]公權力負有保障公民人身、財產和健康權利的義務是人類的共識，但任何權力都有一種惰性，即使是憲法契約所約定的權利，如果沒有有效聲張也會被公權力選擇性遺忘。權利的有效保障依賴于公民權利意識的覺醒和公民對權利行使的實踐，特別是裁量性權力的行使，需要公民有組織地積極推動，而代議機關正是代表選民的組織?！懊裰鞑粌H僅是一個統治過程。權利是民主政治制度不可缺少的組成部分。因此，民主體制內在地就是一種權利體制。權利是民主統治過程最為關鍵的一種建筑材料?！盵18]作為代議機關對規制機構進行統制的發力點，必須有選民對人民代表的助推和壓力。選民通過選舉權和罷免權的行使，使得代表習慣于向其所代表的選民負責，才會形成一種不斷究問代議機關向誰負責的氛圍，從而導引代議機關積極地向選民負責，并通過法定途徑向規制機構施加規制的壓力。選民權利的積極行使，才會使公民消極地被代表走向以選民身份有能力并獨立地參與公共事務的治理[19]。隨著“選民—代議機關—規制機構”監督鏈條的有效啟動，使得“選民—規制機構”的規制需求鏈條成為現實，規制機構才有足夠的壓力去回應公民向其直接發出的規制需求。最終，建構起一個良性的“權利—權力”運行體系，促使規制機構積極、能動地履行規制職責。

（二）代議制度的完善：專職代表的取向

從人類的進步歷史可以發現，任何技藝的掌握和使用，都需要通過長期的實踐來積累經驗和提高水平。從權力主體之間的博弈來看，一個權力組織的成員只有與該組織結成利益共同體，才能致力于維護本組織的利益。不可否認的是，目前我國的人民代表大會制度并不十分完善，關鍵表現為除了各級代表大會常委會的部分委員為專職代表外，其余的代表均為兼職，代表的非專職化不利于代議機關充分發揮其應有的職能。首先，地方政府及規制機構的許多成員本身就是人大代表，這就構成了一種悖論，本來應該監督規制機構的代表卻是規制機構的成員。因此，推進代表的專職化有利于實現代議機關和規制機構之間的人事分離，打破其利益共同體機制，保障代表的獨立政治品格。我國憲法規定各級人大常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，也是出于對利益沖突的考量。其次，非專職代表由于其本職工作的忙碌，大多無暇行使代表權力，而在人大會議召開期間，議案的眾多使其沒有時間和精力對一些復雜的議案進行閱讀和思考，有些代表專業素養的匱乏也使其沒有履職的能力?！皩Ｂ毚碇葡?，人大代表成為一個專門的職業，其具有足夠的時間保障投入人大工作之中，從而使其職務不至于流于形式，改變人大疲軟的現象?！盵20]專職代表可以不受制于現任職務的羈絆，具有更加充足的時間和精力專門從事立法和監督工作，也能更為超脫地行使憲法賦予的職權。而且代表專職化之后，由于代表必須經選民選舉產生，試圖當選為代表的人即使是基于利益原因，也要保持對選民的親和力，當選后才能有動力和壓力回應公民的規制需求，權利和權力之間才能形成良性溝通渠道。

（三）授權立法的控制：完善授權標準和行使條件

現代法治國家的依法行政原理，要求行政法規范不僅成為行政組織和行政作用的根據，而且成為保障人民權利和利益的根據[21]。代議機關的空白式授權不僅擴張了規制機構的裁量領域，也不利于對規制權力的控制。如我國食品安全法第十條規定：“任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”但是，該法并未規定規制機構的受理答復義務，也沒有直接的責任規定，公民監督權實際上是無效的。美國羅斯福新政之后，為了應對獨立規制機構急劇增多和裁量權失控的負面影響，1946年美國國會通過了《聯邦行政程序法》，試圖通過正當行政程序來統制行政機關的權力行使過程。羅斯福新政以來最引人注目的一套創意產生于20世紀60年代到70年代之間，其標志是受法律保護的權利類型發生了一場革命。國會和總統訴諸民權運動的力量，使之服務于因各種原因而產生的歧視，以及因環境、工人、窮人，甚至是消費者有關的事業。國會創制了眾多有關規制的法律，如《空氣凈化法》《職業安全和健康法》《消費者產品安全法》和《安全飲水法》等，還設立了許多規制機構，如環境保護署、消費者產品安全委員會和核規制委員會等，國會的目的在于要保護公共健康和安全免受各種風險并克服弱勢群體的社會隸屬[22]。美國權利革命以來，國會基本上拋棄了新政的行政自治理念，認為官僚體系是問題而不是解決之道。國會常常拒絕通過允許規制機構阻止“不合理的”行為或“根據公共利益”采取行動而向它們開具新政式的空頭支票。國會有時會頒布相當精確的指令，迫使行政機構在指定的時間內采取指定行為。而這無異于在規制過程中重申了立法至上[23]。因此，代議機關要保持對規制權力的控制，一方面要授予其充分合理的裁量權，使其可以應對變化莫測的現代社會；另一方面也要保持對規制權力的有效控制，明確權力的行使條件、程序要求和授權標準以規范其裁量權，通過問責條款追究規制機構的不作為責任。授權立法并不是放任行政裁量，而是既要在代議機關的授權視線之內實現行政的適度自治，又要為裁量權的行使設定一系列實體性和程序性條件，達到規制機構帶著鐐銬跳舞的效果——有約束的自治。

（四）加強問責：對規制權力行使的動態監督和政治問責

威爾遜認為：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職?！盵24]根據我國代表法的規定，在人民代表大會會議期間，代表有權依法聯名提出議案、質詢案、罷免案，有權向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議、批評和意見；縣級以上的各級人大代表有權依法提議組織關于特定問題的調查委員會等。人大代表以人民代表大會為依托，具有對規制機構進行監督的法定職權，通過提出議案、質詢案、罷免案、視察、調研等手段對規制機構的工作進行監督，最終可以通過提起罷免案的手段來追究相關規制機構乃至政府負責人的政治責任。對規制權力行使的動態監督和政治問責，可以提升規制機構的負責任性，使其基于自身利益的考量更加負責地回應公民的關注。在政治問責手段中，最重要的是罷免權的行使，它是警醒在其位而不謀其政者的關鍵武器。沒有被追責壓力的權力是無畏的，它必然會逃逸出最初設置的憲法涵義；而只有實現對權力行使的動態監督和政治問責，才會使規制機構明了和反思其本身附帶的公共價值屬性。為了保持其存在的正當性，在代議機關的有效問責面前，規制機構必然會提高其對風險管理的回應性。

四、結語

在規制變革的背景下，技術性的難題經常是規制機構逃逸法律責任的借口；權利理念的進步，卻要使規制機構發揮更大的作用。“消極權利禁止政府，并把它拒之門外；積極權利需要并盛情邀請政府。前者需要公職人員蹣跚而行，而后者需要公職人員雷厲風行。消極權利的特點是保護自由，積極權利的特點是促進平等。 前者辟出了一個私人領域，而后者要再分配稅款。前者是剝奪與阻礙，后者是慈善與奉獻?！盵25]我國的許多規制問題并不是因為規制裁量權、技術標準的不當問題，而更多是規制機構對公民的要求缺乏回應，其背后也隱藏著公權力被俘獲和制度運行不良的原因；不僅有規制變遷視角下規制權力的不適應性，傳統的規制模式不能解決新的問題，更有憲法原初涵義沒有得到認真實踐的原因。還要指出的是，本文并非認為行政監督和司法審查在對規制機構的統制中不重要，而是認識到人民代表大會制度作為根本性的政治制度應該發揮更大的作用，進而行政監督和司法審查才能在對規制機構的統制中遵循法治和權利的進路。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用?！痹摏Q定正是認識到權利與權力之間的關系，是對兩者聯動性的深刻理解。代議機關對規制機構的有效統制正如一劑慢性的補藥，不可能產生立竿見影的效果，它需要經過較長時間的實踐，使得公權力習慣于服從和敬畏公民權利，習慣于對下負責而不是唯上是從，實現具有生命力而未得到充分實踐的憲法原初涵義，而這正是根本的和最重要的。

注釋：

[1]宿希強：《毒膠囊事件曝光始末》，載中國質量萬里行網，http：//www.315online.com/magzine/cover/170368.html，訪問日期：2012年5月25日。

[2]【美】菲利普·希爾茨著，姚明威譯：《保護公眾健康：美國食品藥品百年監管歷程》，中國水利水電出版社2006年版，第5頁。

[3]參見禹竹蕊：《論行政機關的違法信息披露》，載《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2012年第6期。

[4]參見杜儀方：《風險領域中的國家責任——以日本預防接種國家責任為例證》，載《行政法論叢》第14卷，第233 頁。

[5][16]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載中國政府網，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，訪問日期：2013年12月6日。

[6][11][15][18]【德】烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風險社會》，譯林出版社2003年版，第1、392、391、56頁。

[7]【美】漢密爾頓等著，程逢如等譯：《聯邦黨人文集》，第264頁。

[8][22][23]【美】凱斯·R·桑斯坦著，鐘瑞華譯：《權利革命之后：重塑規制國》，中國人民大學出版社2008年版，第1、253、26～32、32～33頁。

[9]許崇德、王振民：《由“議會主導”到“行政主導”——評當代憲法發展的一個趨勢》，載《清華大學學報（哲社版）》1997年第3期。

[10]徐顯明：《人民代表大會制度的優越性》，載《光明日報》2007年8月15日版。

[12]【美】理查德·B·斯圖爾特著，沈巋譯：《美國行政法的重構》，商務印書館2002年版，第137頁。

[13]石東坡：《流變的司法及其底蘊》，載《國家檢察官學院學報》2010年第2期。

[14]傅蔚岡：《毒膠囊事件，法院為何不立案？》，載《東方早報》2012年5月21日版。

[17]【美】羅伯特·達爾著，李柏光、林猛譯：《論民主》，商務印書館1999年版，第60頁。

[19]申建林、蔣田鵬：《從代議走向參與——卡羅爾·佩特曼對參與式民主的追求》，載《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2012年第6期。

[20]康永：《人民代表大會改革切入點：代表專職化》，載《江西教育學院學報》2009年第3期。

[21]楊建順：《規制行政和行政責任》，載《中國法學》1996年第2期。

[24]【英】威爾遜著，熊希齡譯：《國會政體——美國政治研究》，商務印書館1989年版，第167頁。

[25]【美】史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦，畢競悅譯：《權利的成本：為什么自由依賴于稅》，北京大學出版社2004年版，第23頁。

（作者分別系中國人民公安大學警務實戰訓練部講師、中國人民大學比較行政法研究所研究員；邯鄲學院副教授）