總結 繼承 完善 提高

陳慶立

2013年11月22日至25日，張德江委員長在云南專門就縣級人大工作進行了廣泛深入調研。

調研期間，張德江委員長深入群眾、深入基層、深入實際，通過參加鄉鎮人大代表述職評議會、聽取代表履職情況、考察基層代表聯絡室、信訪室和工作機構，主持召開縣級人大常委會主任座談會、與部分省級人大常委會負責人座談交流等方式，務實開展調查研究。在聽取多方面意見、綜合各方面材料的基礎上，撰寫了《從縣級人大工作看人大工作——關于加強和改進縣級人大工作的調研報告》。

調研報告內容豐富，成果豐碩，對縣級人大工作完善發展，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，不斷豐富人民代表大會制度的實踐特色和時代特色，具有很強的現實指導意義和深遠的歷史意義。

明確做好縣級人大常委會工作的基本原則

對做好縣級人大常委會工作的基本原則，張德江委員長在調研中用“總結、繼承、完善、提高”八個字進行了高度概括，既表明了對過去30年縣級人大工作的基本態度，也提出了對今后縣級人大工作的基本要求。

“總結、繼承”，說明過去的人大工作取得了顯著成就，值得我們肯定并在今后的工作中不斷堅持和發揚。30年來，縣級人大常委會工作堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，嚴格履行職責，為發展社會主義民主政治、推動社會全面發展做出了重要貢獻。

“完善、提高”，說明在新形勢、新任務面前，縣級人大常委會工作還有加強和改進的空間。正如報告中指出的，縣級人大常委會“存在的問題不少，意見和建議也不少”。這些問題和意見，需要我們人大工作者高度重視、潛心研究，不斷予以改進，促進人大常委會工作不斷完善和提高。

“總結、繼承”是前提，“完善、提高”是目的。黨的十八屆三中全會提出，推動人民代表大會制度與時俱進。這賦予了我們人大工作者新的歷史任務、歷史使命。我們應當堅定不移地貫徹“總結、繼承、完善、提高”八字精神，“在總結實踐經驗的基礎上，堅持問題導向，聚焦存在的問題，謀劃改進完善之策”，切實推動人大制度理論創新和實踐創新。

聚焦人大工作的重點和難點

張德江委員長把縣級人大作為調研題目，選點準，可以說把握了人大工作的重點，找準了人大工作的難點。

回顧歷史不難發現，中央領導同志對地方人大工作歷來非常重視。早在1957年上半年，彭真同志就提出，在縣級以上地方人大有考慮設立常委會的必要。這一意見受到中央關注。但后來因故被擱置。改革開放后，在全面恢復人民代表大會制度的過程中曾經有一個高度重視縣級人大工作的輝煌階段。彭真同志為推動縣級人大的建設作出了重要貢獻。1979年5月17日，彭真同志專門向中央寫了報告，提出了關于縣級以上地方人大設立常委會的三個方案。中央領導同志審閱了這個報告，鄧小平同志批示：“我贊成第三個方案。”第三個方案的核心內容就是，“縣以上地方各級人民代表大會設立常務委員會。”在地方人大常委會設立之初，老同志比較多，社會上也有一些議論。彭真同志就此說，人大常委會是權力機關，也是工作機關，不是“養老院”，而要依法行使權力，進行工作。1980年后，中央專門發了幾個文件轉發彭真同志的幾次講話。這些文件都是針對性地解決實際中的問題，譬如黨委和人大常委會的關系、上下級人大常委會之間的關系等。

三十多年后，張德江委員長再一次聚焦于縣級人大工作，既反映了縣級人大工作的重要性，也說明了人大工作的歷史傳承性。

“郡縣治，則天下安”，這是我國自古以來的治國理念。在“完善和發展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現代化”的當下，縣級建制在國家治理體系和治理能力建設中同樣具有獨特意義；而縣級人大代表的直選和縣級人大常委會作為最基層的人大常委會這兩個特點，又使其在我國五級人民代表大會中具有特別重要的意義。

客觀地說，縣級人大工作在取得長足發展的同時，也面臨著一些新情況、新問題。我國在轉型時期利益多元化、矛盾多發等問題也多少會滲透、影響到縣級人大常委會的工作，正如報告指出：“縣級也是社會矛盾凸顯、易發多發的地方，近年來發生的一些群體性事件，都是萌芽在基層、爆發在縣級縣域。”因此，“以縣級人大為切入點，從縣級人大看人大工作，進行一些調研和思考，可以使我們看到國家民主法治建設、經濟社會發展等多方面的現實狀況和問題，也可以觀察到基層人大工作和人大建設的方方面面”。所以說，調研從縣級人大常委會入手，確實是在理解了人大工作精髓的基礎上把握住了人大工作的脈搏，找到了解決人大工作問題的鑰匙。

指明人大工作的方向和路徑

調研中，張德江委員長深入云南省各地，走訪鄉鎮和農戶，旁聽代表述職，召開座談會，廣泛收集資料和認真聽取各方面意見，因而對縣級人民代表大會的實際情況摸得很實、很準、很全面。就全國范圍而言，縣級人大機構和人員的基本情況，包括縣級人大的人大代表、縣級人大常委會組成人員、縣級人大常委會主任會議組成人員、縣級人大的工作機構和辦事機構人員及相關機構設置情況等，通過這次調研有了一個準確、全面、系統地掌握。這些基本數據、基本情況，對我們從事相關的工作，具有十分重要的意義。

此外，這次專題調研更具有實踐意義的是，調研報告梳理了調研思考路徑，指明了人大工作努力方向。

一是找出了縣級人大工作的癥結，明確了加強和改進工作的基本思路

報告在充分肯定過去發展成就的基礎上，對存在的問題沒有隱藏沒有遮丑，而在客觀深入分析原因的基礎上提出了現實可行、針對性強的方針和措施。張德江委員長在報告中指出，加強和改進縣級人大常委會工作應做好三篇文章：做“人”的文章，任何工作的加強和改進，都是建立在使人想干事能干事的基礎上；做“法”的文章，任何重大改革都必須于法有據，這一點在改革、修法的過程中同樣重要；做“工作指導”的文章，這是一個重要的問題，更是一個需要我們高度重視并不斷探索、完善的問題。

二是進一步認清了選舉工作的形勢，明確了加強和改進選舉工作的路徑

通過多年實踐，我國各級人大代表選舉工作已經形成了比較成熟的做法和工作機制，但也存在推薦代表候選人不規范、選舉工作組織不細致不規范等問題，甚至有的地方有賄選等破壞選舉的行為。對此，張德江委員長堅持問題導向、聚焦問題的原則，提出了具有可行性、針對性和可操作性的思路和措施，強調依法處理、妥善應對。結合將于2016年開始的下一輪縣鄉人大換屆選舉，報告提出要進一步加強前期調研，在分析、總結地方以往換屆選舉工作中的經驗、教訓和存在的主要問題的基礎上，重點對選民登記、代表候選人推薦、流動人口參選、賄選及破壞選舉等問題進行調查研究，并初擬相應對策措施，將選舉工作有關問題分為常見問題、疑難問題、應急預案等匯編成冊，形成加強換屆選舉工作的意見和建議，以加強對該項工作的指導。

三是強調人大代表工作意義重大，明確了做好代表工作的努力方向

密切代表與人民群眾的聯系，加強常委會與代表的聯系，充分發揮代表作用，是張德江委員長在調研中強調的一項重要課題。他指出，代表作用和代表工作潛力很大、空間很大、意義也很大，并強調，應著重圍繞“兩個聯系”“一個發揮”的思路來開展代表工作，這是開展代表工作的基本路徑。報告充分肯定了在“兩個聯系”方面的成就，提出“這些好的形式”，關鍵是各級人大常委會要真正做起來。對有的地方形成的“主任聯系委員，委員聯系代表，代表聯系選民”三級聯系機制，報告予以了充分肯定，并要求進一步探索建立健全直接聯系代表制度。對“一個發揮”，報告強調，“好的做法要堅持”“支持和保證代表依法履職的有效形式”，要“繼續堅持并不斷完善”。報告進一步指出，充分發揮代表作用的關鍵，就是重視代表提出的意見建議，改進有關工作，解決有關問題。要“繼續進行新的探索，包括嘗試新的機制”。縣級人大機關應根據這一精神，逐步建立和完善相關工作機制和制度，為人大常委會加強人大代表同人民群眾的聯系、充分發揮代表作用做好參謀和服務工作。

（作者系全國人大常委會辦公廳聯絡局巡視員、副局長）