關于試行街道居民代表會議制度情況的調查

王曉圓

2003年，浙江省各縣（市）相繼進行行政區劃調整，原縣（市）所在城關鎮撤銷“行政鎮”建制改設“街道”。在計劃經濟體制時期，我國對社會的管理是以單位制管理為主，以基層地區管理為輔，地區管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為“街居制”。但這與現在新建的“街道”并非同一概念。實踐中，現在的街道仍實行一級地方財政，每年可支配財政資金達數千萬甚至上億元不等，其職責與權力仍是具有一定規模的一級地方行政組織，也就是說，除了名稱和人員任免程序改變外，實際運行與原來的“行政鎮”并無區別。

浙江省海寧市在這一輪調整中，撤銷原城關鎮——硤石鎮的行政建制，設立硤石、海洲、海昌、馬橋4個街道。海寧市人民政府根據地方組織法第六十八條規定，分別設立4個街道辦事處作為政府的派出機關，海寧市人大常委會借鑒兄弟縣（市、區）的做法，分別設立4個街道人大工委作為地方國家權力機關的派出機關。對于人大來說，撤鎮設街道的最大變化是：“行政鎮”建制的撤銷，相應地帶來了鎮人民代表大會、鎮人大代表的消失，街道沒有本級的人民代表大會和人大代表，街道決策層聽取民情、收集民意的法定渠道出現缺失，而這一層面的老百姓也缺少了一個反映民意、了解政情、參政議政的重要渠道。同時，街道人大工委設定后，因缺少一個獲取民意、傳達政情最廣泛、最直接、最有效的依托，也影響了工作的開展和時效。為此，海寧市人大常委會堅持憲法和法律的立法精神和基本原則，支持和指導街道人大工委試行“街道居民代表會議制度”，從2006年開始通過不斷完善，在搭建公民議政平臺，保證政情下達、民意上達，推進基層民主政治建設方面取得了積極成效。

一、制度建立與完善的主要過程

2006年，海寧市馬橋街道試行“街道居民代表大會”，2010年海寧其他三個街道試行“議政會”。期間，有關街道居民代表大會的探索與實踐先后有法制日報、中國選舉與治理網、人大議會網，浙江人大雜志、人民代表報等十多家省級、國家級媒體作了報道，三十多家網站作了轉載，浙江省人大常委會在其《調查與研究》《浙江人大信息》中作了專題反映。2009年由海寧市人大常委會策劃制作的電視專題節目《當民意傳遞出現斷層——海寧市馬橋街道探索街道居民代表大會》，獲第19屆中國人大新聞獎三等獎和第18屆浙江省人民代表大會制度好新聞評選二等獎，基層的探索與實踐得到進一步肯定。2011年，根據浙江省委精神，全省人大工作經驗交流會召開，海寧市人大常委會以《暢通公民議政渠道 推進街道人大工作》為題，就“街道居民代表大會”和“議政會”的實踐情況作了交流。

2012年，縣級人大換屆后，海寧市委批轉《海寧

市人大常委會關于進一步發揮街道工作委員會作用 建立完善街道居民代表會議制度（試行）的意見》，據此，海寧市人大常委會總結八年的實踐經驗，特別是在搭建公民議政平臺、促進政情民意傳遞方面的經驗積累，在四個街道統一建立試行“街道居民代表會議”制度（以下簡稱“街代會”），重點就如何區別于原來的“鎮人民代表大會”，從性質、定位、居民代表產生以及程序的運行等關鍵環節入手，把好關、作好指導：

1.明確性質。在新的形勢下，深化街道人大工作，保證代表活動在街道“不斷線”，人大常委會工作在街道“不斷層”，社會民意反映渠道“不斷鏈”，為堅持和完善人民代表大會制度，拓寬人民群眾利益表達渠道，創新社會管理方式，維護社會和諧穩定，推進基層民主政治建設發揮積極作用。

2.明確定位。在市人大常委會和街道黨工委的領導下開展工作。把“街代會”作為街道人大工委全面收集街道及村（社區、企事業單位）群眾對市、街道兩級行政管理部門意見建議的平臺，作為街道居民群眾聯系街道與市兩級行政管理部門的橋梁和紐帶，并以此為載體廣泛宣傳人民代表大會制度和法律知識，引導基層群眾理性合法地表達利益訴求，依法維護自身合法權益。同時明確“街代會”不同于“人代會”，其發展不走“人代會”模式。

3.明確居民代表產生程序。居民代表由村、社區、企事業單位黨組織、社團組織推薦，也可以由街道居民10人以上聯名推薦。推薦名單經村民代表會議、社區居民代表會議或相關單位組織會議同意后，在各村、社區、企事業單位公示，公示時間為5天。公示結束后，由街道人大工委對街道居民代表資格進行審查確認，并報街道黨工委同意。街道居民代表的正式名單向社會公布。

4.明確會議基本議程。會議期間不設大會主席團，由街道人大工委召集并主持。總體上要求在憲法和法律框架內，圍繞街道的經濟社會發展和群眾切身利益、社會普遍關注的問題，安排聽取情況通報，并通過各種有益的形式進行討論、互動、征求意見建議，切實起到搭建平臺暢通渠道，引導公民有序參與，推進基層民主政治建設的作用。具體則由各街道根據實際靈活掌握。

二、主要特點和成效

黨的十八大報告提出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”黨的十八屆三中全會要求：“建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”，“創新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。”海寧市人大常委會按照這些精神和要求，以“街代會”為著力點，支持和指導各街道人大工委轉變理念創新舉措，在暢通民主渠道，發展基層民主，推進社會主義民主政治制度建設的探索中穩步前行。2012年以來，“街代會”的實踐有特點更有實效：

1.從知政情到議實事，普通公民參與社會管理更積極更主動。“街代會”使鎮人民代表大會消失后所產生的民意傳遞“斷層”得到了及時續接。雖然對于“街代會”目前還沒有明確的法律依據，但只要是在憲法法律允許的范圍內，大會何時開、開多長時間、一年開幾次、每次會議怎么開可以靈活掌握，相對于“人代會”，在這方面約束較少。一開始，“街代會”主要以落實公民知情權為主，參照“人代會”的一些做法，聽取街道辦事處工作情況通報、財政預算安排情況通報、街道人大工委的工作情況通報等，因為居民代表相對于人大代表沒有那么多法定職責要履行，更多的是通過“街代會”這一平臺達到“靈靈事面”“聊聊看法”的目的，所以慢慢地會議按照居民代表的關注度來確定通報內容，“想聽什么居民代表定”，把“大事”濃縮成“具體的事”，從聽全面工作到聽最關心的工作，有效地激發了居民代表的參與興趣，也因為是最關心的、最關注的，聽了就有話說，街道的實事做什么、怎么做，話題越來越多，點子越來越多，“街代會”越來越熱鬧，街道這個小社會的管理也在“街代會”的影響下悄然發生著變化。

馬橋街道連續三年都有居民代表反映治安問題突出，還出了不少加強管理的點子，當年街道辦事處在村一級建立巡邏隊并經常性開展巡邏，第二年組建街道派出所加強警力配置，第三年實施“天網”工程，在街道建起一個高標準的視頻監控中心，雖然連

續三年共投入了700余萬元，卻得到了老百姓的普遍支持。在原來的基礎上，2012年以來，由各“街代會”交辦事處辦理的居民代表建議303件，解決率達98%以上，大部分基層問題和矛盾解決在萌芽期，街道的信訪率逐年下降，有效增加了和諧因素，增強了社會發展活力，促進社會安定有序。

2.從接地氣到趕潮流，多元化舉措使“草根會議”也有時代感。“街代會”的程序設置在會議通過的《議事規則》中有基本的要求，實際操作中，在按基本要求走順整個會議的前提下，每次會議程序限制較少，這里有投票但不是選舉，有舉手但不是表決，有討論但不是審查，這是“街代會”區別于“人代會”最大的地方。海寧市人大常委會明確，各街道居民代表總人數不超過100人，其中50%以上要求為基層一線工作人員，以確保連民心、接地氣。實踐中，馬橋街道甚至達到了60%以上，為此，媒體還形象地把“街代會”稱為“草根會議”。“街代會”運行至今，總體上形成三個主要環節：一是“向人民報告”，由街道辦事處及其條塊負責人通報工作；二是“讓人民作主”，居民代表上臺發言和點評，針對街道某方面工作表明自己的看法和意見；三是“與人民交流”，由居民代表與街道辦事處及其各條線主要負責人現場互動。

當然，“草根”的潛臺詞并不是“落后”，在確保“連民心、接地氣”的基礎上，海寧市人大常委會支持、指導各街道人大工委探索多元化舉措，接軌新的時代元素。一是書面報告改“PPT”，近萬字的報告被精煉濃縮成為PPT稿，200多張實景圖、效果圖，使現場更有吸引力、震撼力、感召力，會議也變得簡約高效，得到居民代表的普遍歡迎。二是網絡、微博現場直播，線上線下搭起平臺，“街代會”利用網絡架起全民參與的“信息化快車道”，“草根”會議奏出時代強音。三是公開意見辦理結果，通過街道網站，把“街代會”上居民代表書面提出的意見予以公開，同時還公開承辦單位，既亮出承諾，更亮出落實結果，接受全社會監督。這樣的嘗試既豐富了“街代會”的內容，更以實際效果詮釋了“街代會”的內涵。

3.從集意見到聚合力，搭建平臺為推進中心工作發揮積極作用。居民代表作為一個新產生的群體，既聯系產生他們的村民（職工）代表會議，將老百姓關注的民生問題及時反映上來，又同時將街道的工作計劃和進程中存在的問題、難處及時向老百姓通報，拉近了街道工作與百姓的距離，進一步延伸和強化了群眾監督，提高了街道工作透明度，受到了廣大干部群眾的歡迎。“街代會”同時也為所在轄區的市人大代表提供了一個重要的、收集民意的平臺，成為市人大代表提出議案建議的一個主要來源之一。同時，由于這些意見建議是經過了街道人大工委與市人大代表的精心梳理、分析和重新提煉，再形成代表議案建議提交，其質量也進一步提高。2012年以來，“街代會”收到意見并通過市人大代表議案建議提交的共42件，已辦結42件。

通過不斷的探索與實踐，“街代會”的功能也逐步拓寬。硤石、海昌先后探索對街道辦事處的相關條線工作進行滿意度測評，測評結果當場通報。據會后問卷調查，此舉得到包括被測評對象在內社會各界97%的認可率，參加會議的幾名來海寧投資辦廠的企業家對會議民主的氛圍給予了高度評價，提升了企業進一步投資合作的信心，為街道加大了招商引資力度。2014年以來，根據市委“五水共治”的部署，“街代會”更是以其獨有的形式和力量發揮著特殊的作用。四個街道在2014年的“街代會”上不約而同地把“治污水”作為了會議主題，不僅通過微博問水、PPT曝光水問題、現場查治水等督促、推動，更以居民代表為主導，現場詢問如何以居民代表身份參與治水，如何帶動每一個普通百姓主動參與治水，有效改變了“政府做、百姓看”帶來的“一邊熱”局面，為實現全民治水、全民保水、全民護水起到了有力的助推，成為群眾路線在基層的一次生動實踐。

三、對發展走向的分析與建議

從調查的情況看，“街代會”作為一個傳輸政情民意的載體，其探索與實踐基本上是成功的，但在實踐中還有一些問題值得關注和探討。

首先，“街代會”是正在探索中的一種新形式，其更注重和講究民主化、自治化，而“人代會”是憲法法律明確規定的國家政權的組織形式，具有嚴格的法定要求和程序，更講究法律化和規范化。就目前而言，兩者的法律地位與性質是不能等同起來看的，“街代會”的發展也不可能走“人代會”的模式。也正是基于此，目前將“街代會”定位在與街道辦事處溝通聯系，以及為街道人大工委開展工作承擔收集信息的責任，作為一個收集基層意見的工作平臺是比較恰當的。

但是從長遠來講，“街代會”的發展走向應該放到創新社會管理方式上來進行統籌思考和研究。現代社會一定要有治理的思想，政府只是眾多主體之一，在多元主體的現實下，越基層越要強調自治的力

量，以及民間自我管理、自我服務的力量。社會發展到今天，如果任何事都是政府在做，實際上造成公民社會的不成長。做得好，覺得政府是應該的，做得不好反而罵政府，公民意識和責任感就始終培養不起來。如何培養公民意識和責任感？誰來培養？社區是一個主要載體。但在目前的體制下，由于社區建設的主體基本上還是局限于黨政部門，主要的組織職能是由街道辦事處承擔。社區發展狀況的評估大多成為政府部門行政性工作考核，反而對群眾的實際評價重視不夠。“工作進社區”往往成了“工作下放到社區”，使居委會承擔了過多的行政性事務，助長了官僚主義和向上負責的工作作風，制約了社區民主自治發展的社會活力。社區居委會更像是行政網絡的“基層部門”，而不是社區居民的自治性組織。2011年，安徽銅陵被確定為“全國社區管理和服務創新實驗區”，率先在全國全面撤銷街道辦事處，減少街道這個管理層級，通過成立大社區，強化居民自治功能，提升為民服務水平。民政部也明確表示：撤銷街道辦是改革的趨勢。當然，這將有一個較長的過程，在這個過程中，“街代會”在目前政情民意傳遞平臺的基礎上，向創新社會管理方式再作深入一步的探索和實踐應該更有意義。

最后，街道人大工委與街道辦事處分別為縣級人大常委會和縣級人民政府的派出機構，作為母體的人大常委會與政府之間是監督與被監督的關系，那么是否能就此推定，作為子體的派出機構之間也存在監督與被監督的關系呢？這是至今難以明確的，由此也帶來了“街代會”與街道人大工委、街道辦事處之間的關系在某些方面不夠協調的問題。所以，早日對街道進行定位，對街道辦事處和街道人大工委的關系予以明確，相關問題也會隨之明朗化。

（作者單位：浙江省海寧市人大常委會研究室）