高校財政性教育專項經(jīng)費管理研究探討

楊年立

摘要：在高校財政性教育經(jīng)費投入中，財政性教育專項經(jīng)費在促進高等教育事業(yè)的發(fā)展中起到了重要的示范性帶動作用，而且影響深遠。筆者對高校財政性教育專項經(jīng)費的管理進行研究，總結經(jīng)費管理中存在的主要問題，探討成因，提出改進措施，具有一定的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：高校 財政性教育專項經(jīng)費 管理 對策

2012年我國教育經(jīng)費投入占國內生產(chǎn)總值GDP4%的目標成為現(xiàn)實，這是我國現(xiàn)代教育發(fā)展史上具有里程碑意義的重大事件。2012年全國公共財政支出預算125712億元，財政性教育經(jīng)費支出預算21165億元，財政性教育支出占公共財政支出比例16.8%，成為我國公共財政第一大支出，而高等教育支出約占財政性教育經(jīng)費支出21%。在高校財政性教育經(jīng)費投入中，財政性教育專項經(jīng)費對促進高教事業(yè)的良性發(fā)展起到重要的示范性帶動作用，而且影響深遠，研究變化中的高校財務環(huán)境和教育發(fā)展規(guī)律，建立科學的經(jīng)費管理體系和績效評價機制，成為現(xiàn)實的迫切需要，也是高校財務管理中的深水區(qū)和攻堅難題。

一、高校財政性教育專項經(jīng)費管理成效

近十年來，國家財政及教育改革層層推進，包括高等教育投入機制改革，進行預算撥款制度改革，優(yōu)化教育支出結構，增量經(jīng)費主要用于促進教育公平和提高教學質量，高等教育生均撥款明顯增加，國家獎助力度增幅明顯，加大了重大教育專項經(jīng)費的資助力度，建立省部共建機制、以獎代補機制等，完善研究生教育投入機制，實施研究生收費制度，中央、地方教育投入增幅明顯，提高了高校辦學財力，基本化解了高校擴招背景下的歷史債務包袱，為高等教育從外延式發(fā)展轉向內涵式發(fā)展提供了有力的物質保障。

二、高校財政性教育專項經(jīng)費管理存在的主要問題

（一）提升高校辦學軟實力的財政性教育專項經(jīng)費投入不足，使用不暢；提升高校辦學硬件的財政性教育專項經(jīng)費投入結構性過剩，經(jīng)費使用的效益性差，績效評價機制不完善

師資隊伍建設、人才培養(yǎng)等提升高校軟實力的財政性教育專項資金管理制度規(guī)定的支出內容與修繕、購置類教育專項雷同，沒有區(qū)分不同類專項實際用資的特點和差異，嚴格限制人力資本消耗支出，不能匹配并滿足這類專項的實際用資需求，資金供求形成錯位，經(jīng)費使用不順暢，這種有錢花不出去的狀況持續(xù)較長時間，將影響教育經(jīng)費投入的決策導向，導致人才、師資建設領域的投入不足。

用于購置教學、科研等固定資產(chǎn)及修繕、基建工程類方面的財政性教育專項在不同的時期投入重復、交叉，未及時清理、進行有效的統(tǒng)籌整合，無形中助長了資產(chǎn)重復購置，共享效率低，使用低效的狀況，績效評價問責機制不完善，流于形式。

（二）虛構經(jīng)濟業(yè)務活動、虛列支出、套取專項資金的現(xiàn)象比較突出，面臨資金的支付效率與資金使用的有效性之間的矛盾

在專項經(jīng)費使用中，用假發(fā)票報銷，用真發(fā)票虛構經(jīng)濟業(yè)務活動的現(xiàn)象比較突出，比如：虛構勞務費、差旅費和會議費、簽訂虛假合同等。財政性教育專項經(jīng)費是國庫集中支付體系的重點范圍，現(xiàn)行制度將經(jīng)費使用效率與財政預算撥款制度掛鉤，一些高校為完成項目年度支付率，主觀上也未采取有效措施遏制、杜絕此類現(xiàn)象，導致經(jīng)費使用效果下降，會計核算工作質量降低，財務信息失真，誠信缺失。

（三）高校財政性教育專項經(jīng)費的內外部管理機制不完善

1、高校財政性教育專項經(jīng)費預算申報管理制度不科學、不規(guī)范

財政性教育專項預算從申報到立項的時間短，校內預算申報評審制度粗糙、不嚴謹，形式評審重于實質評價，預算編制隨意，準確性差。一些高校并未建立以項目庫為基礎的動態(tài)管理體系，一些高校預算申報的組織工作倉促，主管部門發(fā)布申報文件才開始啟動，從發(fā)校內通知、受理申報、校內評審、篩選、確立申報項目到上報，這一系列流程時間短、任務急，沒有建立完善的申報評審制度，就容易出現(xiàn)粗制濫造、閉門造車的申報結果。

2、高校的預算控制約束觀念比較薄弱，在預算執(zhí)行中，隨意改變資金用途，預算執(zhí)行與編制脫節(jié)

預算編制不準確直接影響預算的執(zhí)行效果，容易造成經(jīng)費使用的結構性浪費。項目單位沒有按照規(guī)定的制度調整預算，擅自根據(jù)實際需求調整經(jīng)費使用的范圍和內容，結題時按照實際支出內容填列，與預算對比，差異較大，為順利通過結題驗收，填列虛假分類的財務數(shù)據(jù)，人為與批復預算的內容保持一致，造成財務賬表不符，也容易引發(fā)財務部門與項目執(zhí)行單位之間的矛盾沖突。

三、高校財政性專項經(jīng)費管理問題的成因分析

（一）隨著教育改革不斷深化，高校的內部管理改革沒有及時跟進，未建立常態(tài)化的財政性專項經(jīng)費管理機制，內部管理能力和水平達不到教育、財政改革預定目標的要求

國家公共財政和教育改革不斷推進，對高校財務管理模式與管理機制提出了新的更高要求。高校內部長期形成的理財模式和管理組織架構慣性強，不能主動調整，而是被動應付外部政策的調整，以致高校內部管理能力和水平滯后于改革的目標要求。一些高校公開透明的理財觀念薄弱，開拓創(chuàng)新的改革意識淡薄，對越來越多的財政性專項經(jīng)費管理還停留在過去的小規(guī)模的臨時應付的思維里，舊制度不適用了，新制度又沒建立，容易出現(xiàn)管理真空，無章可循，為權力尋租開方便之門，導致國家財政性專項政策的執(zhí)行效果偏離預期的政策目標。

（二）教育改革進入深水區(qū)和攻堅期，凸顯出深層次矛盾和問題，一些現(xiàn)行的財政性教育專項經(jīng)費管理辦法教條、過時，內容出現(xiàn)同質化、泛化趨勢，針對性、操作性不強，容易脫離用資的實際需求

現(xiàn)行制度設計內容面面俱到，重點雷同、經(jīng)費使用的有效性評價標準不清晰，教育個性化指標不夠完善，學校對專項資金使用的自主支配權受限，主管部門對專項資金使用的績效評價難以落到實處。筆者對比現(xiàn)行各類專項經(jīng)費管理辦法，發(fā)現(xiàn)允許列支、限制或禁止列支的內容均大致相同，要求具體而泛化，不能滿足不同類專項用資的特點及差異化需求。國庫支付體系對各類專項經(jīng)費實行“一刀切”的做法，無意中助長了“短、平、快”的實用主義思想和“立竿見影”的政績工程觀念，財政性教育經(jīng)費使用的有效性和效益性持續(xù)弱化。endprint

（三）財政性教育專項資源的配置結構有待改善，未達到教育改革的預期目標

現(xiàn)行財政性教育專項資源配置的頂層設計出現(xiàn)“碎片化”傾向，各級主管部門政出多門，一改革就設專項，導致各時期專項種類龐雜，范圍交叉，內容雷同，舊的專項未清理，新的專項又出臺了，缺乏資源配置的統(tǒng)籌及整合功能。筆者認為，教育資源配置結構不合理是影響高校內涵可持續(xù)發(fā)展的因素之一，其中就包括財政性教育專項經(jīng)費的投向、結構、使用機制不合理，沒有取得預期的公共利益及公共示范效應。高等教育系統(tǒng)長期以來形成的重硬件輕軟件、重物輕人的觀念沒有徹底扭轉，沒有把人才培養(yǎng)和師資建設等軟實力的建設放在首要地位，制約了大學的可持續(xù)發(fā)展，表現(xiàn)在經(jīng)費投入導向上亦如此，對辦學軟實力的投入上相對不足，重視不夠。師資建設、人才培養(yǎng)應是高校長期投入的重點領域，在現(xiàn)行財務制度體系內，如何合法合理使用這類專項經(jīng)費值得深入探討和研究。

四、高校財政性教育專項經(jīng)費管理對策

（一）學校層面：要堅持以人為本，依法理財、民主理財、勤儉理財?shù)挠^念，既要遵循教育發(fā)展規(guī)律，又要遵守財經(jīng)法紀，做到制度先行，花錢有預算，支出有標準，結果有評價，問題有措施

1、以項目庫管理系統(tǒng)為中心，建設統(tǒng)一的專項經(jīng)費管理平臺，完善專項管理組織機構，加強專項管理人員的業(yè)務培訓，形成科學、完善的專項經(jīng)費管理體系

項目庫的建設應以學校中長期發(fā)展戰(zhàn)略及實施方案為中心，建立項目的遴選入庫及退出機制，充分利用計算機信息通訊技術，在項目庫系統(tǒng)平臺上完成項目申報、評審、入庫、上報、立項、執(zhí)行、評價、問效等全過程的動態(tài)管理，成為校園一體化管理平臺的有機組成部分，提高管理能效。同時，要以項目庫為中心完善項目管理組織架構，建立一支高素質的專業(yè)化復合型項目管理隊伍，提高項目管理質量。高校理財環(huán)境的復雜性，經(jīng)濟活動的多樣性，教育及財政改革的連續(xù)性、深入性、廣泛性要求財務工作者必須不斷更新知識和技能，各級領導應該高度重視財會干部配置的專業(yè)性要求，建立專業(yè)學習和工作培訓制度，試行定期輪崗和交流制度，提高項目管理人員的工作素質；與此同時，根據(jù)管理目標，堅持制度先行，修訂舊制度、增補新辦法，涵蓋專項申報評審、立項執(zhí)行、考核評價、績效問責等全過程管理，形成人才、技術、制度三位一體的專項經(jīng)費管理體系，通過務實高效的管理及服務創(chuàng)造經(jīng)濟效益。

2、構建以戰(zhàn)略為導向的高校績效預算管理模式和會計核算體系

隨著智能化信息網(wǎng)絡技術的快速發(fā)展，會計工作中的記賬、結賬、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息披露等工作逐步被計算機網(wǎng)絡及財務軟件技術所取代，在單位決策管理中財務未發(fā)揮出應有的作用，所有這些迫使人們重新思考如何延伸并深化高校財務管理的內涵，高校財務管理應向戰(zhàn)略管理延伸，建立以戰(zhàn)略管理為中心的理財理念，各種辦學資源的配置必須為高校的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃服務，緊緊圍繞高校的長期發(fā)展戰(zhàn)略、中期發(fā)展規(guī)劃、短期發(fā)展目標調整現(xiàn)行財務管理體制，建立以戰(zhàn)略為導向的預算管理模式。而且，現(xiàn)行的高校會計核算一般采用收付實現(xiàn)制為記賬原則，不同于企業(yè)注重成本、效益的制度設計，但高校的財務管理目標是多元化的，除了對外披露財務信息的強制性要求，也有對內加強理財，提高經(jīng)濟效益的訴求，高校開始重視教育培養(yǎng)成本、國有資產(chǎn)折舊、后勤服務成本核算等，構建以績效為中心的預算管理模式和會計核算體系，就必須改進現(xiàn)行單一功能的預算管理方式和會計核算方法。2013年頒布的高等學校財務制度，以及即將頒布實施的高等學校會計制度，新增了支出績效評價、國庫集中支付、固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、部分引入權責發(fā)生制、內部成本費用管理等相關規(guī)定，為構建績效導向的財務管理體系奠定了制度基礎。

3、強化民主理財?shù)挠^念，大力推進財務透明，信息公開，建立“陽光”財務工程

學校的教育經(jīng)費來之于民，必須用之于民，理財用財不能設置“理財玻璃門”，看得見，摸不著，應當把財務資源分配的權力關在制度的籠子里，建立財務民主決策制度，完善財務公開制度，包括財務聽證制度、財務專家咨詢制度、立項公示制度、財務信息發(fā)布制度等，明確規(guī)定財務公開的內容、程序、方式、時間等，向港澳及國外高校學習，每年向信息使用者發(fā)布財務報告，擴大目前信息公開的范圍及深度，以財政性教育專項經(jīng)費為突破，從申報、評審、立項、實施、評價、問效等全過程公開，公開的內容應覆蓋申報、評審、立項、預算、決算、支出標準、執(zhí)行評價、績效問責等全過程信息，并提供相關背景資料，幫助使用者正確解讀財務報告及信息，防范信息誤讀、誤解，做好信息公開后的輿情反饋處置工作。

（二）政策層面

1、堅持政校分開，準確定位政府職能，擴大高校理財自主權，調整專項經(jīng)費的投入機制，實施結構調整，增強政策的頂層設計和資源的統(tǒng)籌規(guī)劃力度，關注政策制定及實施的整體性、協(xié)調性、有效性和可持續(xù)性，統(tǒng)籌、清理、整合各類專項，調整現(xiàn)行設置單項資助、獎補的做法，解決頂層設計碎片化傾向

主要包括：增強資源統(tǒng)籌力度，提高政策執(zhí)行的整體質量和效果，重點包括：依法、規(guī)范專項經(jīng)費的設立權限，防止多頭管理；明確專項經(jīng)費的設立期限，強化目標管理，防止專項經(jīng)費長期低效使用；加大專項信息公開力度，完善專項經(jīng)費競爭性分配評審制度，加強化專項評價、績效考核，提高專項資金的使用效益；定期清理、撤銷或歸并專項，完善專項經(jīng)費的進入退出制度，優(yōu)化資源配置結構，防止重復、交叉設置。

優(yōu)化財政性教育專項經(jīng)費的投入結構，必須遵循高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)高校的內涵可持續(xù)發(fā)展目標及要求調整財政性教育專項資金的投入方向，資源投入應更加強化對辦學軟實力的投入，實施功能定位，建立分類分級的投入模式。根據(jù)高校人才培養(yǎng)的的不同層次類型、結合同類型高校學科的特色化、差異化發(fā)展目標進行制度設計，注重政策實施的唯一性、整體性和有效性，充分發(fā)揮財政性專項政策的引導、示范作用，推動高校走特色化、差異化的內涵可持續(xù)發(fā)展模式。endprint

2、調整現(xiàn)行專項經(jīng)費管理模式

建立小政府大學校的管理理念，以擴大高校理財自主權為出發(fā)點，明確區(qū)分主管部門與高校之間的專項管理權責，減少對微觀事項的審批控制和行政干預等現(xiàn)象，在制度設計上應改變重物輕人的觀念，擴大高校實施項目和使用經(jīng)費的自主權，由高校根據(jù)自身發(fā)展需求和實施條件進行統(tǒng)籌規(guī)劃，將財政性教育專項經(jīng)費與其他國撥經(jīng)費、自籌經(jīng)費、社會捐贈及合作經(jīng)費等各類來源的辦學經(jīng)費進行統(tǒng)籌使用，將項目實施中人力資本的消耗支出納入貨幣補償范圍，由高校統(tǒng)籌考慮辦學硬件和項目實施所必須的條件投入，主管部門要有所為有所不為，適度減少對專項實施中的微觀事項和細節(jié)控制，加強宏觀調控，重點提高項目評價的標準化建設水平，加強項目監(jiān)督的有效性和動態(tài)性，加大項目績效考核及結果利用的力度，健全項目支出標準體系，完善實物資產(chǎn)購置標準體系、實物費用定額標準體系，強化對項目實施的目標管理，引導高校健全資產(chǎn)共享、有償使用的管理機制，盤活存量資產(chǎn)，統(tǒng)籌增量資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)的科學化、規(guī)范化管理水平。

3、注重實效，加強對高校辦學資源統(tǒng)籌整合的政策引導

按照大學的功能，并結合國家及各省市中長期教育發(fā)展規(guī)劃，清理現(xiàn)行各類財政性教育專項經(jīng)費，將功能相同、資助內容相同或相近的專項進行歸并、打包，撤銷低效使用的專項，制定新的專項經(jīng)費管理制度，引導高校改變現(xiàn)行專項經(jīng)費的條塊化管理模式，促進高校建立辦學資源統(tǒng)籌規(guī)劃管理機制，引導高校打通各類辦學資源之間的使用界限，根據(jù)自身基礎和優(yōu)勢特色制定發(fā)展規(guī)劃及實施方案，打破教學、科研、社會服務產(chǎn)業(yè)的條塊化分割管理和學科專業(yè)壁壘，切實提高人才培養(yǎng)質量、師資建設水平及社會服務、文化傳承創(chuàng)新能力。

（三）技術層面：完善財政性教育專項評價及績效考核機制

高校是提供公共高等教育服務的主要載體，服務的質量和效益如何，既要關注支出的效益，又要滿足人民群眾對公共高等教育服務的剛性需求。建立完善與公共財政相適應、以提高教育質量、促進教育機會公平為導向、以經(jīng)費使用的有效性和效益性為核心的專項經(jīng)費績效評價機制，是現(xiàn)階段財政性教育專項管理的重點，主要包括以下內容：

1、改革立項評審機制

目前，財政性教育專項經(jīng)費的立項一般采用部門統(tǒng)籌與專家評審相結合的方式，在評審環(huán)節(jié)，專家的主觀評價所占權重較大。應建立目標管理，設定目標權重，以業(yè)務目標為主，兼顧財務目標。建立競爭性因素評審機制，增加客觀指標評價的權重比例，減少主觀指標評價的權重比例，提高立項評審的科學化和規(guī)范化 。立項評審論證的重點應包括：實施專項的資源條件保障程度、實施專項的管理機制保障及創(chuàng)新程度、建設目標與任務的合理性、對經(jīng)濟社會發(fā)展和人才培養(yǎng)的貢獻度等方面。

2、建立績效評價標準體系和績效評價指標體系，強化經(jīng)費使用的合理性、有效性，在優(yōu)先保證經(jīng)費使用有效性的基礎上考核經(jīng)費的使用效率

績效評價標準是衡量績效目標實現(xiàn)程度的尺度。績效評價指標是衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具。二者都是為評價目標服務的。績效標準的制定應包括績效評價指標的選擇、指標標準水平的確定。績效評價指標的設計應堅持定性與定量相結合、共性與個性相結合、業(yè)務與經(jīng)濟相結合的原則，形成業(yè)務指標、技術指標、經(jīng)濟指標、效益指標、可持續(xù)影響指標等多層級指標體系。不同類的專項目標，選擇評價指標的權重也應體現(xiàn)差異性。指標標準水平的確定必須考慮標準的通用性、財政專項支出的公共性和復雜性、地方發(fā)展的不均衡性、辦學層次、類型及水平的差異性等多種重要因素的影響，并結合專項目標的個體專業(yè)標準、行業(yè)領先標準、國際先進標準等不同的績效考核標準進行確定。

3、績效評價結果的反饋及應用。建立績效評價結果反饋及應用制度，形成長效的獎懲機制

主要包括：探索建立績效評價與教育經(jīng)費管理相結合的機制，現(xiàn)行的績效預算撥款制度是政府探索績效評價應用，提高經(jīng)費使用效益的重要手段。對評價優(yōu)秀的項目實施綜合或專項獎補，采取追加專項項目、獎金、榮譽表彰等多種方式。對評價差的項目實施退出機制，采取減少、緩撥或中止后續(xù)撥款，中止實施，退回已撥經(jīng)費、強制退出實施等多種方式，督促高校改進預算管理模式，推進預算績效管理，提高財政資金使用效益。

建立教育信息化綜合管理系統(tǒng)平臺，開發(fā)專項經(jīng)費管理庫信息系統(tǒng)，實現(xiàn)專項經(jīng)費的動態(tài)、透明、全過程管理和聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，加大財務透明及信息公開力度，對專項工作的目標完成情況、績效評價結果、經(jīng)費使用的評價結果進行公示，對違規(guī)使用專項經(jīng)費的行為進行公開，擴大專項信息使用者的知情權，信息傳遞對稱，在專項經(jīng)費管理領域逐步建立公開、公平、公正的運行管理機制。

建立績效問責制度，堅持“用錢必問效，無效必問責”，通過內外部專項審計、定期專項檢查、結項綜合驗收、績效考核等多種方式實施定期監(jiān)管，嚴肅處理各類違法、違規(guī)、違紀行為，切實維護財經(jīng)法規(guī)的嚴肅性。

總之，要用好高校財政性教育專項經(jīng)費，必須完善現(xiàn)代大學制度，熟悉辦學的功能及內涵，掌握高校教學、科研、社會服務、文化傳承創(chuàng)新等功能活動的規(guī)律，圍繞學校的發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃，逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的戰(zhàn)略預算績效管理模式，實現(xiàn)財政性教育專項經(jīng)費科學化精細化的管理目標，使有限的經(jīng)費發(fā)揮出最大的長遠效益，實現(xiàn)公共利益最大化的辦學目標。

參考文獻：

[1]唐萬宏.高等教育投入機制改革的政策導向.中國高教研究

[2]財政支出績效評價管理暫行辦法.財預[2011]285號endprint