混合所有制發展的基本原則

鄭聯盛

中國經濟歷經30多年的高速增長之后，由于外部環境變化、要素結構變遷和生產效率降低等因素，使得中國進入了一個經濟增長中樞下移的歷史過程。在這個具有歷史性的大轉型中，部分國有企業壟斷、低效及其相關的體制機制弊端成為各界聲討的對象。黨的十八屆三中全會之后，積極發展混合所有制經濟成為歷史的潮流，國資委的試點改革方案以及部分企業的快速“混合”又掀起了改革的浪潮，但同時亦引發了國有資本主導性以及國有資產定價等諸多問題的討論。

混合所有制本質：產權問題

從新制度經濟學的視角出發，產權的基本功能與資源配置的效率直接相關，良好的產權使得經濟體系具有內在的激勵機制：一是降低交易費用；二是收益預期得以穩定；三是當產權行使成本向零收斂時，個人投資收益可以較為充分地接近于社會收益。自從科斯、斯諾等開創性地建立產權理論框架及其經濟增長與結構影響體系以來，產權的界定、調整、變革和保護就被認為是經濟制度改革的核心內容之一，亦是發揮改革紅利、促進經濟增長的有效途徑。

在國有企業改革中，最為核心的內容就是產權改革，相對于企業的流程再造、組織創新、管理優化等環節而言，對產權的改革是最本質的改革。黨的十八屆三中全會全面深化改革的戰略中強調，要積極發展混合所有制經濟，混合所有制是我國基本經濟制度的重要實現形式，本質上亦是產權的調整、改革和重組。

對于混合所有制經濟發展大致存在兩種相對具有分歧意義的觀點：一是發展基于國有控股的混合所有制經濟，把發展混合經濟作為夯實國有資本、鞏固公有經濟以及強化國資主導的一種有效方式。二是發展基于民營經濟的混合所有制經濟，把發展混合經濟作為強化私人資本參與國民經濟、削弱國有資本壟斷地位、夯實市場機制決定性作用的一種有效途徑。

國有資本以及國有企業在效率和公平兩個層面都遭受國內各界的諸多詬病，在發展混合所有制經濟中，第二種改革方式似乎獲得更多的認同。這個邏輯強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合和共同發展，但更加強調非公有資本的能動性、創造性和高效性，強調非公有資本應該在國企改革和經濟發展領域發揮出更大作用。

但是，在實踐中，第二種改革方式與第一種改革方式并非是割裂的方式。第二種方式似乎是改革的路徑，而第一種方式則是改革的真正目標。通過引入私人資本等其他“混合要素”，使得整個經濟體系主體更加多元化、信息更加透明化、配置更加高效化。但是，發展混合經濟仍然要保持公有制經濟的主體地位。混合所有制經濟發展的落腳點是實現國有資本的放大功能和保值增值，提高其競爭力。要有利于公有制的主體地位，增強國有經濟的活力、控制力和影響力。此項改革的目的，可能是通過適度地引入其他所有制資本，提高資源配置效率，但應該堅持國有資本的主導作用。

混合所有制：中國的實踐

混合所有制經濟在微觀層面指的是，不同所有制性質的投資主體共同出資組建成企業的一種經濟形式；從宏觀角度看，混合所有制經濟是一個經濟社會中多種經濟成分相互依存、滲透和融合，共同構成該經濟的所有制結構。廣義地講，凡是非單一所有制性質的企業都屬于混合所有制經濟。

實際上，在上世紀90年代末的國有企業改革中，混合所有制在當時也是炙手可熱的話題。只是當時黨的十四大明確了國有企業改革的目標是：建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，本質上是股份制改革。混合所有制從范疇上講應該要廣于股份制，混合所有制強調的是出資主體的多元性，即資本的出資主體，而股份制強調的是資本的組織形式。混合所有制可以組織成為股份制公司，還可以組織成為其他形式的企業。上世紀90年代的國有企業改革，更多是以股份制改革為主導。但是，股份制改革本質上就包括引入其他所有制經濟成分，一定程度上這也是一個混合所有制經濟發展的過程。只是當時改革強調國有資本的控制權，股份制改革之后基本仍然是國有資本絕對控股或者相關控股的格局。

上世紀90年代末開啟的國有企業改革，最大的特點之一就是快。股份制改革涉及多方的利益主體，本應該是一個利益博弈的復雜過程，但是，當時國有企業改革以迅猛之勢加以推進。比如江蘇南京在2000年年底宣布，其后一年左右將出售80%的國有中小企業股權；吉林省在2005年一年左右的時間內，基本完成了816戶國有工業企業的改制任務。

當時國有企業改革的迅速完成，為中國經濟發展奠定了良好的基礎。但是，在這個過程中留下的問題亦值得人們反思：

一是政府主導性強，使得部分國有企業改革成為政治動員式改革。但最后發現，改革的根本目標并沒有實現，不得不進行二次改制、三次改制。

二是改革程序缺乏公正性、公平性和公開性。國有企業作為全民所有制的重要體現，部分改制過程中并沒有經過公平、公正和公開的改制程序，使得改制的結果缺乏公平性。

三是出現一定程度的國有資產賤賣和尋租問題。由于改制速度快，部分企業沒有來得及進行合理的產權價格評估和定價，“像賣破爛被一賣了之”，國有資產流失成為一個顯性問題。

四是出現了一定的社會問題。1995?2003年，國有單位職工減少近40%，國有制造業職工減少了74%，使得當時的失業問題較為凸顯。

五是國有企業改制出現反復。后來以做大做強、資源整合等目的為借口，強化了國有企業的兼并重組，但這反而是強化了國有資本的市場主導性，并一定程度上造成“國進民退”現象和國有資本利益邊界的擴大化。

回顧上世紀90年代以來的國企改革及其存在的諸多問題，對于如今積極發展所有制改革仍然具有重要的意義。混合所有制經濟不是“破壞性創造”，而是內生性訴求、改良式發展和漸進性過程。

混合所有制改革：分權法原則

諾斯曾說過：歷史總是重要的。它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經，而且還表現為現在和未來是通過一個社會制度的連續性與過去連接起來。今天和明天的選擇是由過去決定的。

縱觀我國國有企業改革的歷程，國有資本改革持續且堅定地遵循了分權法的基本原則。即使是當前我們所提出的混合所有制經濟，亦仍然堅持了分權法的基本原則，而不是走俄羅斯的徹底私有化道路，混合所有制仍然是延續過去的政策框架。

在上世紀90年代末期的中國國有企業產權改革中，中國為了避免出現俄羅斯休克療法中的國企改革問題，主要是踐行了以分權法為基礎的國有企業改革模式。分權法是將一家實行股份制改革的國有企業的股權在國家股東和私人股東之間進行分配，國家股東仍然可以代表國家對企業進行有效影響，在股份制改革中實際上是國家股東和私人股東之間的內部分權。與分權法相對的是外部控制法，外部控制法是將一家實行股份制改革的國有企業的股權全部轉變為私人股權，政府對這家企業的控制只能從外部實現，而不能再以股東的身份對企業實行內部控制。

本輪混合所有制經濟的發展之所以被認為是新型發展模式的重要基礎，在于其對企業產權結構以及經濟所有制結構的潛在影響，而這個影響主要體現在發展混合所有制經濟的“三個允許”：一是允許更多地發展混合所有制經濟；二是允許非國有資本參股國有資本投資項目；三是允許企業員工持股。這意味著：第一，私人資本可以和國有資本一樣，成為地位平等的企業權益資本；第二，私人資本可以適度打破國有資本及其項目的壟斷性；第三，員工個人可以成為國有企業的股東。

混合所有制經濟的發展強調了非公有資本的重要性，甚至是個人的資本權利。可同時，混合所有制具有私有化的成分，但其本質上不是私有化。“三個允許”擴大了非國有資本的權利范疇，但是仍然保持了國有資本及其潛在的影響力甚至控制力。混合所有制本質上仍然是一個分權法原則的改革進程，而不是俄羅斯國有企業改革的外部控制法原則。但由于混合所有制具有私有化的要素，因而要嚴防過度的私有化。

上世紀90年代初期，俄羅斯期待以“穩定化、自由化和私有化”來過渡到市場經濟體系，以創造一個“廣泛的私有者階層”，同時政府通過市場機制和監管機制來實現“外部控制”，以充分發揮市場在資源配置中的基本功能。俄羅斯國有企業改革遵循了其1992年制定的“私有化綱領”。在國有企業改革方面，“私有化綱領”要有效打破國家所有制的壟斷地位，通過出售國有和地方財產，形成一個廣泛的私有者階層，并最終建立一個以私人所有為基礎的所有制結構。當時為了迅速完成私有化進程，俄羅斯甚至通過發行股權認購證的方式，將國有資產賣給廣大公民。俄羅斯政府還以立法的方式規定了私有化的目標，即到1995年年底，私有經濟成分占比不應低于60%。

但是，在迅速私有化的過程中，由于缺乏透明的信息披露、有效的監督機制以及真正的機會平等很難實現，加上私人財產保障制度和市場體系的不完善，使得俄羅斯國有資產大量流失。俄羅斯國內的個別人成為國有企業的私有化主人，而“廣泛的私有者階層”并沒有因此出現，橄欖形社會階層體系亦沒有建立，而原有國有企業的“外部控制”目標則最終成為了一種內部人控制機制。俄羅斯外部控制法原則下的國企改革造就了一批超級富豪和利益集團，隨后引發了巨大的經濟社會以至政治問題，而國有企業在國民經濟中的主體地位和主導作用則被大大削弱。因此，俄羅斯基于外部控制法原則的國有企業改革，從本質上來說是不成功的。

混合所有制發展的基本原則

混合所有制發展如今已經成為一個潮流。但是，基于混合所有制的本質、國內改革的經驗以及俄羅斯等國的外部啟示，混合所有制的發展應該堅持市場化、主導性、匹配性、自愿性、公開性和規范性等基本原則。

混合所有制的發展最為基礎的是，不同所有制主體的相互交叉與融合，而實現這種結果的必然過程，就是產權的交易。要完成產權的交易，產權的價格確定則是最為核心的工作。不管是過去的國有企業改革，還是國外的國有企業改革，產權及其定價機制始終是一個核心問題，也是最容易遭受詬病的問題。在混合所有制企業形成的過程中，產權定價應該遵循基本的會計準則和市場標準，比如以市盯價。如果民營資本以低于凈資產價格引入國有資本，則民營老板可能被冠予“志在千里”的名聲；但是，如果國有資本以低于凈資產的價格引入其他所有制資本，無疑會被打上“資產賤賣”和“利益輸送”的標簽。比如，一個注冊資本金只有幾千萬元的民營企業獲得具有千億元資產的國有企業超過15%的股權，對普通公眾來說，可能會對交易定價提出巨大的疑問。混合所有制發展過程中，應該進一步完善國有資產管理體制、國有資本的功能定位和產權轉化機制，第一個核心問題就是不要把“混合”搞成“賤賣”。

混合所有制的第二個問題是國有資本能否繼續保持主體地位或主導作用。假定一個國有企業引入4個其他所有制資本，5個股東股權均分各20%，那么國有資本股東從100%控股到只有20%的股權，如何發揮國有資本的主體地位和主導作用？在重大決策的過程中，依據不同的標準可能國有資本都不夠資格否決議案。混合所有制改革的本質不是為了削弱國有資本的主導性，而是為了在提供資源配置效率的基礎上，夯實國有資本在國民經濟中的主導作用。

混合所有制第三個重大問題是不同所有制主體的匹配性和融合性。混合所有制目的是為了資源的有效配置，生產力要素的優化組合，多種資本優勢的充分發揮，各種所有制經濟優勢互補、融合發展。應該對產業分布、競爭狀況、功能定位、所有制結構等進行分類管理和引導，對一些“混合”主體進入要注重匹配性和融合性。放寬準入門檻不等于沒有門檻，要注意區分不同行業的屬性、相關性以及融合性。不熟悉實際情況的公眾可能無法理解一個以信息產業、資源能源、酒業等為核心業務的大型國有企業與一家裝修公司“混合”的意圖何在，能否發揮混合之后的優勢互補和有效融合。混合所有制第三個關鍵是不要把“混合”搞成“混搭”。

混合所有制第四個重大問題是要尊重非公有資本的自愿性。混合所有制更強調雙向性，私人資本可以參與到國有企業和項目之中，國有資本亦可以參與到私人資本及其項目之中，實現交叉持股、相互融合。但是，目前針對如何引入非公有資本、如何協調國有與非公有資本關系、如何平等對待非公有資本的權益等缺乏一個整體框架。政府以及國有企業不應該利用行政力量或者競爭優勢逼迫非公有資本與國有資本的“混合”，把“混合”變成“吞并”。

混合所有制第五個問題就是信息公開原則。既然國有資本想引入非公有制資本，或者民營資本想引入國有資本以實現資源配置優化，那么應該秉承公平、公正和公開的信念進行信息披露，一是使得所有相關主體能夠獲得足夠的信息以加強決策，二是有利于相關方交易成本的降低，三是形成一種公共的監督機制。目前，在信息爆炸的年代，公眾和輿論可以通過不同的信息渠道來獲得混合所有制變革中的各種交易情況和信息，可以甄別交易的公平性。與其在“黑盒子”里面操作，不如進行信息公開。為此，不要將混合所有制改革變成內幕交易。

最后，混合所有制應該有一個制度框架、基本規范及標準指南。中央政府或者相關部門應該對混合所有制的發展做好頂層設計、建立制度框架，就重點問題設置基本規范，就關鍵指標設立參考指引。一是做好頂層設計，完善混合所有制的基本制度安排，特別是國有資本功能定位和國有資產管理體制等。二是應該明確哪些行業可以成為“混合”經濟，或者設立“負面清單”，說明哪些是不可以進行“混合”。三是設置不同所有制資本相互“混合”的基本規則及其配套機制，比如平等、公開、匹配性等。四是設立產權及資產轉讓或變更的基本財務規范和指標體系，特別是資產定價機制。五是強化監管機制建設，側重資本監管和功能監管。最后，應該嚴防混合所有制經濟發展成為一種“混沌”經濟。

本質上，混合所有制是資本組織主體的多元化，這是中國經濟發展模式轉向和結構調整的內在需求，同時也是微觀層面資源配置優化的自我選擇。混合所有制經濟固然是有利于資源配置優化，有利于國有資本主導性，有利于不同所有制經濟共同發展和市場決定性作用的強化。但是，混合所有制經濟在改革建設的過程中，首先應該遵循市場化、主體性、匹配性、自愿性、公開性和規范性等基本原則，才能夯實企業作為微觀主體的資源配置功能，才能真正發揮市場的決定性作用。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所法與金融研究室）