產業轉型升級對外來人口調控作用研究：以上海浦東為例

摘要：進入21世紀以來，浦東外來人口迅猛增長，他們在為浦東的經濟社會發展做出巨大貢獻的同時，也帶來了一系列的問題，尤其是在浦東的公共服務等方面提出了巨大的挑戰，形成了嚴峻的形勢。對外來人口的綜合調控就顯得刻不容緩，“以業控人”，通過產業轉型升級“倒逼”外來人口結構優化是當前十分必要的路徑。

關鍵詞：產業轉型升級；外來人口調控；浦東

一、 浦東外來人口調控的基本態勢

浦東新區自開發開放以來，人口規模與日俱增，截至2012年底，浦東已有常住人口526.4萬人，占全市總人口的22%。人口的持續增長，在促進浦東經濟社會快速發展的同時，也對浦東的資源、環境等的承載能力帶來嚴峻挑戰，同時也引發了諸多的社會問題。對浦東人口進行有效調控，促進浦東人口與浦東產業、資源、環境等均衡發展、協調發展，是當前浦東迫切需要破解的難題。

外來人口是浦東新區人口快速增長的最主要來源。浦東的外來人口主要包括兩部分，一部分是外省市戶籍人口，另一部分是外區縣人口。2000年～2010年10年間，浦東新區常住人口新增185.7萬，增長了58.3%，其中外省市戶籍人口132.53萬，增長了1.9倍，占71.4%；新增外區縣戶籍人口13.59萬，增長了66.2%，占新增人口的7.3%。可見，無論外區縣人口還是外省市戶籍人口都增長快速，而浦東新區的戶籍人口自然增長率很低，從1993年至2006的自然增長率均為負，2007年后雖轉變為正增長，但增長率很低。

浦東的人口增長源于就業、隨遷和福利三個因素。外來人口的增長首先是源于勞動力的大規模遷入，其次是提供各類服務的外來人口的遷入，比如“六小”行業（小餐飲店、小旅館、小美容美發店、小浴室浴足店、小歌舞廳酒吧、小網吧等）從業人員。外來人口形成一定規模后，又會催生許多新的就業機會，進一步拉動外來人口迅猛增長。據統計，目前浦東就業人口在外來人口中占比接近80%。隨著外來人口就業與生活的穩定，受相互照顧、相互關心等因素的影響，隨遷子女、滬漂老人等親朋好友往往隨遷進入浦東，必定形成新一輪的人口增長；同時，浦東較為優越的社會福利（如教育和醫療等）隨著時間的推移必然形成“洼地效應”，進一步推動人口的增長。這部分人占外來人口的總量已經超過20%，達40萬以上。

浦東外來人口的空間布局呈現出產業區集聚與波浪式外移的特點。外來人口是浦東新區人口增長的最主要因素，也是浦東下一步進行人口綜合調控的重點與關鍵。一是在就業、居住生活成本等因素的驅動下，外省市戶籍人口主要集聚在產業區及其周邊街鎮，尤其是外環線周邊的城郊結合區域。外高橋保稅區、金橋出口加工區和張江高科技園區內外省市人口比重明顯高于其它區域，分別達到96.3%、95.5%和74.6%。位于產業區周邊的唐鎮、金橋鎮、高東鎮、曹路鎮等9個鎮外省市人口已過半，高橋鎮外來人口比重接近50%。這10個鎮的外省市人口占全部新增外省市人口的比重接近一半。二是外來人口的集聚呈現出明顯的波浪式向外推移的特征。隨著中心城區生活成本的上升、產業的轉移，外來人口的集聚力度逐漸減弱，如原人口密度相對較高的濰坊新村街道、陸家嘴街道，從2000年～2010年，人口分別減少了2.29萬人、2.15萬人。這些人口一開始集聚到原世博區域、北蔡等地，但是隨著這些區域城市化（如世博園區的建設）的逐步推進，又逐步向外、向郊區推移。

浦東外來人口從事行業主要集中于制造業與第三產業，呈現出在第三產業就業人員比例逐步增加、在制造業及農林牧漁業就業人員比例逐步減少的態勢。根據浦東六普抽樣調查數據，2010年外來人口就業結構中，排前三位的行業依次是制造業、批發零售業和建筑業，分別占38.22%、16.79%和10.60%。2000年～2010年，來滬人員在第三產業的比例從35.4%增加至48.8%，但主要從事批發零售、住宿餐飲、交通運輸、居民服務等較行業，這四大行業占外來人口就業的比重達35.37%，從事相對高端的金融、信息服務、教育文化科技等行業的總和不足10%。同時，外來人口在制造業中的就業比重從39.3%下降至38.2%；農林牧漁業的從業人員比例從原來的8.6%降至2.2%。

浦東外來人口偏年輕，中青年人數占比明顯高于常住人口，但是學歷總體偏低。其中，20歲～44歲年齡段的中青年人口占比大幅高出常住人口中同年齡段人口占比20個百分點（浦東常住人口中20歲～44歲年齡段的有251.14萬人，占全部常住人口的49.8%）。中青年勞動力的大量涌入一定程度上減緩了浦東就業人口老齡化趨勢。外來常住人口中高中及以上學歷者比例為30.5%，低于常住人口中同學歷人口比重10個百分點多（常住人口中高中及以上學歷者比重為41%）。

二、 產業轉型升級中面臨的人口調控困境

1. 勞動力密集的大型企業周邊衍生處市容、交通、安全等諸多社會問題。外來人口的大量集聚，給浦東新區的社會管理帶來了巨大的挑戰，主要體現在治安、環境等方面，特別是在大型勞動密集型企業周邊、城中村、廠中村和大居基地等人口密集地區。最典型的是如位于浦東康橋工業園區的昌碩集團，以代工手機、電腦等高科技產品為主，生產過程中采取流水線操作，需要大量一線低端勞動力。企業2012年工業總產值達到950億元，約占浦東新區10%，占全市3%，但由于結算中心在臺灣，落地稅收不到1億元。企業目前員工7萬人左右， 超過90%為外來人員，其中20歲以下占30%左右。據了解，一線職工的月收入在1 800元～2 000元左右，工作強度較大，生產操作基本無技能要求，導致員工素質低、流動快。據估算，2012年進出員工達50萬人次。目前，該企業有部分員工集中居住在工廠建造的集體宿舍內，一間宿舍居住10人～14人，人均居住面積約為2平方米左右，居住密度較高；另有部分員工則以群租形式集中居住在廠區周邊的動遷小區和農民私房內。由于外來人員高密度集聚于廠區周邊，導致市容環境、社會治安等各類問題突出，屬地政府管理壓力大。比如人員大量高密度集聚后，一是產生較強生活保障需求，企業提供的生活服務無法滿足要求，區域內購物設攤等現象十分嚴重；二是對周邊道路交通產生較大影響，80多部大巴集中進出，在高峰時常引起交通阻塞；三是大量文化層次較低的來滬青年集中居住，對地方治安管理形成重大隱患，據康橋派出所反映，該區域全年發生的案件中80%都與昌碩公司相關。再如高橋鎮集聚了全市約70%的集裝箱司機，帶動了一批為之提供服務的“六小”行業，從而吸引了更多外來人口集聚，使高橋鎮的社會管理問題一直十分突出。

2. 勞動力集聚的低端產業形成大量極易產生社會問題的“城中村”、“廠中村”。這些地區由于房屋租賃價格便宜，交通相對便捷，成為外來人口的集中居住地。據統計，浦東新區目前中環線以內尚有17個城中村和12個廠中村尚未改造，除此之外中環以外還有不少城中村。比如三林鎮天花庵、北蔡鎮五星村和中界村等。外來人口大量集聚，使城中村社會管理問題十分突出，社會治安差、安全隱患多、市容環境臟亂、土地性質混雜、違章搭建肆意，矛盾和沖突頻發。最為典型的案例是三林鎮天花庵村，其位于三林鎮南部，外環以外與閔行區交界處，面積約1.5平方公里。據“兩個實有”最新統計，目前戶籍人口2 570人，來滬人員17 249人，是戶籍人口的6.7倍；而根據天花庵村委會有關人員介紹，實際上外來人口已達到3萬多。村內外來人口多是在村內或周邊各類小企業、小作坊或無證經營場所打工的人，同時也有一部分人在中心城區工作，因考慮居住成本較低、交通相對便捷等原因選擇居住于此。天花庵村如此大的外來人口集聚規模主要形成于2004年以后。由于世博建設工程的推進，原三林世博家園區域的工廠向南遷移至天花庵村，外來人口也隨之遷移過來；同時隨著周邊康橋、周浦、浦江等鎮的城鎮化建設的推進，原先這些地區的小企業和外來人口失去了低成本的生存空間，于是也向天花庵村轉移，使天花庵村逐步成為一個外來人口高度集聚的城中村。據村委會介紹，目前村內辦理工商登記的經營實體有300多家，沒有辦理經營執照的也有300多家。村內目前排污沒有納管，環境臟亂差嚴重，社會治安問題突出，消防隱患大，各類事故頻發。村里已經購置了消防車，建造了消防樓，并增加環衛方面的人員配備等，每年環衛支出達七八十萬，但許多問題依然無法得到有效緩解。

3. 勞動力供給的發展趨勢難以適應產業結構轉型需求。由于大量導入的外來人口以低學歷、低技能者為多眾，專業技能人才缺口較大，浦東新區目前就業人口結構與滿足經濟轉型需求差距較大。根據發達國家的歷史經驗，在成功實現經濟轉型、進入后工業化社會后，就業人口結構將呈現受過高等教育者占40%以上，腦力勞動者占多數、第三產業就業人數在70%左右的特點。而浦東新區2010年就業人口中，接受過大專及以上教育的僅占29.7%，相當于美國1970年水平；腦力勞動者占35.02%，相當于美國1950年代水平；第三產業就業者占55.3%，僅相當于美國1960年水平，比新加坡2010年水平低22.6%。同時，有研究表明，當前人口素質對我國經濟發展水平的貢獻率為31.2%，受教育水平與對經濟發展的貢獻呈正相關：研究生教育勞動力對經濟發展的貢獻率為31%，而初等教育勞動力對經濟發展的貢獻率僅為0.21%。人口就業的結構性矛盾在浦東新區的經濟社會實際發展中已逐步顯現。隨著產業結構調整和轉型升級的進一步深入，勞動者素質與崗位要求不相匹配而產生的結構性失業或將形成長期困擾。

4. 外來人口的非正規就業缺乏監管。目前，浦東仍有大量外來人口處于非正規就業或失業狀態。根據浦東新區“兩個實有”統計，到2011年底，浦東新區來滬人員中16歲～60歲勞動年齡段內人數為190萬人，其中在浦東各類用人單位從業的100萬人，參加社會保險人數僅75.9萬人。許多人從事無證生產經營活動，比如無證攤販、黑車運營、無證加工點等；以“小飯店、小歌廳、小洗浴、小賓館、小發廊、小酒吧”為代表的“六小”場所也是外來人口實現灰色就業的主要載體；隨著家庭服務需求的增長，有較大比重外來人口從事家政服務業。目前，浦東新區主要由城管部門負責對無證經營生產行為的綜合執法，由于人力物力等各方面原因，監管力度仍然不夠，“貓鼠游戲”日日上演，但根本問題難以解決。

三、 基于產業轉型升級視角的人口調控對策與思考

1. 推進產業結構轉型是實現外來人口調控的根本途徑。就業是外來人口集聚的最主要動因，只有有效控制新區產業發展所需的就業規模和優化就業結構，才能從根本上控制外來人口的規模和結構。從外來人口導入動因和過程的分析看，減少城市自身需求的低端勞動力進入，將有效減少后續低端服務人員的進入，因而產業結構調整是控制外來人口過快增長的關鍵。一是加快已有產能低、能耗大、產出小的勞動密集型企業的關停并轉，減少低端企業對外來勞動力的需求。考慮到“低、小、散”企業主要分布在各鎮，以鎮、村級企業為多數，因此要轉變對鎮“一刀切”的考核獎勵方式，改變粗放的經濟發展模式，提升鎮域經濟能級。二是引導和鼓勵既有技術含量低的大型勞動密集型企業加快轉型發展。比如采取有效的土地、稅收等政策，推動昌碩等大型代工企業逐步向外轉移生產線，向研發中心、區域性營運中心和管理中心轉型。三是引導新進入產業走高端高效發展之路。制定可操作的產業準入標準，建立貫穿招商引資、土地批租等環節的項目審核機制，在土地出讓合同中明確對項目人均投資、產出、稅收等指標的要求，并建立后續跟蹤評估機制，對未達到合同標準的企業，采取違約懲處措施，如縮短土地批租年限、繳納違約金等。

2. 發揮產業政策調節閥的作用，推進外來人口的合理增長與調控。浦東外來調控的重點在于對外來人口的總量控制，并堅持“控制人口，不控制人才”的原則，有禁、有進。重在“疏”，不在“堵”；重在市場，不在行政。浦東作為中國改革開放的排頭兵和標桿，應堅持市場化、科學化為取向，以浦東新區“十二五”規劃為指引，通過產業升級和結構優化，有效調節人口流量、流速與流質。圍繞浦東經濟社會發展目標和產業結構調整方向，依據產業區與人才素質不同需求，采用不同的人才引進策略，在優先引入、重點引入、選擇引入、限制引入上做文章，從而實現與產業轉型升級相適應的人才梯度差異化的人才引入戰略。優先引進以下人員：（1）廣泛吸納境外優秀人士，提升浦東人才的國際化程度；（2）積極吸納科技創新新體系和現代產業體系所急需的各類高級專業人才，將浦東打造成為中國高端人才的集聚地；（3）合理吸納有一技之長的技術工人，為城市建設和產業發展提供高素質勞動力隊伍。通過產業政策調節閥的作用，為未來浦東經濟又好又快發展奠定雄厚的智力和勞力保證。

3. 著眼于產業轉型升級，采取雙管齊下策略提高外來人口素質。人口紅利曾被視作我國傳統產業發展奇跡的重要源泉，但是隨著產業的轉型升級，單純依靠勞動力數量的人口紅利優勢不再。就浦東新區定位及未來產業升級、提高地區綜合競爭力而言，目前偏低的外來人口素質急待改變。從提高外來人員素質層面考慮，浦東新區人口政策在充分發揮市場這只“看不見的手”的作用，鼓勵人口自由流動，依照“物競天擇，適者生存”的自然法則，決定來滬人員去留等以外，政府政策還應更積極一些，出臺相應措施鼓勵更多的企業錄用大學畢業生及更高學歷者，并給以一定的稅收、貸款等優惠。錄用大學生較外地勞動者工資成本會上升，短期會影響企業效益（政府優惠政策某種程度上可以對成本進行一定的抵消），但未來產業、產品、地區經濟的競爭，最后就是人才的競爭，誰能擁有并儲備更多的人才，誰就能占領未來市場競爭的制高點。

將勞動力的數量優勢轉化質量優勢，是當前浦東乃至全國獲取二次人口紅利的關鍵所在。提高勞動者素質，應該從實際出發，因地制宜，宜采取雙管齊下策略：一方面繼續堅定不移地加大對高素質人才的引進，努力在未來把浦東打造成為上海市乃至全國的人才高地；另一方面應對現有的外來人員加大職業培訓和再教育的力度，讓他們“干中學”，不斷提升他們的職業技能和綜合素質，使他們能不斷跟上浦東開發開放的節奏，為產業轉型升級打下堅實的人力資本基礎，從而實現個人和浦東新區共得益的“雙贏”局面。

4. 著眼于對勞動力供求與流動的掌控，構建外來人口調控管理系統。浦東要對大規模的外來人口實現合理、科學的調控，建立外來人口調控管理系統就顯得尤為必要。一是要借鑒國外的先進管理模式，如美國的社會保障號制度，對外來人口的就業、戶籍、保險等信息有效綁定，實現對外來人口的跟蹤與調控。當然，該調控模式更側重于對浦東內外來人口的互動、外來人口的就業、往來、族群等信息進行分析與研討，必要時對勞動力給予充分預測，對勞動力的供求及流動定期發布信息。二是要與外來人口調控管理系統相結合，優化第三產業結構，改變外來人口的層次結構。經過幾十年的高速發展，浦東的第三產業亟需優化升級。在優化第三產業內部結構的過程中，要結合本地特點發展傳統與現代新型服務業；要注重二、三產業相融合，高度重視與制造業關聯性較強的服務業的發展。如信息產業橫跨二、三產業，包括信息產品制造業、信息服務業和信息傳輸業，要對此類產業有所側重，實現二、三產業的密切結合與相互促進。同時，浦東的第三產業中，外來人口占相當的比例，第三產業的轉型升級必將導致對外來人口的有選擇的吸納，從而避免了外來人口進入浦東呈現出的粗放性與盲目性特征，有效提高了浦東外來人口的層次。

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基金項目：國家社科基金項目（項目號：11CZX014）；上海市黨校系統項目（項目號：2013A47）。

作者簡介：邰鵬峰，上海浦東行政學院講師，上海財經大學管理學博士，復旦大學社會學博士后。

收稿日期：2014-07-19。