加強公民參與提升政府績效管理水平的策略

白德全　郭玲玲

摘要：新公共管理理論視角下，加強公民參與性是提高政府績效管理水平的關鍵措施。在簡單介紹績效和政府績效管理、政府績效管理理論基礎—新公共管理理論的基礎上，梳理公民參與政府績效管理中存在的問題，進而從績效計劃階段、績效實施階段、績效評估階段，論述如何構建公民參與政府績效管理的有效機制。

關鍵詞：公民參與；政府績效管理；自主監督；開放式參與

中圖分類號：D623 文獻標志碼：A 文章編號：1001-7836（2014）08-0185-03

一、績效和政府績效管理

1績效的概念

績效一詞在企業管理中，使用相當廣泛，下面筆者從不同的角度對績效的概念進行論述。首先，從績效的結果來看，主要有三種情況：一是“績效”=“結果”或“產出”；二是“績效”=“行為”或“過程”；三是“績效”=“結果”+“行為”。但從現實情況來說，單純將績效界定為結果/產出或行為/過程，是有一定偏頗的。作為結果與過程的績效各有其優點和缺點。具體見下表。實際上，優秀的績效，不僅看你做了什么，也要看你是怎么做的？不僅取決于做事的結果，還取決于做這件事所擁有的行為和素質，也就是說，績效=結果+行為。

其次，從績效作用層面來看，績效分為組織績效和員工績效。

2績效的性質

根據以上對績效的定義，績效具有以下三個性質：

一是動態性。一般來說，組織員工的績效會隨著時間的推移而發生變化。原來較差的績效有可能好轉，原來較好的績效也有可能變差。這就要求在評價一個人的績效表現時要注意績效的動態性，而不能用一成不變的思維來對待有關績效的問題。

二是多維性。多維性是從多個維度或方面進行績效評價?？梢?，績效評估機構應考慮員工的工作能力、工作態度和工作績效的等多種情況。

三是多因性。多因性是指組織員工績效的優劣不是由單一因素決定的，還受制于主客觀多種因素。它既受到環境因素的影響，又受到工作特征因素影響，也與組織的制度和機制有關，同時更多受到員工的工作動機、價值觀的影響[1]。

3政府績效管理

政府績效管理指行政官員在行使人民賦予的權力、履行崗位職責以推動社會發展時所取得的成績和所獲得的效果。

從其本質和內涵來看，政府績效管理主要體現為行政組織目標多元化，包括行政成本、行政效率、社會公平、社會公正、社會穩定、社會進步和人力資源可持續發展能力等多重因素。它關注的是政府在社會發展過程中承擔角色的恰當性、政府在進行宏觀調控和提供公共物品時的強大性和漸進性以及一級政府對社會穩定進步的牽引性。政績是行政官員從政的主要目標，也是經濟技術開發區組織和人民群眾評價政府及其官員的重要標準。同時，它在一定程度上是對政府的整體素質、工作態度、服務水平、服務能力和敬業精神的綜合反映。結合學者們對經濟技術開發區績效的各種理解，筆者認為，政府績效管理是各級政府為實現組織的可持續發展，在法定權限內，履行行政職責，為公民提供公共服務和公共產品以推動社會發展獲取政治合法性時，所耗費的各種成本及所體現出的效率、效益、效能和公正度[2]。

二、政府績效管理理論基礎—新公共管理理論

新公共管理是人類社會的一種新型的社會治理模式，它的出現是市場經濟發展的必然結果。在市場經濟的發展中，存在著深刻的市場經濟與傳統的統治模式的矛盾，在解決這些矛盾的政治努力都宣告失敗的時候，人類探索出了一條新公共管理的途徑?！叭祟惖纳鐣卫砟Ｊ揭呀泴崿F了從統治行政向管理行政的轉型，而新公共管理的出現則意味著管理行政發展到了它的最高階段?！彼粡娬{利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在公共管理中借鑒科學的企業管理方式，并引入市場競爭機制來提高服務的質量和水平，同時將目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，強調以市場和顧客為導向，改善公共行政績效，形成高效的政府，以解決政府面臨的財政、管理和信任危機[3]。

從理論上看，它們以政府部門內的職業化、管理明確的績效評估標準、更加強調對結果的控制、政府部門內單位的分散化、在政府部門內引進競爭、強調在政府部門內運用企業管理的方法、強調成本概念這七大管理策略對政府的良好運行做出了明確規定。

新公共管理力求將政府部門變得像私營部門一樣，由此來檢驗其在成本及效果上的正當性。同時，它還輔之以公務員制度的改革以及公共財政的改革，目的均在于反映了社會及公眾對政府的合理期待，讓政府官員對更高效的公共管理負更大的責任。新公共管理理論為績效評估中政府職能定位、目標管理以及為公眾提供優質服務等提供了相關的理論基礎，這是毋庸置疑的。因此，新公共管理理論對我國縣級政府職能定位、職能轉變、“顧客為導向”、內部管理等方面具有十分重要的指導意義[4]。

三、公民參與政府績效管理中存在的問題

當前我國政府績效管理中，普遍忽視公民參與問題，公民參與政府績效管理存在多方面的問題，主要表現如下：

1行政工作人員責任意識的缺失

政府行政工作人員和參與人員只有通過合作，才能將政務做得更好，政府績效才能得到有效的提高。但是根據調查，目前政府作為社會和自身事務的重要組織，并沒有建立起與公民合作的機制，大多數行政工作人員“公民參與”的意識單薄，對公民參與活動存在走形式，不上心的現狀，這種責任意識的缺失，造成很多行政管理人員的觀念難以轉化，直接影響了政府管理績效的提升。

2公民參與意識淡薄，參與政府管理的能力有限

公民參與意識單薄是影響政府績效管理能力提升的重要因素，所謂公民參與意識，是指公民應該堅持普適公民的原則，積極主動的參與政府管理工作，避開個人利益，以公共利益為重，實現公共善治。目前公民意識擔保，參與能力有限體現在以下幾個方面，第一，公共不愿意參與政府績效管理，參與政府績效管理的態度比較冷淡；第二，對公共事務的管理不感興趣；第三，在參與地方事務管理中，自身有能力有限，約束管理工作的進行。歸根結底，公共參與意識單薄的主要原因在于公民認為政府績效管理與自己的切身利益不太相關，參與的積極性不足，而樂于參與績效管理的公民又存在管理能力不足問題，約束了政府績效管理工作的進行[5]。endprint

3公民參與政府績效管理的方式十分單一化

目前公共參與政府績效管理的方式多數采用一種方式，就是發放問卷，進行滿意度調查。眾所周知，政府績效管理工作是個全面、復雜的體系，政府績效管理也包含多個方面，例如政府績效評估、政府績效目標設置、項目預期目標的確定等，在每一個環節中，都應該加強公民的參與，這樣才能將公民的意愿滲透在政府績效管理工作體系中，但是單一化的參與方式影響了公共參與性水平的提升，原因在于目前我國行政管理體制還不健全，還沒有建立其有效的公共參與機制[6]。

4公民參與的范圍有限

根據當前公民參與政府績效管理的現實實踐來看，公共參與管理的范圍十分有限。受到官僚主義的影響，一些政府官員依然存有高高在上的優越感，對公民的意見采取淡然處理，不接受的態度，因此，政府績效管理的實踐中，公民的決策能力和影響范圍十分狹隘，不能形成對政府的有效監督。公民參與范圍的有限性造成政府績效管理參與水平的有限性。

5公民參與政府績效管理的成本較高

政府績效管理中加強公民參與正是對公民信息的搜集、加工和整理的過程中，利用有效的信息提升政府績效管理水平，但是根據實踐考察，目前政府對公民信息收集時，采用的是走訪入戶、下基層的方式，這樣政府往往是抽調專班、組織交通工具、人員安排等大規模行動，而地方在接待過程中往往也耗費巨大。由此可見，參與政府績效管理的成本是比較高的[7]。

6公民參與政府績效管理的機制不健全

在參與方法、參與范圍、參與程度等方面出現的參與不足問題，歸根結底在于我國還沒有建立起完備的公民參與政府績效管理的機制。所謂機制是一個系統內部各種因素相互交錯、相互制約而形成的有效程序。在公民參與政府績效管理機制構建中，則包含各種政府、法規、習慣、作用等方面的相互運行，使其成為一個有效而穩定的關系。目前公民參與政府績效管理機制不健全是影響我國政府績效管理因素的重要原因之一。

7公民參與政府績效管理沒有法律法規的保障

進行立法，建立有效的法律法規是保證公民有效參與政府績效管理的重要制度保證，目前我國公民參與政府績效管理并沒有建立起有效的法律法規，這就造成在公民參與政府績效管理的過程中缺乏有效的法律依據。因此，在參與過程中存在的各種問題就沒有足夠的法律支撐，公民參與的作用有限。

四、構建公民參與政府績效管理的有效機制

1在績效計劃階段，建立高效互動的參與機制

所謂績效管理就是通過設立績效管理目標，使組織或群體按照績效最大化目標，實現組織的價值最大化的管理過程中。政府績效管理中，其中政府公務活動內容是績效管理的考評重心，而政府事務活動必須要增強公民的參與性，從公民的需求為出發點，而不是政府的主觀愿望，這樣政府活動才是有效的，政府績效管理才是最成功的，因此這就要求在績效計劃階段，建立高效互動的參與機制。積極吸收公民的意見，將其納入政府決策中去，促進政府和公民之前的高效互動，實現信息溝通。在績效計劃階段，我國可以借鑒國外建立公民咨詢委員會的方法，有一個正式和專門的機構組織公民參與，征集公民的意見。同時在提升公民參與性上，可以有效利用新聞媒體、廣播等手段，積極加強公民參與性的宣傳，擴大公民參與的范圍，提升公民參與意識，最終實現績效目標的準確性和合理性[8]。

2在績效實施階段，建立自主監督的公民參與機制

首先是組織內部成員的自主執行。根據英國和新西蘭公共體制改革的經驗借鑒，發揮組織內部成員的自主權利，是提升政府績效管理水平的重要措施。給予公共充分的自主權，讓組織內部員工可以進行自我選擇、指導和約束，能從主觀根本意識上提升工作的積極性。我國政府績效管理的核心思想正是要在科學指導理論下，從傳統嚴格的法律法規管理轉變到自主管理模式上來。因此，建立組織內部成員的自主執行，能最大可能地提升公民參與的責任感和使命感，發揮個人貢獻力量，提高自主決策力度。

其次是組織外部的監督實施。在績效方案的實施過程中，公共一般難以參與實施過程，這是我國行政體制的決定的。但是在實施過程中，公民可以進行外部監督。這是因為政府公務人員和普通公民一樣，在政務管理中公務人員也具有市場“經濟人”的特性，因此在政府事務管理過程中，為避免政府公務人員的“尋租”和“瀆職”等腐敗行為，應該完善組織外部的監督機制，加強公民對政府的監管。這就要求政府必須進行政府公開，積極接受外部人員的監督；同時還可以考慮建立舉報信箱、政府公務網站，以及投訴熱線等活動，方便接受群眾監督。還有公民還可以利用新聞媒體等方式，進行政府監督，從而有效防止政府活動中的腐敗現狀，確定政府績效管理目標的實現。

3在績效評估階段，建立開放式參與機制

政府績效評估在政府績效管理中具有核心的地位和作用，政府績效評估是對政府管理效率，公民滿意度以及政府能力等方面的全面衡量，對組織內部人員有直接的激勵作用。因此績效評估階段，良好的績效評估結果可以有效提升組織成員的積極性，激發組織成員的動力?？冃гu估和組織員工報酬直接掛鉤，關系著成員的利益，因此，績效評估階段組織成員作為評估對象也要參與評估過程，如果存在對評估結果不滿意的情況，應該通過“權利救濟”機制，獲取申訴的權利，從而防止績效評估中對主體行為的侵害。

從外部來看，績效評估階段最核心的力量是公民，增強公民參與，加強績效申訴是提升政府管理水平的重要手段。這就要求政府首先要對某些政務進行公開，對政府政務決策過程，實施等全面公開，讓公民獲取正確的信息，接受公民監督；其次，政府應該將績效評估落實到實處，而不是僅僅成為一種形式，通過具體的實施，獲取公民的信任，樹立良好的政府形象；最后建立溝通和反饋機制，針對績效評估中參與主體的不同特征，目標層次的差異化，應該采取座談會、民意調查等手段，聽取公民意見，對績效評估結果要及時反饋[9]。endprint

4其他完善公民參與的保障手段

完善公民參與政府績效管理，除了構建公民參與機制之外，還應該完善其他方面的措施，為公民參與做好策略保障，第一，要行政工作人員責任感，提升形成工作人員責任意識，積極主動的接受公民的外部建議和監督[10]；其次，提升公民參與意識，培育參與的熱情，讓公民了解參與政府績效管理是公民一項合法的權益，從而積極主動的參與到政府績效管理過程中區，為政府管理水平的提升提供合理的建議；加強公民參與知識和能力的培訓，提升公民參與政府管理的水平；多元化公民參與政府績效管理的方式，實現多渠道參與和監督；擴大公民參與的范圍，真正實現公民360度全方位參與政府績效管理的全過程；利用互聯網等現代信息化技術，減少公民參與政府績效管理的成本；構建公民參與政府績效管理的機制，完善立法，構建公民參與政府績效管理的完善的法律法規，保障公民參與政府績效管理有嚴格的法律法規的支撐。

參考文獻：

[1]蔣敏娟.試論政府績效管理中公民參與機制的構建[J].學習與實踐，2012，（7）：911.

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[7]張元婧.關于政府績效評估問題的研究現狀和未來趨勢的探討——公共部門的績效評估問題[J].華商，2013，（28）：58-59.

[8]楊平.政府績效與公民權保障[J].科學經濟社會，2014，（1）：17-19.

[9]楊超，凌學武.社會資本理論與我國政府績效管理研究[J].太原理工大學學報：社會科學版，2012，（2）：9-10.

[10]盧倩.政府績效評估中的公民參與：價值預期、內在困境與制度性建構[J].四川行政學院學報，2013，（6）.endprint