“氣候行動之年”和美國氣候變化政策發展

于宏源

編者按：當今氣候變化已經成為全球治理領域中的熱點話題。自2009年聯合國氣候變化談判哥本哈根氣候大會召開以來，各國對氣候治理的重視程度普遍上升，不僅紛紛出臺舉措控制和降低碳排放量，而且還合縱連橫積極參與到全球氣候規則制定中來。聯合國也決定于2014年9月在紐約召開氣候變化峰會，為在2015年就氣候變化問題達成一項具有法律約束力的新協議奠定政治基礎。在氣候治理領域，美國、歐盟以及由中國、印度、南非和巴西所組建的“基礎四國”機制是關鍵行為體。分析和理解這些大國和國家集團為應對氣候變化所堅持的原則、采取的政策及設計的方案對我國制定恰當的氣候政策，積極參與聯合國氣候變化談判與國際合作具有非常重要的現實意義。為此，我刊專門邀請氣候治理問題領域的專家學者分別就美國、歐盟和“基礎四國”的氣候變化政策撰文，以供讀者參考。

出于國內能源結構變化、全球治理進程壓力和自身環境安全的需要，奧巴馬在第二個總統任期的氣候政策和戰略繼續延續其第一個任期“綠色新政”以來的核心理念，即承認全球變暖，并承諾積極應對。與第一任期相比，奧巴馬當前的氣候政策思路更加清晰、團隊更加強大、執行更加堅決。2013年6月，奧巴馬政府發布了美國歷史上首份國家層面的氣候變化行動計劃——《總統氣候變化行動計劃》，圍繞這個計劃，美國政府推動內外氣候變化政策舉措，對內利用行政手段加強氣候減排和適應，對外則力圖實現美國版本的全球氣候談判架構。

美國氣候變化政策的背景

全球氣候治理形勢日趨迫切，2011年以來，德班平臺談判進程過半，談判效率受到質疑，隨著聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告陸續推出，科學報告不斷警示世人氣候變化的嚴重性和氣候治理的緊迫性。聯合國2013年發布的第五次《氣候變化評估報告決策者摘要》再次確認了氣候變暖的事實，并預測到本世紀末地表溫度可能比1850—1900年增長1.5—2攝氏度。屆時長時間的高溫熱浪將變得更加頻繁，降水的地區分布將更加不均。氣候變化帶來的安全挑戰已經出現不可逆性，世界各國需要共同應對。2013年12月，聯合國氣候變化框架公約秘書處執行秘書長克里斯蒂娜·菲格雷斯提出：“人類正在見證更頻繁的極端天氣事件，很多發展中國家付出的氣候代價越來越大。因此世界各國必須立刻開始行動。”[1]國際社會推進氣候治理的呼聲不斷上升。2014年被稱為“氣候行動之年”， 9月份聯合國紐約氣候變化首腦峰會和年底智利利馬第二十次締約方氣候變化談判大會將為2015年全球協議奠定實質基礎。當前全球氣候治理的重點已經轉移到各方參與氣候行動領域中來，新的全球氣候治理要求世界各國可以努力為達成有法律約束力的“2015年協議”奠定基礎。

美國自身氣候安全問題日趨嚴重，2012年以來，美國應對氣候變化的脆弱性更加凸顯，遭受的損失也越來越大。據統計，美國近年遭受的氣候變化災害遠勝于往年。嚴重的干旱、不同尋常的高溫天氣、逐漸減少的降水量以及大面積的山火爆發事件對美國造成了越來越明顯的影響。僅2012年，美國因極端氣候事件遭受的損失就超過1000億美元，擺在眼前的客觀事實為奧巴馬政府采取措施主動應對氣候變化提供了推動力。美國總統國家安全顧問認為，氣候變化對國家安全的影響源自其對世界上國家和人民越來越嚴重的環境影響。美國48個州出現了有記錄以來的最熱情況。美國總統國家安全事務助理托馬斯·多尼隆認為，“近年來美國一度有三分之二處于干旱狀態，還有西部將近1000萬英畝的土地因野火被燒焦。氣候變化促使美國極端天氣事件的頻發。2012年，美國遭受了11次極端天氣災難，承受了十億美元的損失，甚至更多——包括颶風桑迪在內”。[2]在2014年《國情咨文》中，奧巴馬更強調：“為了我們的子孫后代和我們的未來，我們需要做出更多努力來抵御氣候變化。然而，并非單一的原因導致這一趨勢。事實是，過去15年中，有12個最熱年份的歷史記錄誕生。熱浪、干旱、野火，水災的發生變得越發頻繁和劇烈。”

更重要的是，美國是歷史上對溫室效應和碳排放貢獻最大的國家。事實上美國自1992年《聯合國氣候變化框架公約》訂立以來，共15年一直位居全球排放總量的榜首（見表1）。雖然中國的排放總量超過美國，但同時應看到的是中國的人口數量是美國的四倍以上，中國的人均國內生產總值是美國的十分之一左右，中國的人均能源和電力消費量是美國的四分之一左右，中國的人均排放量是美國的五分之二左右，中國對氣候變化的歷史貢獻（即累計歷史排放量）約為美國的三分之一，毫無疑問美國仍在全球氣候格局中占據著主要位置。

奧巴馬個人因素是美國推行氣候政策的重要驅動力。奧巴馬近兩年來不斷高調地將應對氣候變化問題放入新的執政綱領，并再次重申美國將致力于構建全面應對氣候變化的系統框架。奧巴馬政府首先把氣候變化作為一個重要的安全問題考慮，美國認識到1.5℃的全球平均溫度閾值是一個關鍵的氣候閾值，并判斷出需要做何種類型及規模的努力去減少短期及長期存在著的溫室氣體。例如，通過減少海洋污染，降低森林大火的風險，減少燃燒農作物，減少化石燃料的排放等。美國總統、環保署及其他機構、美國國會已將這一嚴峻的問題提高到了美國國家最高安全的優先考量。在2014年6月，奧巴馬果然主要依靠其行政團隊推出了《總統氣候變化行動計劃》。在2014年年初的國情咨文中，奧巴馬“敦促國會團結起來，尋求兩黨聯合，提出一個基于市場的解決方案來應對氣候變化。但倘若國會不行動起來保護我們的后代，就會通過行政部門采取行動，減少碳污染，使社會承擔起氣候變化的影響，并加速向可持續能源過渡”。

依靠行政部門的國內氣候行動

奧巴馬政府國內氣候政策強調以《總統氣候變化行動計劃》為路線，以能源利用方式的調整為中心，借助美國能源創新和能效革命，提升了美國減排能力和競爭力。

在能源領域，奧巴馬在2014年國情咨文中提出，“中國等其他國家主導清潔能源市場，并由此創造了許多就業機會。2013年，風能占據了美國新能源的一半份額。那么，就讓我們創造更多吧。太陽能變得越來越廉價，讓我們努力把花費降得更低。只要像中國這樣的國家仍在研發新能源，我們也必須這么做。美國必須支持和鼓勵這些有助于使天然氣燃燒變得更清潔和保護空氣水源的研究和科技”。奧巴馬強調能源結構優化政策以降低減排成本。[4] 2014年6月，美國政府要求電力部門在2005年基礎上到2030年實現減排30%，減排量相當于美國家庭電力消耗年排放的一半；將顆粒、氮氧化物和二氧化硫污染水平在現有基礎上再降低至少25%；通過提高能效和削減電力需求降低8%左右的電力使用成本。[5]美國電力行業中煤炭比例下降，美國交通行業中天然氣大幅度上升，到2035年，這兩個行業天然氣替代增加接近20%。隨著美國能源消費峰值到來，天然氣的替代優勢和減排優勢更加明顯。在過去五年中，美國的能源消費總量降低了5%，單位GDP能源強度降低了9%。為了推動產業結構的新能源發展，奧巴馬推出一個四年能源審查計劃：環境保護署的綠色能源合作伙伴計劃推出了當前的可再生能源挑戰，目標是到2020年使當前的綠色能源的使用翻倍。

奧巴馬政府2013年開始實施的《總統氣候變化行動計劃》幾乎完全依賴現存法律下的行政權力——行政部門可以自行采取措施。奧巴馬通過行政手段不斷限制碳排放。2013年6月以來，美國環保署（EPA）就已經提出了新的和現存的電廠的碳污染標準。美國還在2014年3月份發布了綜合《國家氣候評估報告》和《氣候數據倡議》，根據地區和部門列出了現在和預期的氣候影響。奧巴馬還在2015年預算中為應對氣候變化的各項措施專門撥款，包括應對海平面上升和風暴，并設立了氣候基金。2014年1月，奧巴馬總統簽署了一個旨在建立聯邦政府第一個四年能源審查程序的總統備忘錄，這完成了他在氣候行動計劃中做出的承諾并確保了聯邦能源政策繼續滿足全國的經濟、環境和安全目標。

盡管美國氣候政策主要依靠行政部門，但是美國國會近年來也重啟了氣候變化立法，目前碳定價和碳稅是美國國會立法的重要方向。美國參議院在2013年2月份提出《2013年氣候保護法案》，美國參眾兩院一些議員則聯合提出了《碳污染費用》討論草案和《2014國家碳定價選擇法案》。美國國會內部碳定價立法的發展也將會影響美國以行政為主導的氣候政策模式。[6]

謀求美國

對全球氣候治理的主導

自2009年哥本哈根大會，奧巴馬政府便發動強大的氣候外交攻勢，其主要的出發點是在全球范圍內建立一體化的減排市場，致力于全球共同努力，鼓勵國家逐步放棄有害的化石燃料補貼這種方式應對氣候變化。[7]美國政府一直主張全球氣候變化治理應遵循“市場一體化”的最優效率原則，即無論是發達國家還是發展中國家（特別是中國和印度）都應統一加入到碳減排的一致行動和市場中。當前奧巴馬政府改變了行動的策略，轉為高調猛進和主動出擊。奧巴馬政府選用了克里國務卿作為最強有力的氣候外交團隊。克里一直把氣候變化比喻為恐怖主義，而且希望動員相關美國外交資源推動國際合作。[8]美國國務院為此還發布了相關氣候外交指針[9]：一是在國內外通過有力的實際行動樹立榜樣。通過在政府和聯邦、地區及地方層面的國內行動取得應對氣候變化的重大進展。二是締結新的國際性氣候變化協議。三是執行全球氣候變化倡議。四是加強多邊參與：與主要經濟體論壇、清潔能源部長級會議、蒙特利爾協議以及氣候和清凈空氣聯盟合作以減少短期氣候污染物。五是擴大雙邊合作：在清潔能源和環境可持續發展等領域與超過50個國家建立合作關系，包括發展中國家里最大的溫室氣體排放國。六是把氣候變化與其他領域的重大問題整合起來。

“共同但有區別責任原則”是世界各國長期形成的公認準則，然而從談判目標來看，美國不斷推動所謂“富有雄心、包容性的和靈活性”的氣候體系和否認“共同但有區別責任原則”，[10]該計劃的核心是構建一個所有締約方參與的、相對恒定的氣候減排協議體系，在2015年之前，以《聯合國氣候變化框架公約》為基礎，談判達成一個新的、所有國家接受的、有遠大目標的國際氣候協定，其原則是否定“共同但有區別責任原則”。2013年底的華沙氣候大會上，美國氣候談判代表斯特恩認為，“應該有更強有力的語言清晰地表明什么時候停止‘共同但有區別責任原則的防火墻，并且讓中國和印度提出減排國家自主承諾”[11]。

從談判策略來看，奧巴馬重視大國減排和小多邊機制。奧巴馬認為中國、印度等排放量增長太快，現在非常重要的是需要新興發展中大國采取行動。奧巴馬在講話中強調：“我們同樣強化了與主要新興經濟體——印度、巴西和中國的氣候合作，它們是世界上最大的氣候排放體。例如，中美達成協議降低氫氟碳化合物的生產和消費。”[12]中美達成了重型交通工具污染和化石燃料補貼的同行互評合作措施協議；美國和印度還推出了一個新的大規模離網清潔能源倡議，以幫助電網不足的地方引進新能源，同時還推出了幫助印度部署空間制冷技術的倡議。美國還把減排焦點轉向中國和印度，要求中國和印度把所有氣候變化談判的底牌都亮出來，[13]強調快速增長的經濟體如中國應該參加減排。[14]從小多邊機制來說，美國倡議主要經濟體能源與氣候論壇以及主要大國清潔能源部長會議，該會議已經包括了17個主要經濟體，美國目前仍是這兩個論壇主席國。美國推動主要經濟體能源與氣候論壇在2014年5月和7月召開會議，以達成大國減排的目的。美國還為清潔能源部長級會議（CEM）提供核心支持。基于大國減排的思路，美國與16個其他國際民用航空組織（ICAO）國家一道，倡議推動航空業碳市場交易的實施辦法。

美國還積極拉攏分化發展中國家氣候談判陣營。美國通過聯合國多邊框架外的雙邊項目援助氣候變化最脆弱國家、非洲、小島嶼發展中國家和依賴冰川的國家。美國還與加拿大、墨西哥、瑞典、加納、孟加拉國以及聯合國環境規劃署聯合發起氣候和清潔空氣聯盟（Climate and Clean Air Coalition），直接與發展中國家聯盟以減少黑炭、甲烷以及氫氟碳化合物的排放，并在全球談判中形成分化發展中國家的態勢。2014年9月聯合國氣候峰會期間，美國還計劃和非洲國家發起氣候變化和糧食的治理計劃。

綜上所述，奧巴馬的氣候政策旨在提升美國在未來應對環境挑戰的發展潛力，并在此基礎上主導全球氣候治理進程。美國國內氣候行動已經初見成效，其必然傳導到外交領域，美國減排力度增加后，美國出于國內氣候政治的需要對中國提出更高的減排要求，國際環保壓力將再次轉移到中國，中國減排的國際道義壓力陡然上升。

展望未來，傳統聯合國氣候談判的核心角力和博弈主要來自中國、美國、歐盟三方，各種其他行為體分別依附此三者，形成不同的集團影響著總體的平衡和聲勢。歐盟+小島國、美國領導的傘形集團+AILAC（拉美和加勒比國家獨立聯盟）的格局，將逐漸打破了發展中國家以七十七國集團+中國為主體的團結。奧巴馬政府氣候政策調整使歐盟、美國、發展中國家“三股勢力”鼎足而立的形勢發生了某些變化。隨著美國政府氣候外交更為積極主動，歐美趨同態勢增強，為將美國拉入“2015年協定”中并共同拆除“防火墻”，歐盟暫時放棄了對具有“法律強制約束力”的全球協議的要求，全力支持美國。此外，美國的提議破壞了“共同但有區別責任”、破壞了以聯合國公約為基礎的氣候談判主線，特別是還分化了發展中國家談判集團，使得新興發展中大國的壓力更大。

（作者系上海國際問題研究院比較政治與公共政策所副所長，研究員）

（責任編輯：徐海娜）

[1] McDonald， Frank.，Climate deal reached in Warsaw but critics say it is too weak in face of crisis， Irish Times [Dublin] 25 Nov 2013： 10.

[2] Tom Donilon， National Security Advisor to the President， "Remarks At the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy"， White House Press Releases， Fact Sheets and Briefings （April 24， 2013）.

[3] 世界發展指數（World Development Indicators），具體數據可參見http：//data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators.

[4] Robert D. Hormats， Under Secretary for Economic Growth， Energy， and the Environment， Bureau of Economic， Energy and Business Affairs， "Keynote Address at the Pacific Energy Summit"， Pacific Energy Summit， Vancouver， British Columbia， Canada， April 3， 2013.

[5] 參見美國環保署最新的清潔電力計劃：Clean Power Plant， June 2， 2014， http：//www2.epa.gov/carbon-pollution-standards

[6]“FEATURE： Momentum seen building for 2015 climate deal”，Platts Commodity News ，March7，2014.

[7] Tom Donilon， National Security Advisor to the President， "Remarks At the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy"， White House Press Releases， Fact Sheets and Briefings （April 24， 2013）.

[8] 克里指出，“希望美國所有相關的外交從業人員積極行動起來，解決東道國的氣候變化問題，把其作為重中之重。我已命令國務院所有部門在他們的日常工作中關注氣候變化”。"Kerry Orders U.S. Diplomats to Press Case for Climate Action"，New York Times，March 10，2014.

[9] "Kerry Orders U.S. Diplomats to Press Case for Climate Action"，New York Times，March 10，2014.

[10]Jeff Goodell， "Obama's Climate Challenge"， Rolling Stone （January 31， 2013），pp. 41-45.

[11] "Climate conference's results expected to be modest"，The Washington Post， Nov.23，2013.

[12] Kerry Platts， “US-China Energy Cooperation ‘imperative to Tackle Global Warming，” Commodity News（April 14， 2013）.

[13] McDonald， Frank， “Climate deal reached in Warsaw but critics say it is too weak in face of crisis，” Irish Times [Dublin] Nov.25，2013： 10.

[14] "Last-Minute Deal at UN Climate Talks"，FARS News Agency， Nov.24，2013.