氣候變化國際談判中“基礎四國”機制的作用和影響

張曉華　胡曉　祁悅

“基礎四國”機制的由來

“基礎四國”（The BASIC Countries）是由巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）和中國（China）四個主要發展中國家組成的《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）下的談判集團，取四國英文名首字母拼成的單詞“BASIC”（意為“基礎的”）為名。“基礎四國”機制于2009年11月28日聯合國氣候變化談判哥本哈根會議召開前夕，在中國的倡議和推動下形成。[1]自此之后，四國每季度輪流在本國主持召開氣候變化部長級會議，就氣候變化相關重點議題、發展中國家的關切進行討論和立場協調，迄今已召開了17次“基礎四國”氣候變化部長級會議。通過這一有效的協調機制，四國在歷次氣候變化國際談判協調會和締約方大會期間以“基礎四國”名義進行統一發聲，已對談判進程產生了重大影響，成為“七十七國集團+中國” 中一股不容小覷的代表性力量。

作為世界主要新興經濟體，四國在發展中國家和全球政治經濟事務中都有舉足輕重的地位和影響。氣候變化談判中“基礎四國”機制的形成標志著面對發達國家主導國際體系的現狀，發展中大國開始有意識地團結、協調并堅持自身立場，以維護廣大發展中國家利益，這對現有氣候變化全球治理而言是一個新變量。隨著2015年“新協議”[2]達成日期的臨近，德班平臺下氣候變化談判開始進入最終決定期，“基礎四國”在“2015協議”談判和2020年后氣候變化全球治理新格局中的利益、立場和作用在氣候變化談判和國際關系體系中顯得尤為重要。

“基礎四國”的

主要關切和基本立場

“基礎四國”在地理上相隔遙遠，文化上存在巨大差異，卻為何能夠就氣候變化問題建立這樣一個有效的協調機制呢？其根本原因在于四國國情相似，并在氣候變化問題上具有共同的關切和利益訴求。

一是作為新興的發展中大國，“基礎四國”實現可持續發展仍面臨諸多問題。冷戰結束后，四國經濟發展迅速，在國際社會備受矚目，中國、印度和巴西經濟總量都已躋身世界十強。然而，由于四國人口基數大，各項人均經濟發展指數仍與發達國家存在顯著差距。例如，2009年，四國中人均GDP最高的巴西，其水平也僅相當于發達國家的五分之一左右，而印度的人均GDP僅相當于發達國家水平的3%；甚至，四國人均GDP與哥倫比亞、卡塔爾、新加坡等發展中國家也有相當大的差距。[3]此外，四國仍有相當比例的人口處于本國劃定的貧困線以下，其中印度的貧困人口更是高達3億。[4]這些相似性使得“基礎四國”逐漸成為國際社會中一個新的“階層”。

二是作為區域大國，四國都希望成為各區域發展中國家的代表。隨著經濟的飛速發展，這些國家在地區事務中發揮更大影響力的訴求日趨強烈，希望能夠作為區域領袖代表其他發展中國家發聲，在國際上爭取話語權。但是這些訴求都面臨著發達國家傳統勢力的擠壓，這使“基礎四國”地域間隔遙遠并未成為一種障礙，反而進一步增加了各國對各自身份的認同感，成為強化“基礎四國”機制的重要因素。

三是四國在氣候變化問題上都面臨來自發達國家的壓力。發達國家完成工業化之后，其溫室氣體排放基本處于穩定并呈逐步下降的趨勢。但隨著經濟的發展，四國的排放增長呈加速趨勢，其面臨排放空間約束的挑戰日益嚴峻。盡管四國能源構成和排放源不盡相同，但未來排放總量將不斷上升，都將面對來自發達國家的共同壓力。目前的國際體系是在西方發達國家的主導下形成的，作為現代國際體系的“后來者”，“基礎四國”等發展中國家的利益不能被充分考慮。這一因素使“基礎四國”在氣候變化問題上自然走到了一起。

四是發展中國家的訴求開始發生分化，必然形成次級集團。在國際問題上，“七十七國集團+中國”作為發展中國家的廣泛代表，一直致力于維護廣大發展中國家的利益。然而近年來，各個發展中國家的利益訴求發生了變化，也不斷形成了代表各自利益的新群體，如小島嶼發展中國家集團、最不發達國家集團、非洲國家集團等等。這些小國集團的出現更加凸顯了面臨相似挑戰和擁有共同利益訴求的“基礎四國”，在一定程度上促成了“基礎四國”機制的出現。[5]

這些相似性和客觀因素使“基礎四國”在氣候變化問題上對于維護現有《公約》體制和廣大發展中國家團結的立場更為堅定，也因此和力圖在氣候變化問題上向發展中國家轉嫁責任的發達國家形成了某種程度的對立。“基礎四國”在2009年年底一成立便成為了“七十七國集團+中國”的支柱力量，其共同的立場主要體現在以下幾個方面：在《聯合國氣候變化框架公約》的體制內，堅持公平和“共同但有區別的責任”原則，嚴格遵循聯合國的議事規則和相關談判授權；堅持發達國家應率先采取行動，切實履行《京都議定書》的承諾，承擔絕對量化減排義務，發展中國家在可持續發展的框架內開展適合本國國情的減排行動；[6]發達國家要切實落實為發展中國家提供資金、技術和能力建設支持的承諾，支持發展中國家在獲得支持的前提下開展符合本國可持續發展需求的減排行動；堅定支持“七十七國集團+中國”，共同維護廣大發展中國家的集體利益。

“基礎四國”機制在

“新協議”談判中面臨的挑戰

目前，“2015協議”的談判已進入快車道，各方都在為新協議提出設計方案。但回顧2000年以來的談判歷程，我們可以很清晰地發現，《京都議定書》之后每一輪談判，發達國家的主要目標都是打破目前《公約》對發達國家和發展中國家的一般性區分，以進一步轉嫁減排責任；而另一方面，發展中國家則盡力維護以“共同但有區別的責任”原則為基礎的“兩分法”。此次“2015協議”談判也不例外。各方最核心的分歧正是集中在如何體現各國的區分，以及如何理解“共同但有區別的責任”。客觀反映發展中國家責任和能力的變化以及由此帶來的區別是解決“2015協議”所有問題的關鍵。占據全球人口和排放量三分之一的“基礎四國”成為了矛盾的焦點。因此，“基礎四國”的一舉一動都將成為“2015協議”談判的重要決定因素。

目前，各方對“2015協議”的結構和內容均有不同訴求。歐盟強調“自上而下”的減排機制，各國承擔相應減排義務，并設定定期審評機制以確保全球減排努力能夠符合將全球溫升控制在2℃以內的全球目標。美國認為應由各國“自下而上”自主提出減排貢獻，不應設立任何強制性減排目標，并牢牢緊盯中印等排放大國。美歐訴求雖有不同，但都旨在消除發達國家和發展中國家的區別。發展中國家陣營中，小島國和最不發達國家受氣候變化不利影響最為嚴重，因此呼吁主要排放大國均要承擔減排義務。在此情況下，“基礎四國”作為發展中國家代表和“七十七國集團+中國”內部的核心力量，必須團結廣大發展中國家，表達共同的利益訴求，避免“2015協議”由發達國家主導并對發展中國家未來排放空間形成過度的限制，才能更好地維護自身利益。因此，“基礎四國”在扮演重要角色的同時，也面臨著巨大的挑戰。

一是要提出能夠與歐美相抗衡的具體解決思路。無論是歐盟提出的“承諾加審評”模式還是美國以“國家自主貢獻”為主的“2015協議”框架都有其合理性，并逐漸被各方所接受，成為“2015協議”的主流共識。對于“基礎四國”而言，在堅持《公約》框架，維持發達國家和發展中國家基本區分的前提下，應該看到發展中國家內部差異的存在，以及以“基礎四國”為代表的新興經濟體的能力提高，不能一直停留在堅持原則和重申立場上，需要更加理性地提出建設性的、相對具體的解決方案。

二是要妥善面對和處理發展中國家內部的分化。“七十七國集團+中國”內部的分化在哥本哈根會議前開始表面化。“基礎四國”與其他發展中國家之間的矛盾也開始顯現。2009年哥本哈根會議時，由于“基礎四國”在最后關頭曾與美國聯手促成《哥本哈根協議》，被不少較小的發展中國家看成是大國意志的強加。諸多發展中小國在對《公約》下談判公平性和程序性產生微詞的同時，對“基礎四國”的不信任也趨于表面化。如何在維護自身利益的同時不失去廣大發展中國家的戰略依托，將是“基礎四國”在未來談判中所面臨的一大挑戰。

三是如何看待和處理四國內部的立場差異。“基礎四國”機制本身具有一定松散性，且在各國利益訴求方面存在差異。對于“基礎四國”談判集團的性質，國際社會一直存在爭議。一種觀點認為，“基礎四國”是一個新型聯盟，是“七十七國集團+中國”內部強有力的子集團，四國對《京都議定書》第二承諾期發達國家義務的明確要求及其歷史責任的認定是四國立場一致的基礎。[7]而更多的看法則是，“基礎四國”僅是一個松散的“政治結社”（political association），[8]而非一個“緊密的談判集團”（tight negotiating bloc）。[9]盡管四國部長每年定期舉辦會議并發表聯合聲明，但聲明內容多以重復各項原則為主，鮮有實質性合作成果，側面反映出四國在統一立場上所面臨的困難。在“2015協議”形式、各國義務等諸多談判的關鍵問題上，四國各自立場開始出現明顯不同，出現“松散化”的發展趨勢。

在“基礎四國”中，中國和印度兩個排放大國立場較為一致，而巴西和南非在談判模式、2020年后減排目標等關鍵問題上與其他兩國存在分歧。巴、南兩國并不堅持在談判中嚴格區分發達國家和發展中國家，認為可以達成對所有締約方具有法律約束力的2020年后減排目標。這種立場是由巴、南兩國在氣候變化問題上的特殊國情所導致的。如巴西，能源結構以可再生能源為主，60%以上的排放來自土地和森林部門，人均GDP在四國中位列前茅。因此，巴西面臨的減排壓力相對較小，在氣候變化國際談判中，主要訴求是通過維護發展中國家整體利益，增強本國在發展中國家和全球的話語權。巴西對發達國家和發展中國家的區分更多是道義上的支持，而非其實質利益上的核心關切。南非人口和經濟規模在四國中最小，能耗和排放規模也相對較小。根據UNFCCC官方網站的數據，不考慮土地部門，南非的溫室氣體排放量約為巴西的一半，印度的四分之一，不到中國排放量的十分之一。因此，在國際層面，南非承擔減排義務的壓力更小。南非參加氣候變化國際談判與其以“非洲復興”為指導思想的整體外交戰略密切相關。南非謀求在國際事務中的話語權和大國地位，既立足于非洲這個大后方，也特別積極地尋求發達國家的支持。這也就導致南非在氣候變化國際談判中，不僅時刻以非洲國家集團的利益為最主要考慮，也與以歐盟為代表的發達國家立場相近，即希望在2020年后建立一個“自上而下”的減排機制，且每個國家（發達國家和發展中國家）都要承擔有法律約束力的減排義務。隨著“2015協議”談判的具體化，這些分歧不斷表面化。如何在內部求同存異是“基礎四國”面臨的最為根本和嚴峻的挑戰。

對“基礎四國”機制的展望

雖然“基礎四國”機制面臨著諸多挑戰，但基于國情、利益訴求的相似性和共同面對的壓力，“基礎四國”機制仍將繼續下去。為了使該機制能夠更好地發展下去并發揮更大的作用， “基礎四國”還需要在實踐過程中不斷完善和加強。

未來，四國應進一步拓寬在氣候變化領域的合作，從談判立場的協調逐步擴展到務實合作。盡管“基礎四國”在談判進程中不斷要求發達國家率先行動，但實際上四國都已經采取了大量務實的應對氣候變化的行動。相似的國情和發展階段意味著“基礎四國”在應對氣候變化行動上面臨同樣的困難，但也有大量的經驗可以分享。因此，“基礎四國”機制在協調立場的同時應該進一步加強務實合作，這也有助于各國增進相互了解，促進在談判中尋找和建立更多共同的立場。

同時，“基礎四國”在氣候變化國際談判中應堅持“以我為主”，提出務實的應對氣候變化的理念，引導全球應對氣候變化的進程。在氣候變化問題上，“基礎四國”所面臨的與其說是國際社會的壓力，不如說是期待。從自身可持續發展的角度出發，“基礎四國”已經采取了大量的應對氣候變化的行動和舉措。國際社會也希望“基礎四國”更主動積極地將國內的務實行動帶到國際舞臺上。“基礎四國”應該堅定“以我為主”的信心，廣泛傳播自身應對氣候變化的理念和主張，更加積極地推動應對氣候變化的全球合作。

（作者單位：國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心）

（責任編輯：張凱）

[1] Saibal Dasgupta， “Copenhagen conference： India， China plan joint exit”， The Times of India， Nov 28， 2009， http：//timesofindia.indiatimes.com/india/Copenhagen-conference-India-China-plan-joint-exit/articleshow/5279771.cms？referral=PM（上網時間：2014年8月25日）

[2] 德班平臺，即2011年南非德班大會決定建立的德班平臺特設工作組，決定不晚于2015年達成一個具有法律約束力的新協議，通常也稱為“2015協議”。

[3] IMF， World Economic Outlook， http：//www.econstats.com/weo/V011.htm（上網時間：2014年8月25日）

[4] World Bank ， http：//data.worldbank.org.cn/data-catalog/world-development-indicators（上網時間：2014年8月25日）

[5] Andrew Hurrell and Sandeep Sengupta， “Emerging powers， North-South relations and global climate politics”， International Affairs， 2012. 88（3）： 463-484.

[6] Karl Hallding， Marie Olsson， Aaron Atteridge， et al， “Together Alone： BASIC countries and the climate change conundrum”， Nordic Council of Ministers， Copenhagen， 2011， p.92.

[7] Sander Happaerts and Hans Bruyninckx， “Rising Powers in Global Climate Governance. Negotiating in the New World Order”， Leuven Centre for Global Governance Studies， Working Paper， No. 124 ， October 2013.

[8] Lesley Masters， “What future for BASIC？ The emerging powers dimension in the international politics of climate change negotiations”， Institute for Global Dialogue， Issue 95/March 2012.

[9] 同[6]，P.95.