貨幣政策視角的財政專戶管理問題研究

李紅燕

摘要:中國的國庫制度是委托金庫制，即由中央銀行經理國庫。在經過了12年的國庫集中收付管理制度改革后，財政性資金仍然是存放在中央銀行國庫存款戶和存放在商業銀行財政專戶兩種方式并存。商業銀行財政專戶的規模并未得到有效遏制，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實。本文從貨幣政策視角分析財政專戶存在的誘因、危害，進而提出取消財政專戶的建議。

關鍵詞:財政專戶管理貨幣政策

一、背景

2001年以前中國財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行。為加強財政監督管理，提高資金使用效益，2001年經中國國務院批準出臺了《財政國庫管理制度改革試點方案》，提出國庫單一賬戶管理的概念。經過12年的國庫集中收付管理制度改革，財政專戶卻呈現數量大、種類多、增量大、存量多的狀況，嚴重影響改革進程。

國庫單一賬戶管理是指將政府全部財政性資金集中在國庫。國庫單一賬戶是建立現代公共預算管理體制的基礎，也是國際通行做法。目前中國財政性資金仍然是存放在中央銀行國庫存款戶和存放在商業銀行財政專戶兩種方式并存。

按照《關于改革存款準備金制度的通知》（銀發[1998]118號），財政性資金中的“機關團體存款、財政預算外存款”劃為金融機構一般存款的繳存范圍，本文通稱為財政專戶。而對于中央、地方金庫存款、待結算財政款項和代理發行國債款項等需100％繳存中央銀行的財政存款不在本文的討論范圍。

二、當前財政專戶存款存在的問題

(一)財政專戶加劇國庫資金的體外循環

中央銀行存款業務不以盈利為目標，而以宏觀調控高效性為己任，不與商業銀行爭利；商業銀行把財政專戶存款作為優質穩定的資金來源，競相追求財政專戶存款最大化，財政性資金從央行國庫單一賬戶轉移到商業銀行的動力很強。因此，中央銀行國庫存款以各種名目流向商業銀行財政專戶。《＊＊省財政資金專戶管理情況調查報告》顯示，某市2009年年末中央銀行國庫存款戶余額為21.05億元，而商業銀行財政專戶余額合計為26.17億元，是同期國庫存款戶余額的1.24倍。

(二)財政專戶影響政府預算體制改革

黨的十八大報告提出推進政府預算體制改革，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。調查顯示，全國每個財政機構有幾十甚至上百個財政專戶，使財政專戶資金分散于各家商業銀行，在預算編制和年度決算中涉及財政專戶資金都相對籠統或不全面。而人大在存在大量的財政專戶和財政資金分散管理的情況下，也幾乎不可能實施真正意義上的全口徑預算決算的審查和監督。

(三)財政專戶干擾貨幣政策實施效果

央行運用貨幣政策工具調節基礎貨幣，從央行資產負債表兩邊恒等的原理解析分為：一是資產方內部的此消彼長；二是負債方內部的此消彼長；三是資產和負債方的同增同減。財政性資金在央行國庫存款戶和商業銀行財政專戶之間的資金流動，從央行資產負債表來看是國庫存款戶的減少和商業銀行準備金存款戶的增加，屬于負債方的內部調整，這種資金流動會直接引發基礎貨幣的變動，進而通過貨幣乘數作用成倍影響貨幣供應量，干擾貨幣政策調控效果。

三、財政專戶存款與貨幣供應量的關系分析

中央銀行資產負債表政府財政存款與商業銀行財政專戶存款存在著此消彼長的關系。假設中央銀行資產負債表政府財政存款為YL，商業銀行財政專戶存款為SL，財政性資金為CL。

用公式表示為：CL=YL＋SL

那么：YL＝CL－SL （1）

用中央銀行資產負債表兩邊恒等的原理分析貨幣供應量,假設中央銀行總資產為A，總負債為L，準備金存款為L1，流通中現金為C，其他負債為L2，

那么：L＝L1＋YL＋L2＋C（2）

根據方程（1）和（2）可得：L＝L1＋（CL－SL）＋L2＋C

依據資產負債表兩邊恒等的原理可得：A＝L

那么：L1＋C＝A－（CL－SL）－L2

L1＋C＝A－CL+SL－L2（3）

由于基礎貨幣B＝L1＋C （4）

由方程（3）和（4）可得：B＝A－CL+SL－L2

求導可得：dB／dSL＝1＞0

因此可知，財政專戶存款與基礎貨幣是單調遞增關系，即，財政專戶存款的增加直接影響基礎貨幣投放的增加，從而導致市場上貨幣供應量的增加。

四、財政專戶對貨幣政策的影響分析

復旦大學經濟學教授韋森在《財權制衡與中國改革》一文中提出應完善政府所有財政資金的“單一國庫賬戶”管理制度，建議取消各級政府現有的“財政專戶”，使所有政府財政收支必須入出央行的“單一國庫賬戶”。《財政國庫管理制度改革試點方案》中所指國庫單一賬戶體系含國庫存款戶和財政專戶。本文分別按照完善的國庫單一賬戶和不完善的國庫單一賬戶對貨幣政策的影響展開分析。

(一)財政專戶增加貨幣供應量

根據貨幣乘數(K)的計算公式：貨幣乘數(K)＝貨幣供應量（M2）／基礎貨幣(B)，中國人民銀行公布的2012年年末基礎貨幣(B)252345.17億元，貨幣供應量（M2）974148.80億元，計算可得2012年年末貨幣乘數(K)＝3.86

2012年中國各級政府的財政專戶中的資金余額達到1.42萬億元，下面分別計算完善的國庫單一賬戶和不完善的國庫單一賬戶體制下對貨幣供應量的影響。

[表1貨幣供應量影響比較&財政

收入1.42

萬億元&體制&收款開戶銀行&存款戶余額&基礎

貨幣&貨幣

乘數&貨幣供應量變動&不完善的國庫單一賬戶體制&商業銀行（財政專戶）&1.42

萬億元&＋1.42

萬億元&3.86&＋5.48萬億元&完善的國庫單一賬戶體制&中央銀行（國庫存款戶）&1.42

萬億元&0&—&0&]

從上表可以看出，1.42萬億元的財政專戶資金余額可增加貨幣供應量達5.48萬億元。

(二)財政專戶干擾貨幣政策的研判和制定

在完善的國庫單一賬戶管理制度背景下，政府的收支行為必然有貨幣資金退出流通領域和投入流通領域的過程；不完善的國庫單一賬戶管理制度背景下，政府的收入可能是流入中央銀行國庫存款戶，也可能流入商業銀行財政專戶，也就是有可能引發貨幣供應量的減少，也有可能并不影響貨幣供應量。政府的支出可能是基礎貨幣從中央銀行國庫流向貨幣流通領域，也可能是商業銀行財政專戶轉出，也就是有可能引發貨幣供應量的增加，也有可能并不影響貨幣供應量。由此使得利用經濟增長、政府收支預算等進行貨幣供應量預測、分析和貨幣政策決策缺乏穩定可靠的數據支持，政府收支活動對貨幣政策的影響變得復雜和不可測（見圖1,2）。

圖1 財政收入預算數

圖2 財政支出預算數

(三)貨幣供應量調控機制主體發生了偏移

按照宏觀調控的職能，貨幣供應量調控機制的發動主體是中央銀行，中央銀行應當在調控機制中居于主導地位，中央銀行通過調節基礎貨幣的數量數倍擴張或收縮貨幣供應量，控制和調整整個調控機制的規模。在人大、國庫缺乏對財政收支行為有效和全面監管的情況下，財政部門實質上擁有中央銀行國庫存款戶和商業銀行財政專戶的支配權，其在中央銀行國庫存款戶和商業銀行財政專戶之間的資金轉移行為，客觀上成為了貨幣供應量調控機制的又一個發動主體。

圖三：財政部門調解貨幣供應量示意圖

(四)嚴重擾亂了國庫現金管理操作

利用財政專戶進行國庫現金轉入與轉出的財政專戶操作，影響了流通市場貨幣供應量，反映出其與國庫現金管理的商業銀行存款操作具有同質性，形成了實質上的國庫現金管理操作。但二者不同的運作方式，導致財政專戶操作對貨幣政策的影響更加劇烈，同時也直接影響國庫現金管理操作的正常發展。

中國人民銀行和財政部制定了《中央國庫現金管理暫行辦法》（財庫[2006]37號）、《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》（銀發[2006]337號）等辦法。在財政政策與貨幣政策的協調配合方面，規定了中國人民銀行負責監測貨幣市場情況，建立了由財政部國庫司、中國人民銀行貨幣政策司和國庫局組成的協調機制。規定商業銀行以存款金額的120%國債為質押獲得存款。這一系列規范中央國庫現金管理操作措施，對加強財政政策與貨幣政策的協調配合，平滑國庫現金管理操作對貨幣政策的影響，提高國庫現金管理操作的協調性、安全性、科學性、規范性、公正性等方面起到了積極的作用。

然而，調查顯示，財政專戶存款的運作，相比較與國庫現金管理操作，缺乏統一的規定，不論是在商業銀行的選擇還是期限、抵押等規定方面顯示出很大的隨意性。

下面對中央國庫現金管理與財政專戶存款從運作方式和對貨幣政策的影響方面作一比較。

[表2運作方式比較&&中央國庫現金管理操作&財政專戶存款&協調機制&有&無&質押&有（120％）&無&期限&定期&活期&操作方式&公開招標&隨意＊&]

＊部分地區財政專戶的操作與商業銀行融資力度掛鉤

[表3 對貨幣政策的影響比較&&中央國庫現金管理操作&財政專戶存款&協調性&高&低&流動性&低&高&風險性&低&高&收益性&高&低＊&透明性&高&低&]

＊這里僅從直接收益角度進行比較，并未考慮地方綜合收益

從表2和表3可以看出，財政專戶操作由于缺乏與貨幣政策的協調機制，而且大多屬無抵押的活期存款，對央行貨幣供應量調控操作的沖擊較大。而其對國庫現金管理操作的影響主要表現在：

一是影響國庫現金管理的規范操作和發展。國庫現金管理有一套嚴謹、規范、科學的操作方法，而財政專戶操作缺乏必要的約束和協調監督管理機制，使得許多地方財政熱衷于財政專戶操作，阻礙了國庫現金管理操作的健康發展。另一方面財政專戶的存量越大，國庫現金余額則越小，那么可供國庫現金操作的資金就越少。

二是干擾國庫現金流量預測的準確性。國際經驗表明科學預測國庫現金流量是國庫現金操作的必要條件，是國庫現金管理決策的重要依據。財政專戶操作引發國庫現金余額波動幅度大，國庫現金流量不確定性因素增加，國庫現金流量沒有呈現出應有的經濟規律。部分地方國庫已經開展的國庫現金流量預測與實際存在較大差距，也從實踐角度證明了財政專戶操作對國庫現金流量預測的準確性干擾很大。

五、對策建議

(一)深化國庫集中收付管理制度改革，取消財政專戶

《財政國庫管理制度改革試點方案》標志著國庫集中收付管理制度改革邁出了關鍵的一步。但是方案中“建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。”等內容模棱兩可，國庫單一賬戶“體系”和“國庫或財政專戶”，體現出方案的軟約束和不徹底，其中蘊藏了太多的操縱空間。導致經歷了12年的國庫集中收付管理制度改革，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實，財政專戶的規模和數量并未得到有效遏制，對貨幣政策的沖擊也日益加重。建議加快改革步伐，盡快向國務院提出深化國庫集中收付管理改革方案，從制度層面完善和強化硬約束。明確國庫單一賬戶管理，在全國范圍內開展取消財政專戶試點，在5年之內全面完成推廣，實現真正意義上的國庫單一賬戶管理，消除財政專戶對貨幣政策的沖擊。

(二)強化商業銀行財政性資金繳存管理，阻斷利益驅動

財政性資金繳存管理是人民銀行準備金管理的重要手段，應充分發揮人民銀行的職能作用，改革存款準備金制度。作為“全口徑預算”管理改革和“國庫單一賬戶”管理改革的配套措施，重新劃定財政性存款的繳存范圍，按照全口徑預算的要求，將所有財政性資金界定為100％繳存央行的范疇，阻斷商業銀行利益驅動，促使所有財政性資金流入國庫單一賬戶管理，由央行提供政府所有收支活動的核算服務，體現中央銀行作為政府的銀行服務社會的特性。同時要豐富商業銀行財政性資金繳存情況審核手段，加強檢查監督力度，健全并嚴格執行處罰規定，避免將財政性存款混為一般存款情況的發生。

(三)推進地方國庫現金管理操作，疏通國庫現金流渠道

對財政專戶的管理應采取“堵疏同步，堵疏并重”的原則，即運用財政性資金繳存管理手段堵塞財政專戶存在的外部誘因，采取國庫現金管理操作疏通國庫現金存量大的問題。《中國人民銀行法》規定，中央銀行凈利潤全部上繳中央財政，虧損由中央財政撥款彌補，中央銀行與中央財政是利益共同體。對中央財政而言，當國庫現金管理操作與貨幣政策調控手段同向時，可以獲得預期收益；當國庫現金管理操作與貨幣政策調控手段逆向時，為保持合理的貨幣供應量，央行須采取對沖操作，綜合收益很可能是負值。因此，中央國庫現金管理操作應更加注重與貨幣政策的協調一致。對地方財政而言，國庫現金管理操作是對地方財政利益的再分配。一旦取消財政專戶，地方財政對國庫現金管理操作的需求將會十分強烈。應盡快出臺地方國庫現金管理操作辦法和實施細則，明確地方國庫現金管理操作主體、操作規模、操作方式和操作進度等具體要求，全國統一分配操作指標，實行“中央統一管理，地方具體實施”的管理模式，確保國庫現金管理操作對貨幣政策的影響可測、可控、可調。

(四)完善現代化服務型國庫建設，滿足全口徑核算需求

國庫信息處理系統（TIPS）、國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫管理信息系統（TMIS）三大核心業務系統在全國范圍運用推廣，為政府收支活動提供核算服務打下了堅實的基礎。建議豐富TIPS系統業務種類，開發通過TIPS辦理非稅收入、基金收入等電子繳庫功能，開發通過TIPS辦理財政支出功能。完善TCBS核算功能，建立庫款戶一級分戶賬，按照預算單位建立二級分戶賬，按照財政專項資金管理要求，建立各類專項資金登記簿，對專項資金進行額度控制，取消支付中間環節。對財政性資金按照“集中管理，分賬核算，額度控制，直收直支”標準核算和管理。

參考文獻:

[1]韋森.財權制衡與中國改革,天則經濟研究所成立二十周年主題發言，2013年7月

[2]陳建奇,李金珊.國庫現金對貨幣供給政策的影響機制及證據[J].世界經濟，2008年第7期

[3]陳建奇,李金珊.國庫資金對貨幣政策信貸傳導機制的影響[N].貴州財經學院學報，2007年第5期

[4]趙一鳴.探索財政資金管理新模式[J].中國金融，2012年第24期

[5]王璐.國庫現金管理與貨幣政策協調發展探索[J].經濟研究導刊，2011年第26期

圖三：財政部門調解貨幣供應量示意圖

(四)嚴重擾亂了國庫現金管理操作

利用財政專戶進行國庫現金轉入與轉出的財政專戶操作，影響了流通市場貨幣供應量，反映出其與國庫現金管理的商業銀行存款操作具有同質性，形成了實質上的國庫現金管理操作。但二者不同的運作方式，導致財政專戶操作對貨幣政策的影響更加劇烈，同時也直接影響國庫現金管理操作的正常發展。

中國人民銀行和財政部制定了《中央國庫現金管理暫行辦法》（財庫[2006]37號）、《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》（銀發[2006]337號）等辦法。在財政政策與貨幣政策的協調配合方面，規定了中國人民銀行負責監測貨幣市場情況，建立了由財政部國庫司、中國人民銀行貨幣政策司和國庫局組成的協調機制。規定商業銀行以存款金額的120%國債為質押獲得存款。這一系列規范中央國庫現金管理操作措施，對加強財政政策與貨幣政策的協調配合，平滑國庫現金管理操作對貨幣政策的影響，提高國庫現金管理操作的協調性、安全性、科學性、規范性、公正性等方面起到了積極的作用。

然而，調查顯示，財政專戶存款的運作，相比較與國庫現金管理操作，缺乏統一的規定，不論是在商業銀行的選擇還是期限、抵押等規定方面顯示出很大的隨意性。

下面對中央國庫現金管理與財政專戶存款從運作方式和對貨幣政策的影響方面作一比較。

[表2運作方式比較&&中央國庫現金管理操作&財政專戶存款&協調機制&有&無&質押&有（120％）&無&期限&定期&活期&操作方式&公開招標&隨意＊&]

＊部分地區財政專戶的操作與商業銀行融資力度掛鉤

[表3 對貨幣政策的影響比較&&中央國庫現金管理操作&財政專戶存款&協調性&高&低&流動性&低&高&風險性&低&高&收益性&高&低＊&透明性&高&低&]

＊這里僅從直接收益角度進行比較，并未考慮地方綜合收益

從表2和表3可以看出，財政專戶操作由于缺乏與貨幣政策的協調機制，而且大多屬無抵押的活期存款，對央行貨幣供應量調控操作的沖擊較大。而其對國庫現金管理操作的影響主要表現在：

一是影響國庫現金管理的規范操作和發展。國庫現金管理有一套嚴謹、規范、科學的操作方法，而財政專戶操作缺乏必要的約束和協調監督管理機制，使得許多地方財政熱衷于財政專戶操作，阻礙了國庫現金管理操作的健康發展。另一方面財政專戶的存量越大，國庫現金余額則越小，那么可供國庫現金操作的資金就越少。

二是干擾國庫現金流量預測的準確性。國際經驗表明科學預測國庫現金流量是國庫現金操作的必要條件，是國庫現金管理決策的重要依據。財政專戶操作引發國庫現金余額波動幅度大，國庫現金流量不確定性因素增加，國庫現金流量沒有呈現出應有的經濟規律。部分地方國庫已經開展的國庫現金流量預測與實際存在較大差距，也從實踐角度證明了財政專戶操作對國庫現金流量預測的準確性干擾很大。

五、對策建議

(一)深化國庫集中收付管理制度改革，取消財政專戶

《財政國庫管理制度改革試點方案》標志著國庫集中收付管理制度改革邁出了關鍵的一步。但是方案中“建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。”等內容模棱兩可，國庫單一賬戶“體系”和“國庫或財政專戶”，體現出方案的軟約束和不徹底，其中蘊藏了太多的操縱空間。導致經歷了12年的國庫集中收付管理制度改革，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實，財政專戶的規模和數量并未得到有效遏制，對貨幣政策的沖擊也日益加重。建議加快改革步伐，盡快向國務院提出深化國庫集中收付管理改革方案，從制度層面完善和強化硬約束。明確國庫單一賬戶管理，在全國范圍內開展取消財政專戶試點，在5年之內全面完成推廣，實現真正意義上的國庫單一賬戶管理，消除財政專戶對貨幣政策的沖擊。

(二)強化商業銀行財政性資金繳存管理，阻斷利益驅動

財政性資金繳存管理是人民銀行準備金管理的重要手段，應充分發揮人民銀行的職能作用，改革存款準備金制度。作為“全口徑預算”管理改革和“國庫單一賬戶”管理改革的配套措施，重新劃定財政性存款的繳存范圍，按照全口徑預算的要求，將所有財政性資金界定為100％繳存央行的范疇，阻斷商業銀行利益驅動，促使所有財政性資金流入國庫單一賬戶管理，由央行提供政府所有收支活動的核算服務，體現中央銀行作為政府的銀行服務社會的特性。同時要豐富商業銀行財政性資金繳存情況審核手段，加強檢查監督力度，健全并嚴格執行處罰規定，避免將財政性存款混為一般存款情況的發生。

(三)推進地方國庫現金管理操作，疏通國庫現金流渠道

對財政專戶的管理應采取“堵疏同步，堵疏并重”的原則，即運用財政性資金繳存管理手段堵塞財政專戶存在的外部誘因，采取國庫現金管理操作疏通國庫現金存量大的問題。《中國人民銀行法》規定，中央銀行凈利潤全部上繳中央財政，虧損由中央財政撥款彌補，中央銀行與中央財政是利益共同體。對中央財政而言，當國庫現金管理操作與貨幣政策調控手段同向時，可以獲得預期收益；當國庫現金管理操作與貨幣政策調控手段逆向時，為保持合理的貨幣供應量，央行須采取對沖操作，綜合收益很可能是負值。因此，中央國庫現金管理操作應更加注重與貨幣政策的協調一致。對地方財政而言，國庫現金管理操作是對地方財政利益的再分配。一旦取消財政專戶，地方財政對國庫現金管理操作的需求將會十分強烈。應盡快出臺地方國庫現金管理操作辦法和實施細則，明確地方國庫現金管理操作主體、操作規模、操作方式和操作進度等具體要求，全國統一分配操作指標，實行“中央統一管理，地方具體實施”的管理模式，確保國庫現金管理操作對貨幣政策的影響可測、可控、可調。

(四)完善現代化服務型國庫建設，滿足全口徑核算需求

國庫信息處理系統（TIPS）、國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫管理信息系統（TMIS）三大核心業務系統在全國范圍運用推廣，為政府收支活動提供核算服務打下了堅實的基礎。建議豐富TIPS系統業務種類，開發通過TIPS辦理非稅收入、基金收入等電子繳庫功能，開發通過TIPS辦理財政支出功能。完善TCBS核算功能，建立庫款戶一級分戶賬，按照預算單位建立二級分戶賬，按照財政專項資金管理要求，建立各類專項資金登記簿，對專項資金進行額度控制，取消支付中間環節。對財政性資金按照“集中管理，分賬核算，額度控制，直收直支”標準核算和管理。

參考文獻:

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[4]趙一鳴.探索財政資金管理新模式[J].中國金融，2012年第24期

[5]王璐.國庫現金管理與貨幣政策協調發展探索[J].經濟研究導刊，2011年第26期

圖三：財政部門調解貨幣供應量示意圖

(四)嚴重擾亂了國庫現金管理操作

利用財政專戶進行國庫現金轉入與轉出的財政專戶操作，影響了流通市場貨幣供應量，反映出其與國庫現金管理的商業銀行存款操作具有同質性，形成了實質上的國庫現金管理操作。但二者不同的運作方式，導致財政專戶操作對貨幣政策的影響更加劇烈，同時也直接影響國庫現金管理操作的正常發展。

中國人民銀行和財政部制定了《中央國庫現金管理暫行辦法》（財庫[2006]37號）、《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》（銀發[2006]337號）等辦法。在財政政策與貨幣政策的協調配合方面，規定了中國人民銀行負責監測貨幣市場情況，建立了由財政部國庫司、中國人民銀行貨幣政策司和國庫局組成的協調機制。規定商業銀行以存款金額的120%國債為質押獲得存款。這一系列規范中央國庫現金管理操作措施，對加強財政政策與貨幣政策的協調配合，平滑國庫現金管理操作對貨幣政策的影響，提高國庫現金管理操作的協調性、安全性、科學性、規范性、公正性等方面起到了積極的作用。

然而，調查顯示，財政專戶存款的運作，相比較與國庫現金管理操作，缺乏統一的規定，不論是在商業銀行的選擇還是期限、抵押等規定方面顯示出很大的隨意性。

下面對中央國庫現金管理與財政專戶存款從運作方式和對貨幣政策的影響方面作一比較。

[表2運作方式比較&&中央國庫現金管理操作&財政專戶存款&協調機制&有&無&質押&有（120％）&無&期限&定期&活期&操作方式&公開招標&隨意＊&]

＊部分地區財政專戶的操作與商業銀行融資力度掛鉤

[表3 對貨幣政策的影響比較&&中央國庫現金管理操作&財政專戶存款&協調性&高&低&流動性&低&高&風險性&低&高&收益性&高&低＊&透明性&高&低&]

＊這里僅從直接收益角度進行比較，并未考慮地方綜合收益

從表2和表3可以看出，財政專戶操作由于缺乏與貨幣政策的協調機制，而且大多屬無抵押的活期存款，對央行貨幣供應量調控操作的沖擊較大。而其對國庫現金管理操作的影響主要表現在：

一是影響國庫現金管理的規范操作和發展。國庫現金管理有一套嚴謹、規范、科學的操作方法，而財政專戶操作缺乏必要的約束和協調監督管理機制，使得許多地方財政熱衷于財政專戶操作，阻礙了國庫現金管理操作的健康發展。另一方面財政專戶的存量越大，國庫現金余額則越小，那么可供國庫現金操作的資金就越少。

二是干擾國庫現金流量預測的準確性。國際經驗表明科學預測國庫現金流量是國庫現金操作的必要條件，是國庫現金管理決策的重要依據。財政專戶操作引發國庫現金余額波動幅度大，國庫現金流量不確定性因素增加，國庫現金流量沒有呈現出應有的經濟規律。部分地方國庫已經開展的國庫現金流量預測與實際存在較大差距，也從實踐角度證明了財政專戶操作對國庫現金流量預測的準確性干擾很大。

五、對策建議

(一)深化國庫集中收付管理制度改革，取消財政專戶

《財政國庫管理制度改革試點方案》標志著國庫集中收付管理制度改革邁出了關鍵的一步。但是方案中“建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。”等內容模棱兩可，國庫單一賬戶“體系”和“國庫或財政專戶”，體現出方案的軟約束和不徹底，其中蘊藏了太多的操縱空間。導致經歷了12年的國庫集中收付管理制度改革，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實，財政專戶的規模和數量并未得到有效遏制，對貨幣政策的沖擊也日益加重。建議加快改革步伐，盡快向國務院提出深化國庫集中收付管理改革方案，從制度層面完善和強化硬約束。明確國庫單一賬戶管理，在全國范圍內開展取消財政專戶試點，在5年之內全面完成推廣，實現真正意義上的國庫單一賬戶管理，消除財政專戶對貨幣政策的沖擊。

(二)強化商業銀行財政性資金繳存管理，阻斷利益驅動

財政性資金繳存管理是人民銀行準備金管理的重要手段，應充分發揮人民銀行的職能作用，改革存款準備金制度。作為“全口徑預算”管理改革和“國庫單一賬戶”管理改革的配套措施，重新劃定財政性存款的繳存范圍，按照全口徑預算的要求，將所有財政性資金界定為100％繳存央行的范疇，阻斷商業銀行利益驅動，促使所有財政性資金流入國庫單一賬戶管理，由央行提供政府所有收支活動的核算服務，體現中央銀行作為政府的銀行服務社會的特性。同時要豐富商業銀行財政性資金繳存情況審核手段，加強檢查監督力度，健全并嚴格執行處罰規定，避免將財政性存款混為一般存款情況的發生。

(三)推進地方國庫現金管理操作，疏通國庫現金流渠道

對財政專戶的管理應采取“堵疏同步，堵疏并重”的原則，即運用財政性資金繳存管理手段堵塞財政專戶存在的外部誘因，采取國庫現金管理操作疏通國庫現金存量大的問題。《中國人民銀行法》規定，中央銀行凈利潤全部上繳中央財政，虧損由中央財政撥款彌補，中央銀行與中央財政是利益共同體。對中央財政而言，當國庫現金管理操作與貨幣政策調控手段同向時，可以獲得預期收益；當國庫現金管理操作與貨幣政策調控手段逆向時，為保持合理的貨幣供應量，央行須采取對沖操作，綜合收益很可能是負值。因此，中央國庫現金管理操作應更加注重與貨幣政策的協調一致。對地方財政而言，國庫現金管理操作是對地方財政利益的再分配。一旦取消財政專戶，地方財政對國庫現金管理操作的需求將會十分強烈。應盡快出臺地方國庫現金管理操作辦法和實施細則，明確地方國庫現金管理操作主體、操作規模、操作方式和操作進度等具體要求，全國統一分配操作指標，實行“中央統一管理，地方具體實施”的管理模式，確保國庫現金管理操作對貨幣政策的影響可測、可控、可調。

(四)完善現代化服務型國庫建設，滿足全口徑核算需求

國庫信息處理系統（TIPS）、國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫管理信息系統（TMIS）三大核心業務系統在全國范圍運用推廣，為政府收支活動提供核算服務打下了堅實的基礎。建議豐富TIPS系統業務種類，開發通過TIPS辦理非稅收入、基金收入等電子繳庫功能，開發通過TIPS辦理財政支出功能。完善TCBS核算功能，建立庫款戶一級分戶賬，按照預算單位建立二級分戶賬，按照財政專項資金管理要求，建立各類專項資金登記簿，對專項資金進行額度控制，取消支付中間環節。對財政性資金按照“集中管理，分賬核算，額度控制，直收直支”標準核算和管理。

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