新一輪農村改革從哪里破題

●文/吳成鋼

36年前，四川人“敢為天下先”，在全國率先發起農村改革,取得成功，開啟了我省發展史上一個嶄新的時代。當前，我省農業農村內外部環境正在發生深刻變化，制約發展的各種深層次矛盾突出，不深化改革就不能持續發展的共識已經形成。問題的關鍵是：如何盡快找出我省新一輪農村改革的突破口，再創農業農村發展新的輝煌。

“市場取向”：農村改革的邏輯起點

今年“兩會”后的記者招待會上，李克強總理講了這樣一個故事： 30多年前，我在農村作村干部，那時候起早貪黑，恨不得把每個勞動力當天干什么都給定下來，結果呢？到頭來就是吃不飽肚子。后來搞承包制，放開搞活，農民自己決定干什么、怎么種，幾年時間溫飽問題就解決了。人還是那些人，地還是那些地，為什么前后會有那么大的變化？李克強總理以自己農村“插隊”的親身經歷，佐證了市場化改革動力的強大。

農業歷來被人們稱為風險高、收益低的弱質產業。世界各國特別是市場經濟發達的國家政府對農業農村發展普遍介入程度深、財政補貼多、支持力度大，以彌補市場失靈。從我國的國情和農情出發，政府對農業農村的發展肩負著更大的責任。但這并不能改變農村改革市場化的方向，并不是說可以不尊重市場規律、不尊重農民的意見和選擇，由政府包辦代替、強迫命令。歷史的經驗一再證明，深化農業農村改革，必須處理好政府與市場、政府與農民的關系，尊重農民意愿，破除一切束縛農民手腳的不合理限制和歧視，放手讓農民去進一步闖市場，促進資源要素的合理配置和高效利用，增強農業農村的內生動力。

以“新土改”釋放農村發展活力

放活農村土地經營權。過去，我們推行家庭聯產承包責任制，把農村集體所有權和承包經營權分開，極大地解放了農村社會生產力。當前，我們要進一步把土地的經營權從承包經營權中分離出來，在充分尊重農民意愿的情況下，推動土地經營權的有序流轉，為培育農村新型經營主體，發展適度規模經營提供新的機制。這里面有兩項基礎性工作：一是進一步做好土地承包經營權的確權頒證登記，既確權確地又確權確股，讓農民吃上“定心丸”；二是因地制宜，探索建立土地經營權流轉服務平臺，遵循自愿、依法、有償原則推動和規范流轉行為。這里特別要強調的是，在農村土地流轉中不能搞大躍進、不能強迫命令，不能搞行政瞎指揮，遇到錯誤要及時提醒糾正。

完善農村宅基地制度。農戶的宅基地使用權是一種具有福利性、保障性的集體土地使用權，也是農民的財產。完善農村宅基地制度，保障農戶宅基地的用益物權，審慎穩妥推進農民住房財產權的抵押、擔保和轉讓，既是滿足一部分進城或舉家遷移農民宅基地和住房流轉的市場需求，從長遠看，也符合城鄉一體化建設的要求。但是，這里面有許多現實問題需要研究。比如怎樣將“一戶一宅”與“一戶多宅”、違法用地等情況嚴格區分，分類管理？怎樣解決房屋所有權和土地所有權的權能分割問題？宅基地的土地價值如何評估、集體對土地的所有者權益如何實現？農民住房抵押、擔保、轉讓后，引發外部成員進入，會對農村社會組織和治理制度發生什么樣的影響？ 以及涉及土地征收、房屋拆遷，土地補償如何分配？等等問題，都需要在審慎研究、先行試點過程中進一步探索、明晰。

建立城鄉統一的建設用地市場。中央決定明確提出：在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這既是征地制度的一項重大改革，也是對農村集體建設用地管理制度的一大突破，無疑會增加農民的財產性收入，讓更多的農民分享土地收益和財富增值。怎樣理解“同等入市、同權同價”，有兩個關鍵點：一是形成統一的市場。不論是在一級市場還是二級市場，農村集體建設用地和國有土地并軌，一起在政府的規劃管制和市場監管下，通過出讓、租賃、入股等方式進入市場，獲得同樣收益。二是承擔同樣的稅費義務。這項改革涉及憲法、物權法、土地管理法、城鄉規劃法等多部法律的修訂，需要進一步認真研究，在有法有據的基礎上謹慎有序推開。

把握“試點先行”和“守住底線”兩個基本點

新一輪農村改革的理論性、政策性、法律性都很強。要按照中央和省委統一部署，本著既對歷史負責又對子孫后代負責的精神，審慎穩妥有序地推進各項改革，以奠定農業農村發展的活力基礎。一要“試點先行”，尊重農民的首創精神?，F階段農村改革涉及面廣，影響因素多，情況相當復雜、艱巨和敏感，有些方面的認識還不統一。需要在尊重農民意愿的前提下，摸著石頭過河，在探索、選擇甚至試錯中進行。要在統一安排下和批準后進行試點，做好調研跟蹤和總結評估，積累經驗，形成共識，確保風險相對可控，不會引發全局性震蕩。二要“守住底線”，不在關鍵問題上犯顛覆性錯誤。習近平總書記告誡我們，不管怎么改，絕不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了。這四個“不能”就是農村改革的四條底線。農村改革要在守住底線的前提下，深化認識，把握省情，凝聚共識，有所作為。（作者系省委政研室副主任、省委改革辦副主任）（