新一輪農(nóng)村改革從哪里破題

●文/吳成鋼

36年前，四川人“敢為天下先”，在全國(guó)率先發(fā)起農(nóng)村改革,取得成功，開(kāi)啟了我省發(fā)展史上一個(gè)嶄新的時(shí)代。當(dāng)前，我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，制約發(fā)展的各種深層次矛盾突出，不深化改革就不能持續(xù)發(fā)展的共識(shí)已經(jīng)形成。問(wèn)題的關(guān)鍵是：如何盡快找出我省新一輪農(nóng)村改革的突破口，再創(chuàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新的輝煌。

“市場(chǎng)取向”：農(nóng)村改革的邏輯起點(diǎn)

今年“兩會(huì)”后的記者招待會(huì)上，李克強(qiáng)總理講了這樣一個(gè)故事： 30多年前，我在農(nóng)村作村干部，那時(shí)候起早貪黑，恨不得把每個(gè)勞動(dòng)力當(dāng)天干什么都給定下來(lái)，結(jié)果呢？到頭來(lái)就是吃不飽肚子。后來(lái)搞承包制，放開(kāi)搞活，農(nóng)民自己決定干什么、怎么種，幾年時(shí)間溫飽問(wèn)題就解決了。人還是那些人，地還是那些地，為什么前后會(huì)有那么大的變化？李克強(qiáng)總理以自己農(nóng)村“插隊(duì)”的親身經(jīng)歷，佐證了市場(chǎng)化改革動(dòng)力的強(qiáng)大。

農(nóng)業(yè)歷來(lái)被人們稱(chēng)為風(fēng)險(xiǎn)高、收益低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。世界各國(guó)特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家政府對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展普遍介入程度深、財(cái)政補(bǔ)貼多、支持力度大，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。從我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)情出發(fā)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展肩負(fù)著更大的責(zé)任。但這并不能改變農(nóng)村改革市場(chǎng)化的方向，并不是說(shuō)可以不尊重市場(chǎng)規(guī)律、不尊重農(nóng)民的意見(jiàn)和選擇，由政府包辦代替、強(qiáng)迫命令。歷史的經(jīng)驗(yàn)一再證明，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，必須處理好政府與市場(chǎng)、政府與農(nóng)民的關(guān)系，尊重農(nóng)民意愿，破除一切束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視，放手讓農(nóng)民去進(jìn)一步闖市場(chǎng)，促進(jìn)資源要素的合理配置和高效利用，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)生動(dòng)力。

以“新土改”釋放農(nóng)村發(fā)展活力

放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。過(guò)去，我們推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把農(nóng)村集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，極大地解放了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。當(dāng)前，我們要進(jìn)一步把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，在充分尊重農(nóng)民意愿的情況下，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，為培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供新的機(jī)制。這里面有兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作：一是進(jìn)一步做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證登記，既確權(quán)確地又確權(quán)確股，讓農(nóng)民吃上“定心丸”；二是因地制宜，探索建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，遵循自愿、依法、有償原則推動(dòng)和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進(jìn)、不能強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，遇到錯(cuò)誤要及時(shí)提醒糾正。

完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)戶(hù)的宅基地使用權(quán)是一種具有福利性、保障性的集體土地使用權(quán)，也是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓?zhuān)仁菨M(mǎn)足一部分進(jìn)城或舉家遷移農(nóng)民宅基地和住房流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也符合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的要求。但是，這里面有許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要研究。比如怎樣將“一戶(hù)一宅”與“一戶(hù)多宅”、違法用地等情況嚴(yán)格區(qū)分，分類(lèi)管理？怎樣解決房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)的權(quán)能分割問(wèn)題？宅基地的土地價(jià)值如何評(píng)估、集體對(duì)土地的所有者權(quán)益如何實(shí)現(xiàn)？農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓后，引發(fā)外部成員進(jìn)入，會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織和治理制度發(fā)生什么樣的影響？ 以及涉及土地征收、房屋拆遷，土地補(bǔ)償如何分配？等等問(wèn)題，都需要在審慎研究、先行試點(diǎn)過(guò)程中進(jìn)一步探索、明晰。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。中央決定明確提出：在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這既是征地制度的一項(xiàng)重大改革，也是對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度的一大突破，無(wú)疑會(huì)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，讓更多的農(nóng)民分享土地收益和財(cái)富增值。怎樣理解“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是形成統(tǒng)一的市場(chǎng)。不論是在一級(jí)市場(chǎng)還是二級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有土地并軌，一起在政府的規(guī)劃管制和市場(chǎng)監(jiān)管下，通過(guò)出讓、租賃、入股等方式進(jìn)入市場(chǎng)，獲得同樣收益。二是承擔(dān)同樣的稅費(fèi)義務(wù)。這項(xiàng)改革涉及憲法、物權(quán)法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等多部法律的修訂，需要進(jìn)一步認(rèn)真研究，在有法有據(jù)的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎有序推開(kāi)。

把握“試點(diǎn)先行”和“守住底線(xiàn)”兩個(gè)基本點(diǎn)

新一輪農(nóng)村改革的理論性、政策性、法律性都很強(qiáng)。要按照中央和省委統(tǒng)一部署，本著既對(duì)歷史負(fù)責(zé)又對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的精神，審慎穩(wěn)妥有序地推進(jìn)各項(xiàng)改革，以奠定農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的活力基礎(chǔ)。一要“試點(diǎn)先行”，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。現(xiàn)階段農(nóng)村改革涉及面廣，影響因素多，情況相當(dāng)復(fù)雜、艱巨和敏感，有些方面的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一。需要在尊重農(nóng)民意愿的前提下，摸著石頭過(guò)河，在探索、選擇甚至試錯(cuò)中進(jìn)行。要在統(tǒng)一安排下和批準(zhǔn)后進(jìn)行試點(diǎn)，做好調(diào)研跟蹤和總結(jié)評(píng)估，積累經(jīng)驗(yàn)，形成共識(shí)，確保風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，不會(huì)引發(fā)全局性震蕩。二要“守住底線(xiàn)”，不在關(guān)鍵問(wèn)題上犯顛覆性錯(cuò)誤。習(xí)近平總書(shū)記告誡我們，不管怎么改，絕不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。這四個(gè)“不能”就是農(nóng)村改革的四條底線(xiàn)。農(nóng)村改革要在守住底線(xiàn)的前提下，深化認(rèn)識(shí)，把握省情，凝聚共識(shí)，有所作為。（作者系省委政研室副主任、省委改革辦副主任）（