吉林省資源型城市可持續發展的問題與對策探討

張學春，金兆懷，張友祥

（東北師范大學 經濟學院，吉林 長春 130117）

實現資源型城市可持續發展是推動我國經濟發展方式轉變戰略的重要內容，也是保障我國資源供給和生態安全的重要舉措。目前，我國對資源枯竭型城市問題的治理正處于由轉型發展階段到可持續發展階段過渡的時期，老問題未完全解決，新問題又不斷呈現，深入總結資源型城市轉型發展經驗，明晰過渡時期的主要矛盾問題及成因，對有效推進資源型城市可持續發展具有重要意義。本文基于吉林省資源型城市可持續發展面臨的主要問題，探索資源型城市可持續發展的長效機制與政策措施。

一、吉林省資源型城市的現狀特征

對于吉林省資源型城市的現狀特征，主要從城市數量、空間分布、經濟地位、問題表現等四個方面來呈現。

（一）數量特征：數量眾多，類型多樣

參照國家相關的界定標準，吉林省初步認定共有32個資源型城市，比重較大。其中包括5個地級市（地區）和27個縣級市（區），可分為煤炭、金屬、森工、油氣和綜合型等5種類型（見表1）。如表1所示，32個資源型城市中，遼源和白山市分別于2005年和2006年被列為國家資源型城市經濟轉型試點市，并于2008年同時被國務院列為國家首批資源枯竭城市；舒蘭、九臺和敦化市于2009年被國務院列為國家第二批資源枯竭城市；汪清、二道江于2011年被國務院列為國家第三批資源枯竭城市。

表1 吉林省資源型城市一覽

（二）地理特征：空間分散，分類布局

吉林省地處歐亞大陸東部，大地構造跨越中朝準地臺和天山——興安地槽褶皺區兩大構造單元。受中生代的燕山地質構造運動影響，吉林省地理格局上出現了長白山地隆起和松嫩平原拗陷帶，并隨著地質歷史演進和地表演化，形成了相應的煤、鐵、金、鉬、鎂、油頁巖、油氣等礦產資源和林木等地表資源，相應構成了吉林省資源型城市分布的基本地理特征（見圖1）。

圖1 吉林省不同類型資源型城市空間分布

如圖1所示，吉林省東部山區多以森工、煤炭和金屬類資源為主，其中森工以敦化、撫松等較為典型；煤炭以遼源、舒蘭和琿春等較為典型；金屬以通化、磐石等較為典型；白山為礦產和森工兼備的綜合型資源型城市。西部平原地區多以石油、天然氣資源為主，其中以松原等較為典型。

（三）經濟特征：經濟地位重要，社會作用巨大

吉林省32個資源型城市的土地面積為13.8萬平方公里，占全省土地總面積的72.6%；人口總數為1 380萬人，占全省總人口的50.67%；地區生產總值3 906億元，占全省國內生產總值的45%（截至2011年底）［1］52－57。吉林省資源型城市的興起和發展、衰退與振興直接影響到吉林省絕大多數工業行業的健康發展，經濟地位重要。同時，吉林省資源型城市的社會作用巨大。一個家庭的主要成員都在一個資源型企業或行業工作，完全依賴某個資源型企業而生存的現象非常突出，迫切需要財力性轉移支付的支持。除松原市外，吉林省的其他資源型城市主要依賴中央財力性轉移支付生存。

（四）問題特征：矛盾累積嚴重，轉型發展困難

在體制轉軌、資源衰減、生態破壞等多重因素的疊加下，吉林省資源型城市累積形成諸多矛盾問題，表現在：一是資源依賴嚴重，城市發展滯緩；二是結構矛盾突出，發展后勁不足；三是失業人員較多，就業壓力巨大；四是居民生活困難，民生問題突出；五是生態破壞嚴重，存在地質隱患；六是地方財政困難，轉型資金匱乏；七是人力資源結構單一，高新技術人才缺乏；八是城市功能不健全，城鄉二元結構突出。這些矛盾問題的積累，客觀上又造成了資源型城市轉型與可持續發展的困難。

二、吉林省資源型城市治理成效及其可持續發展的障礙

為解決資源型城市問題，國家做出了戰略決策并相繼出臺了一系列支持政策。如2003年國家出臺的《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（中發［2003］11號），明確提出了促進資源型城市轉型與可持續發展的具體舉措；2007年國務院常務會議通過《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發［2007］38號），明確了資源型城市轉型目標、任務和具體推進措施；2009年國務院出臺《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（國發［2009］33號），明確提出從培育壯大接續替代產業、構建可持續發展長效機制和進一步加大財政政策支持力度等三個方面積極推進資源型城市轉型，促進可持續發展。

（一）吉林省資源型城市治理成效

在國家資源型城市轉型發展戰略推動下，吉林省積極部署推進本省資源型城市轉型與發展工作，建立了省、市、縣三級配套聯動工作機制，組織編制全省資源型城市可持續發展及“十二五”規劃，從著力解決民生和歷史遺留問題入手，積極爭取和落實國家相關政策，著力依托園區培育和壯大接續替代產業，取得了顯著成效。

一是經濟發展能力增強。2006—2011年，資源型城市的GDP和地方財政收入雙雙總量增大、增速提高。城市投資環境逐步優化，資金“洼地”效應逐步顯現。二是產業經濟轉型加速。通過引進擁有先進設備和高、精、尖技術的企業，加速資源型產業技術改造，以企業為依托組織產業經濟發展鏈條，有效提高地區資源綜合利用水平，接續產業發展迅速，替代產業取得突破發展［2］，三次產業結構演變為0.14∶0.52∶0.34，明顯優于轉型前的0.22∶0.43∶0.35［1］34－37，經濟內生增長機制逐步形成。三是社會民生改善明顯。轉型期間，吉林省資源型城市將棚戶區改造、農村泥草房改造和廉租房建設列為改善社會民生的重要任務，強力推進安居工程建設，努力改善城鄉居民居住條件，走出一條“以治理促轉型，以轉型促發展”的成功道路。四是生態環境良性向好。轉型期間，吉林省將資源型城市廢棄礦區、沉陷區、水土流失區等列入土地整治規劃，科學規劃、整理和利用土地資源，有效解決老礦區遺留的污染、土地閑置問題。目前，吉林省資源型城市的城鎮污水處理率和固體垃圾無害化處理率均達到90%以上，森林覆蓋率由2004年42%提升至2011年49%，自然保護區達27處，總面積約64.1萬公頃［1］5－6，生態環境良性向好。

（二）吉林省資源型城市可持續發展的主要障礙

東北振興戰略實施以來，特別是自2007年開始的中央財力性轉移支付支持資源枯竭型城市轉型發展以來，吉林省資源型城市在經濟轉型、產業轉型、社會轉型、生態保護以及體制機制改革等方面取得了顯著成效，但是資源型城市的后續發展仍然困難，可持續發展的長效機制還很不完善。

1.接續替代產業尚未形成內生動力，較為脆弱。吉林省資源型城市的產業結構矛盾依然突出，第二產業比重過大，第三產業比重偏小。煤炭、森工、石油等傳統產業，對資源和能源的依賴性依然嚴重，傳統產業的技術改造、轉型升級依然任重道遠。主要表現在：一是新興的接續產業層次低、規模小，在產業結構中所占比重過小；二是新興的替代產業的發展還帶有很強的“植入性”特征，缺乏本土化的基礎；三是受區位、環境等不利因素制約，承接其他地區產業轉移的能力不強，對高科技企業和高端人才的吸引力不足。因此，吉林省接續替代產業的發展，尚未形成對區域經濟發展具有帶動力、輻射性和可持續發展的產業轉型體系。

2.就業和再就業壓力巨大，民生問題依然嚴峻。吉林省資源型城市轉型與可持續發展中的就業和再就業壓力巨大，民生問題仍然非常嚴峻。主要表現在：一是資源型產業的工人數量過于龐大，工人的技能相對單一，整體素質相對較低，很難快速融入到非資源型產業中去；二是新興的接續替代產業的本土化基礎相對薄弱，對勞動力的吸納能力有限。三是資源型城市的財政實力有限，多數屬于“吃飯財政”，搭建就業平臺、開拓新增就業渠道的能力還很有限，社會事業的發展很難滿足資源型城市居民對民生問題的訴求。

3.轉型機制不完善，亟待健全可持續發展機制。2007年8月，國務院批復《東北地區振興規劃》，提出要“推進建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，積極發展接續替代產業，增加就業崗位，完善城市功能，促進資源型城市可持續發展”［3］。但是，就目前來看，尚未健全促進資源型城市可持續發展的長效機制，諸如衰退產業援助機制、接續替代產業調整機制、資源開發補償機制、生態治理合作機制、發展資金積累機制、技術進步創新機制以及社會民生保障機制等。

4.體制性障礙依然存在，政策適應性亟需調整。吉林省資源型城市發展已受惠于東北地區振興規劃，如沉陷區治理、企業社會職能分離、石油化工和冶金業的稅收優惠政策等。但現行體制以及國家對吉林省的援助政策對資源型城市轉型來說，仍需調整。一是“資源法”的缺陷約束轉型。地方政府與林、礦的管理處于“兩層皮”狀態，開發治理的協同合作性差；現有礦區周邊及深部礦產資源勘探評價、廢棄土地整理復墾、新礦產資源開發權配置、資源型企業利用國外資源的限制等工作沒有統籌安排。二是援助政策的區域適應性差。現行政策帶有廣泛化，沒有區別對待和分類指導。同時，對處于不同生命周期的城市，政策援助的方向和目標、支持領域以及政策效果評價也應有所不同。

三、吉林省資源型城市可持續發展的機制與對策

吉林省資源型城市從轉型發展到可持續發展是一個關鍵階段，既需要國家持續的財力支持，更需要構建一整套推進資源枯竭型城市可持續發展的長效機制。

（一）吉林省資源型城市可持續發展的長效機制

資源型城市可持續發展是一個復雜的系統工程，需要結合自身實際，完善資源型城市可持續發展的長效機制。在長效機制的作用下，充分發揮自身產業基礎和資源優勢，以促進經濟轉型發展、改善人居條件、健全社會保障體系、實現人地關系和諧為基本目標，堅持以人為本、統籌規劃，政府主導、市場主體，深化改革、擴大開放，遠近結合、標本兼治為導向，通過經濟發展方式轉變促進資源型城市轉型，進而實現可持續發展。

一是創新資源型城市可持續發展的體制機制。推進政府職能轉變，建設服務型政府，政府通過宏觀調控和組織協調，健全社會保障體系，分離資源型企業的“社會”職能，減輕企業的社會負擔。改革資源管理和價格管制體制機制，完善有效反映市場供求的資源價格形成機制。加快資源稅改革步伐，比照新疆等試點地區推進相關政策實施。加快建立資源型城市可持續發展準備金制度，準備金由資源型企業在稅前按一定比例提取，專項用于環境恢復與生態補償、發展接續替代產業、解決企業歷史遺留問題等。

二是完善對資源型城市可持續發展的財政支持機制。（1）爭取中央財政通過轉移支付、專項撥款等多種方式支持資源型城市的轉型發展。結合資源型城市的現狀困境，爭取國家延續對資源枯竭城市的財力性轉移支付支持，同時擴大轉移支付的范圍；爭取加大中央財政專項支持力度，包括額度的增加和范圍的擴大。（2）爭取利用國家債券資金對資源型城市轉型發展的相關產業、基礎設施、社會民生等方面的支持力度。（3）爭取通化、延邊、松原等資源型城市進入國家可持續發展試點范圍，并給予政策、資金支持。（4）開展試點由中央財政、省級財政和市（縣）財政共同出資設立預算穩定基金，該基金主要用于發展接續替代產業項目的補貼、人員培訓、環境治理等，形成對資源型城市援助的長效機制。（5）允許地方政府以政府信用為基礎籌集債券資金，擴充地方融資來源，以加強地方基礎設施和公共事業建設。（6）設立省級資源型城市可持續發展專項資金，重點用于資源型城市產業結構調整、接續替代產業園區與平臺建設、充分吸納就業等方面重點項目的引導補助資金。

三是健全資源型城市轉型與可持續發展的投融資機制。積極爭取國家開發銀行等開發性銀行支持，通過開發性金融合作，推進基礎設施建設和接續替代產業發展。加強與國家進出口銀行合作，支持煤礦、森工、油氣、金屬礦產等資源型企業走出去，建立國外原料基地，開發利用境外資源。吸引吉林銀行等商業銀行加大對資源型城市可持續發展的信貸投放，對符合授信條件的項目給予重點傾斜，并設立綠色通道，縮短審批程序。鼓勵和支持資源型城市利用世行、亞行貸款及國外資本參與經濟轉型和發展接續替代產業。通過打造政府投融資平臺，整合各類信貸資金和國有資本，支持資源型城市轉型發展；積極組織資源型城市—銀行—企業系列對接會，建立有利于促進資源型城市轉型發展的政銀企長效合作機制。支持吉林省中小企業信用再擔保公司在資源型城市中拓展業務，建立省、市、縣三級聯合擔保機制，提高中小企業擔保貸款能力。

四是改善民營經濟發展環境，促進資源城市可持續發展。民營經濟在就業、稅收等方面對繁榮地區經濟作用顯著，鼓勵民營經濟發展，建立形成一種促進民營經濟發展的長效機制，是促進吉林省資源型城市轉型發展的重要選擇。資源型產業發展要有明確的地區指向，加強產業園區、產業基地的軟硬件環境建設，打造承接民營經濟創業的優質承載平臺；降低民營經濟投資的生態環境門檻，通過政府集中建設除污設施承擔環境責任，放寬對一些項目的約束，促進一些產業項目的積極轉移；各級政府部門要出臺一系列支持民營經濟發展的金融、財稅、土地等優惠政策。給予金融服務、財稅獎勵返還、科技成果促進產業化發展、優秀人才政府津貼等政策，以最大限度地發揮民營經濟潛能。通過民營經濟的發展和培育，促進全省資源型城市快速轉型發展。

五是強化科技人才支撐機制，培育資源型城市創新能力。鼓勵支持大學、科研院所和企業技術中心以產學研聯合開發、技術轉讓和技術入股等方式參與資源型城市產業經濟轉型發展。建立開放式、流動性和虛擬化產業技術研發與轉移平臺［4］，有效整合技術研發資源，為資源型城市接續替代產業發展提供技術支撐。國家和地方政府以及有條件的資源型城市可通過資金補貼和獎勵等形式，吸引技術人才參與資源型城市的轉型發展，有效發揮科技人才作用，培育資源型城市的創新發展能力。

六是實施項目帶動機制，支持重大項目向資源城市布局。鼓勵和支持大城市、大企業參與資源型城市轉型發展。選擇發展基礎較好的城市及重點發展領域，依托重要骨干企業和重大工程項目，組織實施一批帶動力強、影響面廣、見效快的技術創新和高技術產業化項目。對新上的接續替代產業項目，要簡化程序，加快審批，優先保障建設用地。重點支持一批生態健康、新型裝備制造、新材料與新能源等接續替代產業園區的建設和發展。

（二）吉林省資源型城市可持續發展的對策措施

資源型城市實現可持續發展，一要靠城市自身的組織功能，通過發展接續產業，開展二次創業，實現經濟結構轉型；二要靠外部的推動，主要是中央政府的支持［5］。

地方政府負有選擇正確的發展模式的重任，不同類型與發展階段的城市應采取不同的對策與發展模式，要因地因時制宜，制定科學的發展規劃；要抓住國家支持資源型城市和地區發展的機遇，重點解決產業結構調整、勞動力就業和生態環境整治三大難題［6］。而中央政府應從政策上支持資源型城市發展接續替代產業，為資源型城市提供項目支撐，以及財稅方面的特殊優惠政策；要通過財政轉移支付等方式，加大對資源型城市的反哺力度，以提高資源型城市的可持續發展能力。

一是法律保障資源型城市轉型。通過加快立法，完善“資源法”等，明確政府和企業在資源開發方面的權利和義務，圍繞建立健全資源開發補償機制制定相關法律法規，如資源定價方式、資源產權制度等［7］，以法律保障資源型城市轉型與可持續發展。這是治本之策。

二是完善資源產業的保護機制。資源產業需要國家實施總量控制和價格保護戰略［8］，統籌規劃資源產業開發，實施總量控制，目的在于防止過度競爭，確保資源產業有一個持續穩定發展的市場環境；推行價格保護，并實施資源開發準備金制度，目的在于完善資源產業保護機制，推動資源型城市轉型與可持續發展。

三是分類實行資源分享的政策。在國家與地區之間實行資源分享政策的大框架下［9］，堅持分類指導的原則，貫徹因類、因時、因地制宜的方針。針對不同類型、不同發展階段、不同地區的資源型城市，要確定不同的資源分享比例，目的在于鼓勵資源型城市主動延長產業鏈，發展下游產業，實現產業多元化發展。而對于資源枯竭的城市和地區，國家可以考慮設置“特殊政策優惠城市”，加大財力性轉移支付力度，對其衰退性產業的接續和替代的項目給予稅收、信貸、引資方面的支持，助推其實現產業結構調整，最終擺脫困境。

四是設立產業結構調整專項基金。該專項基金主要用于支持資源型城市發展新興接替產業，支持產業結構優化升級；支持資源性企業卸下“辦社會”的包袱后，面臨轉移或轉向的部門的重組；支持衰老報廢礦山關閉、轉產后的下崗工人再培訓和再就業，積極推進工礦區示范試點。

五是扶持非資源型產業發展。發展非資源型產業，推動產業多元化，是實現資源型城市轉型與可持續發展的核心內容，中央和地方要給予其政策上、資金上的支持。可以通過資本金投入、無償資助等方式，支持資源型城市的非資源型產業項目發展。比如，在稅收政策上給予資源型城市在“綜合利用項目”所得稅、增值稅的減免；對非資源型產業重點技改項目在還款期內的新增利潤上繳所得稅部分，全部返還地方，用于產業結構調整；對發展非資源型產業和承擔非資源型產業重點技改項目的企業允許加速折舊，等等。

六是引導民營經濟參與建設。在“基地發展模式下”，資源型城市對民營經濟是“擠出”作用［10］，在市場經濟條件下，在資源型城市轉型過程中，民營經濟的積極參與對資源型城市，特別是對資源枯竭型城市的轉型發展至關重要。地方政府應因地制宜制定民營經濟發展的區域政策，包括明確的區域指向、區域的硬件環境建設、優惠的金融服務、促進科技成果產業化、給予人才優厚補貼等政策，最大限度地激發民營經濟的潛能，參與推動資源型城市轉型發展。

七是積極推進科技創新。對資源型城市轉型與可持續發展，中央和地方應聯合制定優厚的人才政策，為其聚集高素質的科技人才、管理人才和經營人才，助推資源型城市及其資源型產業的創新發展。一方面，通過科技創新提高資源利用率，減少資源浪費；另一方面，也提高了資源型產品的科技含量，增加其附加值。同時，人才的集聚和科技的創新，會提高整個資源型城市的信息化和現代化水平，促進各類產業和整個資源型城市的發展。

八是設立生態環境重建專項基金，治理資源型區域的環境污染。生態環境重建是資源型城市或地區的重要內容，一方面國家要制定政策和法規，規范“治污”標準，并納入業績考核，調動地方和企業的主動性和積極性；另一方面要確保足夠投入，統籌建立治理采礦塌陷地的復墾和廢渣綜合利用專項基金，推動資源型城市環境改善。

九是設立社會保障專項資金，提高社會保障水平。社會穩定和民生改善是資源型城市轉型發展的根本目的，要把改善和提高人民生活質量作為城市轉型發展的出發點和歸宿，要從解決關系居民切身利益的就業、貧困、住房、教育和社會保障等現實問題入手，加快發展社會事業，使全體居民共享轉型發展成果。通過設立社會保障專項資金，一方面可以減輕資源型城市企業的負擔，減負后的企業通過轉制與重組，再次發展的能力增強；另一方面保障了社會安全，維護了社會穩定，為振興資源型城市提供了社會基礎。

十是推進體制改革創新，擴大區域合作開發開放。一方面要積極推進國有礦山企業公司制改革，以市場為導向，按照探采選冶加、礦工貿、礦科教一體化的要求，通過企業轉制與重組，實現強強聯合、技術進步和產業升級，把“原料礦業”轉化為“成品礦業”，提高礦業的比較效益；另一方面要擴大對外開放，積極推進區域合作開發。比如，針對俄羅斯的西伯利亞和遠東地區有數量極大的成熟、過熟林的現實，積極拓展林業合作和勞務輸出，通過“進口原材料—當地加工—制成品出口”即“兩頭在外”的形式，既彌補國內林木資源的不足，又為當地林木產業的轉型發展爭取了時間和空間［11］。

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