關于完善中國新聞發言人制度若干問題的思考

■ 陳 虹 高云微

自1983年中國記協首次向中外記者介紹國務院各部委和人民團體的新聞發言人，我國新聞發言人制度初步建立以來，中國新聞發言人制度進入“三十而立”之年。三十年來，新聞發布已經成為溝通政府、媒體與公眾的主要平臺，爭取公眾理解和支持的有效渠道，促進社會民主監督的主要手段以及塑造政府形象乃至國家形象的重要方式。

2003年SARS的爆發讓我國政府充分意識到突發事件中新聞發布的重要性。自此，從國務院新聞辦公室、國務院部委到省市的三級新聞發言人制度初步建立，這標志著我國新聞發言人制度的正式確立。十年之后，2013年10月，國務院辦公廳《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》發布，在肯定了“自信息公開條例施行以來，政府信息公開取得了顯著成效”的同時也指出與“公眾期望相比，當前一些地方和部門仍然存在政府信息公開不主動、不及時”①等問題。國務院新聞辦公室主任蔡名照也承認“新聞發言人隊伍不斷壯大”，但“新聞發布工作中存在不少問題”②。

一、誰在說——新聞發言人主體特征

1.新聞發布主體身份從單一到多元

近十年來，隨著中國新聞發言人制度化進程，我國新聞發布會數量顯著增加，2005年底中共中央和各省區、市共舉行新聞發布會1088場，到2012年，這一數字則翻了一倍多，達到2237場。③新聞發布主體身份呈現了從單一到多元的變化。縱向層面，我國新聞發言人制度形成了中央、省級、地市三級新聞發言人制度。橫向層面，包括國家部委、地方政府、個體、企業等在內的不同新聞發布主體發布信息的整體數量呈逐年增加趨勢，且2009年前后增幅明顯。其中，地方政府作為新聞發布主體發布事件的數量較多，成為2009年以來最主要的新聞發布主體。(見圖1)

圖1 2003－2012年信息發布主體發布事件數量分布

多樣化的新聞發布形式和相關統計情況見圖2。十年來，新聞發布形式以傳統的接受媒體采訪居多，盡管近年來出現了通過微博等新媒體的新聞發布方式，但所占比重較小，大部分新聞發布較依賴傳統渠道。

圖2 2003－2012年新聞發布方式比重變化趨勢

在新聞發布主體身份日漸豐富的同時，新聞發言人總數增加，“雙新聞發言人”和女性新聞發言人數也有所增加，超過540人成為中央政府各部門和各省、區、市政府的新聞發言人。新聞發言人任職的年齡結構呈現相對穩定的分布狀態，整體結構呈現出高學歷的發展趨勢。其中國務院部委新聞發言人平均年齡為50歲左右，就明確學歷信息的60人進行統計，本科學歷者有24人，占40%;碩士學歷者21人，占35%;博士學歷者15人，占25%。

2.新聞發言人不說、不敢說

新聞發布活動的豐富和發言人數量上的顯著增加，并沒有帶來新聞發言人辨識度的普遍提高。新聞發言人的影響力有限，甚至出現新聞發言人個性不足，形同虛設，不說、不會說、不敢說的現象。

新聞發言人“形同虛設”，首先表現為新聞發布會數量主要集中在外交部、國新辦、教育部、衛生部、公安部等幾個部門，少部分部門甚至幾年之內都沒有舉辦過一次新聞發布會。其中年平均發布次數最多的為外交部，10年累計召開897次，年均頻次為89.7;其次為國新辦累計612次，年均頻次61.2。而年均頻次排在三到四的為教育部16.3，衛生部15.8。從排在第五位的公安部開始，新聞發布會年均頻次僅為9.1，不足每月一次④。就國新辦官網資料顯示，外匯局迄今僅有5次答記者問，未主動舉行過一次新聞發布會，信訪局僅在2005年舉辦過一次新聞發布會。2013年禽流感H7N9事件爆發期，國家農業部并沒有為此展開相關新聞發布會，相關新聞發言人亦沒有公開對此事發表言論。此外，央企新聞發言人電話形同虛設⑤等也備受指責。

其次，新聞發言人的任期普遍較短，不少新聞發言人低調沉默。對國務院部委新聞發言人進行分析發現任期在3年及以內的約占全部比重的四分之三，大部分新聞發言人相對沉默，其任期期間的新聞發布活動甚至處于“缺位”和“失語”的狀態。據統計，國務院新聞辦公室公布的第一批新聞發言人中，有19位從不發言⑥。

再次，新聞發言人由“香饃饃”成為一種可能的“職業風險”，表現失當就“下崗”，不發言或少發言者可能升遷，如原鐵道部新聞發言人王勇平的經歷就引發外界相關猜測。

3.新聞發言人角色定位不清

新聞發言人日趨低調等現象的背后是我國新聞發言人制度的主體角色定位模糊，導致發言人成為“難言人”。原國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男涉嫌違紀接受組織調查的同時，《人民日報》官方微博點名批評“新聞發言人本是公職，怎會淪為‘家奴’”⑦，亦有媒體評論“新聞發言人護主心切映照出制度難局”⑧。

導致上述現象的原因在于:其一，職務化的現狀不能滿足職業化發展的需求，不少新聞發言人身兼數職。但隨著新聞發言人媒介素養需求的不斷提高，這些新聞發言人并沒有足夠的精力和時間來發展自己，在新聞發布活動中往往不夠專業，缺乏必要的新聞發布預判、策劃能力和危機應對能力，“居高臨下、行政命令、慣性思維、脫離群眾、越權發揮、個人情緒”等易受詬病。甚至出現類似“南京新聞發言人培訓17人缺席”⑨的情況。其二，隨著網絡輿論的復雜化，部分新聞發言人工作沒有與網絡輿情緊密聯系，亦不能及時、深入地判斷輿論形式，做出有效的回應。其三，近年來，引起輿論關注的事件呈現基層化的趨勢，但基層政府新聞發言人往往職位角色尷尬，發言內容的深度和力度都十分有限。

二、說什么——新聞發布內容變遷

1.新聞發布時機從常態到常態與突發情境并重

2003年成為我國政府新聞發布重要的轉折點。2003年以前，我國政府的新聞發布相對程式化和形式化，突發事件中的新聞發布比較零碎。而2003年SARS的爆發讓我國政府充分意識到突發事件中新聞發布的重要性，北京市在SARS期間召開多場新聞發布會，隨后國新辦每日舉行新聞發布會，由中央電視臺直播通報疫情。“數量在2003年突破40場，此后逐年增加”⑩。定期的信息發布、政策宣傳和突發事件中的新聞發布、政府應對成為新聞發布的兩種常見表現形式，且后者地位日益凸顯。

近年針對突發事件和重大事件的專項新聞發布會屢有嘗試。2008年針對三鹿奶粉安全事件、汶川地震等國新辦分別召開了新聞發布會，2011年溫州動車事故的新聞發布會亦屬此情景。除國新辦外，2008年第29屆奧運會組委會作為一個不同于常規部門的特殊機構，多次通過新聞發布會的方式將奧運信息公之于眾，累計舉行新聞發布會37次，年均頻次7.4。這種特殊機構具有臨時性和針對性等特點，為我國政府新聞發布和新聞發言人制度的完善提供了一種新的嘗試。此外，針對突發事件，打破部委權責界限，多家部委聯合召開新聞發布會也不失為良策。如2007年，中央紀委、國家發展改革委等七部委就四起違規修建辦公樓等事件召開新聞發布會。

2.新聞發布議題:從常規消息發布到直面社會多元問題

與新聞發布活動由常態向常態與突發情境并重的發展趨勢相呼應，新聞發布的議題也應當由常規、通知式的消息發布轉向針對突發事件、敏感問題的信息發布。

近年來，國新辦新聞發布的議題選擇上呈現出比較不錯的大局意識，議題的范疇也日趨擴大。特別涉及自然災害突發事件連鎖效應產生的問題，國新辦能夠及時地、多次組織相關的新聞發布活動，如2008年四川“汶川地震”的次日，2010年甘肅舟曲泥石流的三日內，2013年4月四川蘆山地震的五天內，國新辦就分別邀請民政部、地震局、國土資源部、衛生部、相關省政府相關負責人等舉行聯合新聞發布會。不過，一些涉及社會輿情“熱點、疑點、難點、痛點”的專項新聞發布仍顯不足。

三、怎么說——多維度的新聞發布策略

1.角色策略:信息溝通中話語權的樹立

新聞發言人地位日益凸顯，特別是在重大或突發事件形成的輿論中成為溝通政府、媒體與公眾的重要橋梁。由于輿論中的公眾訴求不斷發生變化，公眾不再是被動的信息和態度接受者，而是提出了從知情權到話語權的要求，除了對事件和信息要求“知道”外，還會產生跟進事件、表達質疑等“在場”意識。在這樣的變化中，作為政府形象代言人之一的新聞發言人，在進行信息發布活動中，應該秉持信息公開策略，充分尊重人民理念，動態地把握政府、媒體與公眾的辯證關系，實現有效新聞發布。

新聞發言人在信息溝通中權威地位的樹立能夠有效地保障信息發布活動。在北京市政府新聞發言人王惠看來，最關鍵的是了解事件真相，掌握充分信息，關注公眾關切的核心問題，其次才是研究說話的方式。在充分準備和進行預判的基礎上，新聞發言人才能夠在面對媒體和公眾時有的放矢。警惕新聞發言人掌握的信息不充足，出現比媒體和公眾掌握的信息要少的情況。特別在面對記者提出的尖銳和敏感問題時，能夠保持良好的心理狀態，有準備地有效地應對。

2.話語策略:從官方話語為主導向官方與民間話語的融合

由國家部委和地方政府等為主體的新聞發布中，其話語呈現以官方話語為主，特點表現為措辭嚴謹、簡潔，情感激烈的修辭方式極少使用。而這種相對簡單的官方話語主導下的新聞發布不能在由政府話語、媒體話語、民間話語等共同構成的復雜而多元的輿論環境中實現良好的傳播效果。民間話語借助微博、博客、論壇等新媒體表達方式及人際傳播，表現出明顯區別于官方話語和媒體話語的口語化、情緒化和非理性特點，這是當前新聞發布工作需要研究的。新聞發布中官方話語、媒體話語與民間話語的關系，并非簡單的非黑即白或是二元對立。因而，無論是常規新聞發布或是突發情境下的新聞發布，組織者都需要轉變思維方式，改變對立沖突，從對立走向對話，通過充分互動實現新聞發言人制度下的共同協商。

就突發情境下的新聞發布而言，當突發事件已經成為事實，輿論焦灼下公眾更愿意看到的是作為政府代表——相關新聞發言人的態度。不僅是言語措辭所表達內容或觀點，更重要的是非言語符號所暗示的態度。溫州動車事故的新聞發布會中，王勇平一貫隨和的態度和坐姿被解讀為隨便，職業性的微笑被解讀為冷漠，最終導致當時新聞發言人與媒體之間關系的急劇惡化。

四、完善我國政府新聞發言人制度建設的建議

1.完善新聞立法，促進新聞發言人制度法制化建設

相比西方的立法進程，我國新聞發言人制度的立法保障略顯滯后。以美國為代表的西方就信息公開方面頒布了一系列法規條文，如1791年頒布的《憲法第一修正案》、1967年開始實行的《信息自由法》、1977年的《政府公開法》、1996年的《電子信息自由法修正案》等。上述法律相對較完備、成體系，具體法律細則不斷修訂、逐步完善。

相比之下，我國相關法律法規的制定起步較晚。公民“知情權”等法律保障主要依據《中華人民共和國憲法》，針對性的專項立法相對缺乏。教育部原新聞發言人王旭明提出“把《國家信息公開條例》變成國家信息公開法，由條例的形式變為法律的形式”?。

2.注重倫理建設，加快新聞發言人職業化進程

新聞發言人背后除了技巧，更需要倫理學支撐。新聞發言人首先是一個“人”，在面對媒體與公眾時需要具備“真誠” “善良”和“寬容”?，“做好人、敢講話”是提高新聞發布能力的首要工作。這種新聞發言人首先是“人”的觀點，對新聞發言人的倫理價值、職業價值和自身素養都提出了基本要求。新聞發言人的言行不僅代表個人，更代表國家形象，因此自身需著力端正職業價值觀。韓國總統樸槿惠的新聞發言人尹昶重，因陷入性騷擾事件被韓國總統府閃電解職。其品行不端的行為不僅違背了新聞發言人基本倫理要求和職業價值，更在國際交往中有損國家形象。

加速新聞發言人的職業化成為新聞發言人制度化的重要環節，“不能到一級官位后再兼職做新聞發言人，要由現在的職務化行為迅速轉化為職業化行為”。?進行政府新聞發言人選拔和培養，并不需要完全摒棄政府公務人員的身份，而是可以視具體部門和職業要求，既可以體制內選拔，亦可面向社會公眾。培養模式上，在現有培訓模式基礎上建立健全長期長效的新聞發言人聘任制度，可以有針對性地根據具體服務的部門實施與時俱進的培養方案。培訓環節中，培訓人缺乏新聞發言人實踐經驗，而實際新聞發言人缺乏新聞傳播基本理論和技巧。因此有必要加強新聞發言人崗位積累的經驗，適當地改變培訓方式，實現優秀人才的資源整合培養，嘗試培養一批能夠終生以此為業的職業新聞發言人。

3.加強新聞發布語料庫建設，建構新聞發布效果評估機制

作為效果研究的重要組成部分，新聞發言人的話語區別于日常的話語，也區別于新聞話語。通過新聞發言人話語的語料庫建設，能夠豐富新聞發言人制度的學理化進程，豐富新聞發言人話語表達效果，擴展語言本體方面的研究，為政府決策和新聞發布工作提供參考。結合新聞發布的評價指標體系的建設，針對新聞發言人的話語具體可以從話語分析的語言策略和非口語表達等進行評價指標的細化。語言內容的考察包括語言的真實性、溝通的及時性、表達的技巧性?等基本內容，發言人的話語策略的評估可以借鑒話語分析中格萊斯 (H.P.Grice)的合作原則?和利奇(G.Leech)的禮貌原則?等進行評價體系的指標設置。非口語表達則可以從發言人的肢體行為等角度展開。

在法律政策保障、學術研究和社會輿論支持下的新聞發言人評論機制，其核心在于對新聞發言人活動、新聞發布內容以及新聞發布社會效果等進行實踐歷史和理論梳理。在具體的評論機制建設的過程中，有必要進一步發揮有著實戰經驗新聞發言人的積極作用，促進離崗政府新聞發言人的身份轉型，促使其成為重要評論人員，能夠有效地補充和完善新聞發言人評論機制。例如，卸任后的前教育部新聞發言人王旭明在微博、博客、電視等平臺繼續發言，朝著新聞發言人評論員身份轉型發展，積極參與對新聞發言人或重大事件的評論，一定程度上豐富了新聞發言人評論機制的外延。

4.關注國內、國際輿論環境，強化突發事件中的新聞發布

全球化時代以來，“中國的崛起”成為國際政治格局中不可忽略的現象，但美國為首的部分發達國家以及日本、菲律賓等鄰國將中國的崛起視為“中國威脅”，由此也引發了國際社會的焦慮和擔憂，并給中國帶來更為復雜的國際輿論環境。就國內輿論環境，近年來突發事件頻發。伴隨著新媒體的發展，以微博為代表的自媒體等提供了一個更為暢通的信息渠道，同時由于信息公開力度加大，公眾參政議政訴求明顯提高。“圍繞政治、經濟、文化、外交和軍事等傳統議題的相互交織、層層疊加”?，國際輿論與國內輿論的相互作用和復雜化傾向，給我國新聞發言人工作帶來諸多挑戰。

傳統以國家議程為主導的新聞發布格局逐漸讓度于“民間輿論”的焦點議程，突發事件中指向性議題更具有現實意義和影響力。有研究表明社會公眾在突發事件中最為信任的消息來源是政府的新聞發布(占42.1%)，但公眾對政府應對突發事件的新聞發布效果認同度不是很高，社會效果欠佳，“信息分布不全”和“關注老百姓不夠”?是地方政府突發事件中的新聞發布存在的主要缺陷。因此，政府新聞發言人制度的完善過程中，應當根據社會輿情有重點地進行新聞發布，酌情減少日常例行新聞發布，挖掘深層次、有針對性的社會問題。例如2012年全國政協十一屆五次會議的新聞發布會上，時任新聞發言人的趙啟正一針見血地指出“王立軍事件是孤立事件，建議不要做過多的想象”，一定程度上有效地遏制了謠言，平息了負面輿論，取得了良好的信息發布效果。

5.重視新媒體技術，提升新聞發布能力

現階段，以新聞發布會為主、集中組織采訪等多種新聞發布形式并重成為我國新聞發布的格局特點。伴隨著新媒體技術的發展，網絡特別是政務微博也承擔著越發重要的信息發布功能，其中以國新辦政務微博平臺功能的運用為典型。新媒體時代給新聞發言人不僅僅帶來技術手段的更新，更帶來新聞發布工作理念上的挑戰:一方面，第一時間的搶先發布與真實內容核實的矛盾，特別是突發事件中，新聞發布工作已經從“黃金小時”進入“分鐘”甚至到“秒”的爭奪中，但對真實信息的反復核實勢必消耗一定的時間。另一方面，新媒體技術也帶來海量數據與碎片化信息的選擇矛盾。大數據時代，紛繁雜亂的信息以碎片化的形式呈現，有限的發布時間和發布版面中，優先發布哪條信息，信息發布渠道的選擇，以及信息成為新聞發布的關鍵。

新媒體場域賦予新聞發言人更多發布渠道和表達方式，也呼吁個性化的新聞發言人的產生。例如，王旭明在探索新聞發言人角色和新聞發布活動上，做了不少嘗試和努力。2007年王旭明曾在有關領導的建議下，在田間地頭召開新聞發布會，組織新聞采訪團到一線采訪，做訪談節目，請網站直播新聞發布會等，便豐富了新聞發布的具體形態。

注釋:

① 國務院辦公廳:《加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力》，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2013/1015/c1001－23204203.html，2013年10月15日。

② 華春雨、史競男:《中國政府致力打造新聞發布、信息公開工作“升級版”》，新華網，http://news.xinhuanet.com/2013－10/16/c_117748437.htm，2013年10月16日。

③ 央視《新聞1+1》欄目:《我國新聞發布制度歷程回顧:不敢說系一大問題》，2013年10月19日。

④ 高云微:《2003－2012年中國政府新聞發言人制度研究報告》，載謝耘耕、陳虹主編:《新媒體與社會 (第五輯)》，社會科學文獻出版社2013年版，第27－55頁。

⑤ TechWeb: 《溝通不暢 央企新聞發言人聯系電話形同虛設》，http://news.itxinwen.com/communication/inland/2011/0920/349874.html。

⑥ 桂杰:《別讓新聞發言人成為高危職業》，《中國青年報》，2011年8月28日，第3版。

⑦ 2012年12月，《財經》雜志副主編羅昌平在微博上實名舉報時任國家發改委副主任、國家能源局局長的劉鐵男涉嫌偽造學歷、與商人結成官商同盟等問題。當天，國家能源局新聞發言人當天就做出了迅疾反應，稱舉報內容純屬誣蔑，“我們正在聯系有關網絡管理部門和公安部門，正在報案、報警。將采取正式的法律手段處理此事。”2013年5月12日《人民日報》官方微博評論針對此事進行評論。

⑧ 《新聞發言人護主心切映照出制度難局》，《南方都市報》社論，2013年5月4日。

⑨ 吳志剛:《17名新聞發言人缺席培訓班南京市委書記“投訴”》，《東方早報》，2012年10月23日。

⑩ 華清:《政府新聞發布工作60年:進展、經驗與前瞻》，《對外傳播》，2009年第12期。

? 《王旭明:新聞發言人從職務化到職業化》，《新京報》，2012年2月18日。

? 王旭明:《新聞發言人倫理性原則的理論與實踐研究》，載謝耘耕、陳虹主編:《新媒體與社會 (第五輯)》，社會科學文獻出版社2013年版，第74－88頁。

? 2013年5月11日由華東師范大學主辦“全球戰略性傳播高峰論壇”期間，趙啟正參與圓桌論壇討論時的發言。

? 李敏、何建舒:《新聞發言人公關語言策略及藝術》，《現代傳播》，2006年第6期。

? 合作原則包括:量的準則、質的準則、相關準則和方式準則。轉引自Grice，H.P.Logic and Conversation.New York:Academic Press，1975。

? 禮貌原則指在其他條件相同的情況下，盡量把不禮貌的表達方式減低到最低限度。包括得體準則、慷慨準則、贊譽準則、謙遜準則、一致準則和同情準則等。轉引自Leech，G.Principles of Ragmatics.London:Longman，1983。

? 孟建、劉一川、同心:《中國新聞發布制度十年 (2003－2013)發展歷程的若干思考》，《中國傳媒報告》，2013年第3期。

? 侯迎忠:《突發事件中政府新聞發布公眾認知與社會效果的實證研究——基于廣州、蘭州的調查分析》，《新聞與傳播研究》，2013年第3期。