議會立法與工業化時期英國鐵路交通的發展

王 文 豐

（1.南開大學 歷史學院，天津300071；2.大連教育學院 科研處，遼寧 大連116021）

英國是世界上第一個開始工業化的國家，亦是開啟人類鐵路交通新紀元的國家。鐵路交通的發展有力地推動了英國的工業化進程和英國社會的整體進步。因此很多研究英國經濟或社會史的學者都十分重視對英國鐵路交通的研究和考察，史學名家克拉潘甚至在其經濟史學巨著《現代英國經濟史》中以“鐵路時代”來標識英國1820～1850年的經濟發展。

在西方史學界的研究中，學者多是從交通技術的變革、煤炭、鐵礦石等大宗商品運輸需求的增長和私人富余資金的投資等，即內在經濟因素發展的視角來闡釋英國早期鐵路交通的出現和發展，將其主要歸結為社會經濟發展的結果，同時把鐵路的建造和經營看成是私人企業為了獲得經濟利益而實施的市場行為。學者普遍認為，“在所有現代工業化國家中，英國幾乎是唯一將其鐵路發展置于私人企業之手而未予以政府干預的國家。”［1］（P157）即使看到了政府規范、促進鐵路發展的努力，亦是將其看作鐵路交通自然發展的背景而非直接的推動力量。本文將從議會立法的視角考察工業化時期（為行文的方便本文將其限定為1830年到19世紀50年代期間）英國政府對鐵路交通的態度和政策，以期客觀評價其對英國早期鐵路交通發展的影響和作用，同時為當前我國鐵路交通事業的發展提供借鑒和啟示。

一、議會立法賦予私人鐵路公司筑路權

鐵路交通發展的首要基礎是修筑鐵路。英國私人鐵路公司獲得筑路權，主要依靠議會立法的幫助。私人鐵路公司制定修建鐵路的計劃后需要向議會“請愿”，充分說明修筑目的和公益價值，說服議會按照一定的立法程序通過相關的私法案，進而獲得修建鐵路的權力。在1825～1849年，議會通過了846項鐵路法案，表明英國早期鐵路的建設是在議會立法構成的制度框架內展開的［2］（P215）。在1841～1848年，英國議會授權修筑的鐵路達到10 068英里，到1852年，英國鐵路通車里程已達7336英里，英國鐵路網的主要框架已經搭建完（見表1）［3］。

表1 1841～1848年英國議會鐵路法的授權情況

議會通過鐵路法授予了私人鐵路公司土地使用權和鋪設軌道及配置相關設施（設備）的權利，確保了鐵路公司對其所轄鐵路有排他性的所有權和經營權。

首先，議會通過產權調整授予了鐵路公司筑路的用地權。獲得土地使用權是鐵路得以修建的最為重要的前提條件。工業革命前，英國在土地法、繼承法構成的產權框架下，財產持有人不能自由抵押、出租或出售土地［4］。而議會通過立法創設了使土地權得以重組的制度框架，鐵路公司可以通過向議會請愿，依照法定授權獲得相關用地許可。在土地使用權受到阻礙時，鐵路建造者很多情況下都能獲得有力的支持［5］。“如果鐵路申請人能在私法案委員會中說明他們的問題，那么他們就會得到‘對產業的干涉權’，也就是強制購買土地的權利，但不得觸犯對產權的周密保障——由宣過誓的和大公無私的調查委員或陪審團負責保證土地將被征購的地主不是出于被迫的。然而地主很少不是如此。土地利益集團在這種干涉之下惶惶不安。”［6］

其次，議會鐵路法規中同時規定了鐵路公司修建鐵路時的主要權利。具體規定，在給予土地所有者或利益相關者合理的補償后，鐵路公司可以在法規下自主修筑鐵路，如可以在任何鄉村土地、城市街道和山谷道路上或橫跨任何公路、鐵道、河流、運河來修建鐵路；因筑路的需要可以改變任何不能通航的河流流向或河道，可以抬升或降低軌道所依托的河流、道路、街道和通行設施的水平面；可以在鐵路所通過的土地之上、相關鐵路之下修筑疏通、排水設施；因維護、管理和經營的需要，可以在鐵路沿線和所屬一定區域內修建住房、庫房、辦公場所和其他建筑，設立車站、碼頭、機車、配套機械和相關裝置，等等。

再次，筑路權的獲得為鐵路公司修筑經營鐵路提供了有力保障。早期反對鐵路建設的人群主要由道路運輸和水路交通的既得利益者組成，如馬車夫和水手、道路和運河沿線的客棧主、車船制造者、郵差以及經營水陸運輸的大公司和涉足水陸貨物轉運的商人組成，議會的法律授權使鐵路公司可以抵制各方的壓力和反對，按照自身的需要來建造和運營鐵路。

二、議會立法推動了早期鐵路系統的整合

作為一種新型的交通運輸形式，初期的英國鐵路是在缺少整體規劃的情況下發展起來的。在私人鐵路公司各謀其利的鐵路修建計劃的推動下，鐵路線在區域內和城際間不斷延伸開來，但很多線路互不相連，彼此隔離。大多數的鐵路是出于本地區的需要而建立起來的，很少是出于建立全國（甚至地區）性鐵路網的整體規劃。隨著鐵路建設的加快，當火車的速度達到每小時50英里以上時，鐵路公司就不得不考慮組織交通運輸的問題，因為它不能再局限在各公司自己的鐵路線的范圍之內。鐵路交通不再能夠仿照運河或者收費公路的模式來管理了，就出現了一個中央組織的問題，而這個問題又是英國分權化的經驗主義所一直回避的［2］（P217）。組織鐵路交通的需要導致了鐵路公司的合并趨勢。而在這一過程中，議會則發揮了仲裁人的作用——以立法確認相關鐵路的合并或聯營。第一起議會批準的合并案出現在1834年。根據議會的鐵路條例，威根支線鐵路與普雷斯頓-威根鐵路實現了連接，從而貫通了Newton-le-Willows到普雷斯頓、蘭開夏的鐵路線。從大約1840年起，鐵路合并或聯合開始頻繁發生，主要是鐵路干線收購一些輔助線路。1844～1845年，議會通過了16項合并條例和22項購買和租借條例，而在1846年就批準了20項合并條例和19項購買或租借條例。

從1844年赫德森公司在米德蘭創辦統一的鐵路網開始，區域間建立鐵路網的趨勢發展起來。1844年議會通過了第一個較大規模的鐵路合并法案（維多利亞第7、8年）。據此法案，約克-北米德蘭鐵路、伯明翰-德比樞紐鐵路和米德蘭郡鐵路合并成為米德蘭鐵路，形成了一個公司管理下以德比為中心貫通約克、伯明翰和拉格比（Rugby）的區域鐵路網。其后，在議會的批準下，又出現了一些較大規模的鐵路合并事件，如1846年議會批準了倫敦和伯明翰鐵路的合并，大聯絡鐵路（the Grand Junction Railway）與曼徹斯特-伯明翰鐵路合并形成倫敦-西北鐵路；1847年，曼徹斯特-利茲鐵路通過合并成為蘭開郡-約克郡鐵路，倫敦-布萊頓鐵路與南海岸鐵路進行了合并；1848年，在東安格利亞由8個獨立鐵路公司分別修筑的360英里鐵路合并成為約克-紐卡斯爾-伯里克鐵路。至此，在議會立法的支持和推動下，全國性鐵路系統的雛形基本形成。

除了通過立法來推動鐵路公司的自愿合并，議會對鐵路系統整合的協調干預還體現在處理鐵路競爭中出現的一些問題上，其中一個典型事例是“鐵軌爭端”。從1850年起，鐵路公司之間圍繞著與蘇格蘭鐵路線的連接問題展開了全面競爭。布魯內爾為解決鐵路高速運行問題而制造的寬軌使大西鐵路與其他鐵路線相隔絕，并保護它自己免受其他使用標準車軌的鐵路公司的競爭，而這種標準鐵軌是北部地區自18世紀以來一直偏好的鐵軌，而寬軌的使用則僅限于倫敦、伯明翰、斯旺西和多爾切斯特地區。為解決鐵路網連結的問題，1846年議會立法規定，未來的所有鐵路公司都必須采用“標準鐵軌”。此后格羅斯特（Gloucester）的“車軌摩擦”結束了，大西鐵路及其輔助支線不得不通過鋪設第三條路軌形成“混合路軌”作為一種臨時性的解決方案［2］（P218）。

當然，議會對鐵路系統整合是抱有矛盾態度的。因為鐵路公司都有永久性特權，一旦鐵路公司合并，就有消除鐵路公司間競爭的可能性，從而不利于運輸市場的自由競爭。但政府干預過多又不利于鐵路運輸業的發展，為此，國家采取了漸進的措施。1842年，在格萊斯頓的建議下，英國政府成立了貿易委員會鐵道部，其一項職能就是負責監管鐵路公司的合并；1844年則通過格萊斯頓法將新建鐵路（法案通過后批準的鐵路）的特權限定在投入運營的前21年，此后國家有權收購私人鐵路。這些措施的實效性雖很有限，但為其后國家管制鐵路合并和聯營提供了有益的政策參考。

三、議會立法促進了早期鐵路的有序經營和規范管理

議會立法對鐵路發展的推動還體現在對其經營管理的規范和管制上。作為依靠承運貨物和人員而獲取利潤的運輸產業，良好的組織管理和規范的市場運營有助于鐵路交通的良性發展。議會立法對工業化時期鐵路經營的介入主要表現在規范運費、保障乘客安全等方面。

在英國早期鐵路承運貨物和乘客的過程中，人們總是能夠頻繁聽到對鐵路公司因對象不同而采取歧視性收費的抱怨和指責。盡管在早期的私人鐵路法案中一般都有規定最高收費限額的條款——通常依據貨物的基本分類，所允許收取的最高運費也會因公司不同而有所差別，但是議會并沒有在為運費設定上限后再去禁止歧視性收費。到了19世紀40年代，情況有了一定的變化。1842年，議會立法建立鐵路清算所（the Railway Clearing House），進而在1847年擬定了第一份常規貨物分類表，為在實踐上確立貨物分類標準奠定了基礎。到了50年代，隨著鐵路合并和聯營的發展，對加強鐵路運費標準的有效立法的呼聲高漲起來。議會的回應是在1854年鐵路運河交通法中規定，任何鐵路（或運河）公司不得予以任何特定的人或公司任何不適當的或不合理的優惠或好處；利益受損的發貨人有權向普通申訴法庭（the Court of Common Pleas）尋求賠償，在確認存在不公正收費問題后，法庭可以判定相關違規鐵路公司給予申告人不超過200英鎊的罰金。盡管這一法律仍有對運費標準規定不明確、未要求鐵路公司公開收費標準等缺陷，但對鐵路公司歧視性收費行為還是產生了一定的約束作用［1］（P171）。

英國議會對乘客安全的關注來自于鐵路交通事故的增加。鐵路發展初期，由于速度相對較低、鐵路密度不高且分布局限于一定區域，因而發生致人死亡或受傷的嚴重事故并不常見，整個30年代僅有5人死于鐵路事故。而隨著鐵路的迅速發展，因鐵路交通事故死亡的人數開始上升，1840～1841年有29名乘客死于鐵路事故。1848～1952年，每年平均有近10名乘客死亡；1853～1857年的5年間，每年有超過14人死于鐵路事故。為了控制鐵路事故的發生，議會于1840年6月通過了一項鐵路管制法（西摩爾法案），授權任命貿易委員會視察員了解新建鐵路的準備工作，要求鐵路公司在新線路通車前接受貿易委員會的檢查，并在后者確認鐵路不存在安全隱患的情況下方可開通。1842年，議會進一步通過了一項鐵路管制法案——檢查鐵路情況的視察員若認為該鐵路存有安全隱患，可要求其推遲開通時間，并可無限期延遲。但視察員需要將延期通知及延期理由同時送抵鐵路公司，如該公司違反該項法律規定，視察員可依法對其懲處以每日20英鎊的罰款。鐵路公司在發生事故之后48小時內必須告知公眾，無論是否有人在事故中受傷。從后來的事實來看，這兩項鐵路管制法對早期鐵路事故的降低起到了一定的作用，但更完善的管理制度還有待后來議會立法的推動。

對作為制度規范的有關鐵路經營管理的議會立法，我們難以用精確的數字說明其落實的現實效果；在有多重因素影響鐵路交通發展的情況下，對議會干預管理鐵路交通的行為亦難以做出全面而肯定的評價。早期的鐵路管理政策也許是不夠成熟的，執行效果也很有限，但作為國家干預管制鐵路交通的開端，它對后來政府制定政策起到了經驗借鑒的作用。

綜上，英國政府對其早期鐵路建設總體上采取了積極的態度，在堅持自由放任政策的同時，以議會立法來支持、規范和推動鐵路的建設發展。盡管英國議會立法在預見性和實效性方面有所缺憾，未能及時有效解決重復建設、過度競爭、投資過剩和運輸安全等問題，但考慮到英國是第一個面對鐵路運輸業發展的國家，在鐵路建設管理上缺乏必要的經驗，同時鐵路的修建亦涉及到在議會中占有一定統治地位土地利益階層，即涉及到了大量的土地使用權問題，加之直接涉及到了部分立法者所代表地區的利益，因而出現此類問題也就不難理解了。

盡管工業化時期的鐵路交通在發展過程中出現了諸多問題，但我們不能由此認為英國政府對鐵路交通的發展是坐視不管，或并無貢獻的。英國議會的大量立法推動了鐵路交通的迅速發展，這一事實說明英國政府對鐵路交通的發展進行了必要的干預和調整。當然，相應政策的內容和方式也受到了當時社會條件和議會成員認識能力的極大影響。英國鐵路并不是在脫離國家干預下自由放任式發展起來的。沒有國家一定程度的規范和協調，英國不可能發展起來適應當時經濟發展和政治需要的鐵路交通系統。

由工業化時期英國鐵路交通的發展和議會相應立法的情況來看，在當前我國大力發展鐵路交通事業的過程中，國家應在協調好相關企業、地區利益的前提下，加強鐵路交通的整體規劃和系統建設，在運用政策力量支持推動鐵路交通發展的同時，也要通過法律規范來強化鐵路運輸的有序管理和規范經營，促使鐵路交通在我國經濟社會發展中發揮更為積極重要的作用。

［1］BAGWELL P S.The Transport Revolution［M］.London：Routledge，1988.

［2］M·M·波斯坦，H·J·哈巴庫克.劍橋歐洲經濟史：第六卷［M］.王春法譯.北京：經濟科學出版社，2002.

［3］DOUGLAS D C.English historical Documents，1833～1874［M］.London：Eyre &Spottiswoode Ltd，1956.219.

［4］BOGART D，RICHARDSON G.Property Rights and Parliament in Industrializing Britain［EB／OL］.http：／／www.nber.org／papers／w15697.pdf？new window=1，2013-12-20.

［5］FAWCETT H.The Economic Position of The British Labourer［M］.London：Macmillan，1865.17.

［6］克拉潘.現代英國經濟史：上卷［M］.姚曾廙譯.北京：商務印書館，1986.511.