行政指導：行政管理部門建設服務型政府的有效途徑

金尚民 索柏民

一、引言

黨的十六大和十六屆三中全會以來，我國已經確立政府職能為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，正式提出公共服務是政府的一個重要職能。建設人民滿意的政府，是提高執政能力的根本目的，建設人民滿意的服務型政府，必須把服務理念落實到政府工作的每一個環節；堅持以人為本，加快經濟社會發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，使廣大人民群眾從發展中得到更多實惠；依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，切實維護社會公正、社會秩序和社會穩定，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。行政管理部門作為政府的市場監管和行政執法部門，在一些重要監管領域和工作環節推行行政指導，對建設服務型政府有其特殊的重要性。本文將行政指導工作與服務型政府建設結合起來，探索二者之間存在的內在聯系，并強調行政指導是建設服務型政府的一個有效途徑。

二、行政指導與服務型政府建設的關系

1、行政指導的內涵

羅豪才（1996）認為，行政指導是行政主體在其職責任務或管轄的范圍內，為適應復雜多變的經濟和社會生活需要，基于法律原則或國家政策，在行政相對方的同意或協助下，適時靈活地采取非強制措施，以有效地實現一定行政目的，不直接產生法律效果的行為。[1]張樹義（2003）強調，行政指導是國家行政機關在其所管轄的范圍內，對于特定的公民、企業、其他組織等通過制定誘導性法規、政策、計劃等規范性文件，以及采用具體的示范、建議、勸告、鼓勵、提倡、限制等非強制性方式，并輔之以利益誘導，促使相對人做出或不作為某種行為，以實現一定行政目的行為。[2] 因此，行政指導可以理解為行政主體（即政府等行政管理部門）在其職責范圍內和相應法律框架下，通過制定具有引導性的政策和文件，在取得行政客體支持和協助下，以靈活而非強制方式實現行政管理目標的活動過程。

2、服務型政府的內涵

服務型政府理念主張管理就是服務，政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應該盡可能地為社會提供滿意的公共產品。因此，從我國國情來看，建設服務型政府，就是各級政府實踐“三個代表”重要思想、落實科學發展觀、構建中國夢的積極探索，是我國行政管理改革的目標選擇。在建立過程中，主要應該樹立如下理念：以民為本的理念；主權在民理念；顧客至上的理念；以公共服務為中心的理念；民主開放的理念。 [3]

3、行政指導與服務型政府建設的關系

從基于服務型政府的政府職能重新定位角度來看，行政指導與服務型政府建設之間的關系符合如下的情況：（1）符合政府從全能型向服務型的轉變；（2）符合政府從審批型向服務型的轉變；（3）符合政府從高成本向高效率的轉變。

三、基于行政指導的建設服務型政府的途徑

1、基于行政指導原則樹立公共服務理念

樹立公共服務理念是行政管理部門構建服務型政府的基石。服務型政府就是為人民服務的政府，即把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。樹立公共服務理念是構成服務型政府與管理型政府的分野。傳統管理型政府始終把對社會控制和管理作為出發點，由此必然把政府凌駕于公民與社會之上，容易出現政府“為管制而管制”，而對社會的公共服務棄而不顧。因而，確立公共服務理念是構建服務型政府的基點。

2、基于行政指導原則合理配置行政部門的職能

政府職能配置合理化是構建服務型政府的重要條件。傳統管理型行政部門一直存在職能的越位、缺位、錯位問題，也就是該管的沒有管或者沒有管好，不該管卻管了，進而導致政企不分、政事不分、政社不分等問題。服務型政府構建不僅要求合理劃分和配置行政部門的政府職能，而且在權限和責任范圍應做出合理的界定。這樣，一定程度上可以杜絕行政部門在職責范圍內存在的有意不作為行為的發生。

3、基于行政指導原則精簡行政部門的組織機構

政府組織機構精簡變革是構建服務型政府的重要保證。傳統行政部門行政層級繁多，機構臃腫，不僅無法切實履行公共服務功能，而且成為財政高成本運行和公共物品供給短缺的重要因素。另外，行政部門各層級機構都有各自利益，層層傳達與落實，到終端不是政策減弱，就是政策失真，甚至出現上有政策，下有對策的現象。因此，通過增加省級數量、改革現行市管縣行政體制，實行市縣分治，并構建省直管縣的扁平行政組織，將成為我國行政部門服務型政府的戰略選擇。[4]

4、基于行政指導原則構建政府服務信息化網絡

政府服務信息化網絡建設是構建服務型政府的技術支撐。隨著互聯網技術在全球范圍內的日益普及，普通民眾開始以電子公民角色投資嶄新的電子家庭生活，許多企業也以電子企業的姿態登上電子商務的舞臺。在這種電子環境中，現代行政部門以行政指導為前提，建設以更經濟、更高效、更快捷為特征的電子信息服務網絡化政府，建立和完善行政管理部門的信息公開、公示制度，建立便捷的信息查詢系統，大力推進政務公開，為客戶提供行政、信用、經濟、法律政策及其他相關信息，引導客戶進行正確行為選擇，并且將這一工作進一步規范化，形成一種制度化和經常化的模式。

四、結論

總之，行政管理部門落實行政指導，是建設服務型政府的一種政府管理模式的探索，是完善社會主義市場經濟的必然選擇。只有行政管理部門逐漸減少行政審批，降低行政成本，把更多公共資源投向促進社會發展和提供公共產品和公共服務，并通過增強其決策透明度和公眾參與度，從根本上改進和完善其決策和執行機制，讓市場主體參與對服務質量的評價，才能形成社會主義市場經濟體制中行政管理部門、社會、企業良性互動的局面。

參考文獻：

[1]羅豪才.行政法學[M].北京：北京大學出版社，1996.275.

[2]張樹義.論行政指導[J].工商行政管理，2003（20）.

[3] 于新恒，魏芙蓉，程彬.建設服務型政府亟待解決的幾個問題[N].中國改革報，2006.3.21， 006版

[4] 孫學玉，武開昌.當代中國行政結構扁平化的戰略構想[J].中國行政管理，2004（5）：21-25.