社會治理：一個概念的社會學考評及其意義

陳成文+趙杏梓

摘 要：“社會治理”已成為當下中國最引人注目的術語之一。然而，學術界對“社會治理”這一概念至今尚未形成一致的認識，已有的“政治動員論”、“合作治理論”、“實用主義治理觀”三種代表性觀點在內涵、外延、表述等方面均存在一定的局限性。從社會學的視角來看，社會治理是指政府、市場、社會組織、公民在形成合作性關系的基礎上，運用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，以達到化解社會矛盾、實現社會公正、激發社會活力、促進社會和諧發展目的的一種協調性社會行動。這一界定的啟迪意義在于：一是有助于科學區分社會管理與社會治理的異同；二是有助于正確處理政府與社會組織的關系；三是有助于在實踐中建構一種科學的社會治理觀。

關鍵詞：社會治理；社會行動；協調性；動態性

作者簡介：陳成文，湖南師范大學公共管理學院社會學系教授，博士生導師（湖南 長沙 410081）

趙杏梓，湖南師范大學公共管理學院社會學系社會學專業碩士研究生（湖南 長沙 410081）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化是我國全面深化改革的總目標。”并強調要“創新社會治理體制”。而創新社會治理體制的理論前提就是科學界定“社會治理”這一概念。只有從社會學視角科學認識“社會治理”這一概念的內涵與外延，才能科學區分社會管理與社會治理的異同，正確處理政府與社會組織的關系，并從根本上在實踐中建構一種科學的社會治理觀，從而實現社會治理體系與社會治理能力的現代化。

一、學術界關于“社會治理”研究的代表性觀點

社會治理理論來源于社會系統整合的思想。{1}其核心論題就是如何在社會系統的各個組成部分之間建立起有序關系。自“社會治理”一詞提出以后，國內外學者對其產生了濃厚的研究興趣。迄今為止，國內外學術界已經形成了以下三種代表性觀點。

1. “政治動員論”

這是政治學者關于“社會治理”的基本觀點。政治學者通常認為，社會治理體現在由精英領導的政治動員之中。人本質上是一種政治動物，當個體力量不足以達到其目標時，就會產生政治的行動或者集體的行動，這種行動通過政治的宣導，政治家或者精英人物的號召，廣泛的政治動員，從而實現個體力量不能達到的目標，因而開展政治動員就是政治學者眼中進行有效社會治理的一種方式。{2}當一個國家或民族受到敵人的威脅時，政治動員會顯示出無比強大的力量，這樣的情形，從我國苦難的近代歷史中得到了深刻驗證，這說明政治動員作為一項社會治理方式，在特殊的時代背景下，有很強的實用性，是一種非常有效的治理方式。但是，使用政治動員必須考慮時代背景，目前我國處于和平發展時期，是否能使用政治動員來進行有效社會治理值得商榷。

2. “合作治理論”

這是公共管理學者關于“社會治理”的基本觀點。公共管理學者認為社會治理體現在新公共管理理論和行動之中。與傳統公共行政管理不同，新公共管理理論基礎主要是公共選擇理論、新制度經濟學理論和私營企業的管理理論與方法；現實表現是政府的公共政策化和管理的社會化。{3}政府公共政策化和管理的社會化取決于政府職能的轉變，即大政府逐步放權于市場、社會組織、公民，政府計劃干涉更少，資源占有更少，行政管理更少，重新審視政府與市場、政府與社會組織、政府與公民的關系，并在此基礎上進行政府部門結構與制度的再設計。公共管理學者認為，從性質上來看，新公共管理屬于服務性社會治理；從方式上來看，新公共管理是由多元社會治理主體在服務精神導向下的合作治理。可以說，“合作治理論”代表了人們對“社會治理”認識的一個新階段。

3. “實用主義治理觀”

這是哲學學者關于“社會治理”的基本觀點。實用主義治理觀直接來源于與經濟計劃相關的國家干預主義和崇尚市場經濟的新自由主義之間的討論，其出現的標志是公共部門和私人部門行為體之間的經驗主義合作。實用主義治理觀的理論根源于現代哲學中的實用主義。現代哲學中的實用主義認為經驗是世界的基礎，主張把人的認識局限于經驗的范圍，在一定程度上可以說是“貝克萊——休謨——孔德”經驗主義的繼承。實用主義認為，經驗是認識的源泉，且是唯一源泉。至于經驗背后的事物是不能也不必要被認識的，因為認識背后事物沒有實用意義，不管怎樣，人們的認識都不能超出經驗范圍。實用主義認為真理必須對我們有實用價值，即有用的才是真理，不存在所謂客觀真理。實用主義把經驗看作是行動的效果，認為知識是行動的工具，真理就是有實用價值或者是行動的成功，也就是把理論行動主義化、功利主義化。基于實用主義的這種社會治理觀最初體現在公共政策系統分析的成果中。

上述各種觀點都從一定角度對社會治理進行了描述，對于我們理解社會治理具有一定啟發。然而，它們又都存在一定的局限性：一是它們沒有全面揭示“社會治理”的內涵，它們并沒有科學地揭示社會治理的客體、目標和手段，這樣就導致人們無法準確把握社會治理內涵；二是雖然它們都認識到了社會治理的主體已不局限于政府，但是，沒有科學確定社會治理的外延，使人們難以準確把握社會治理的主體；三是它們并沒有科學揭示社會治理的本質特征，它們的表述都沒有達到概念表述的抽象性要求，它們對“社會治理”的概念只是進行了一般的事實描述，而并沒有進行理論性的抽象表述。這樣，就使人們難以準確地把握“社會治理”的內涵和外延，從而難以科學區分社會管理與社會治理的異同，正確處理政府與社會組織的關系。因此，從社會學視角科學界定“社會治理”這一概念，仍然是學術界面臨的一個理論難題。

二、社會治理：一個概念的社會學意義

概念的內涵是指對象所具有的本質屬性和特有屬性的總和，概念的外延則是指具有概念內涵所反映屬性的各種具體事物。從社會學視角來看，要科學界定“社會治理”這一概念，就必須在準確把握社會治理的主體、客體、目標、手段的基礎上，抽象地揭示社會治理的本質特征。

1. 社會治理的主體

社會治理的主體具有多元性的特征。

（1）政府。福山在《國家構建》中認為，政府職能不斷縮減的過程中，既希望削減政府力量的強度，又產生出對另一類政府力量的需要。{4}因此，無論是傳統社會管理還是創新社會治理，政府作為依法享有行政權力的組織體系，必然是主體，區別在于，社會治理過程中，從政府單一制逐步轉變多元主體制，并且社會變遷和發展對政府提出了新的要求，部分傳統職能被削弱，而新的職能不斷出現。作為社會治理主體之一的政府，應不斷完善其最基本最重要的職能，如國防安全、社會保障職能，從而強化國家制度的基礎力量。

（2）市場。社會分工細化和商品經濟發展必然導致市場出現，市場是進行商品交換的場所。十八屆三中全會提出“要讓市場在資源配置中起決定性作用”，以“決定性作用”取代“基礎性作用”，這樣的改變明確表示在政府與市場關系中，是往市場方面傾斜的，因此，要著重加強市場的社會治理能力，完善市場的社會治理責任。政府和市場分別在社會治理的不同領域發揮作用，為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府必須自覺簡政放權，約束政府對經濟領域的權力，減少對資源配置的干預，配合市場發揮應有的作用。

（3）社會組織。社會組織是為了實現特定目標而有意識的集合起來的社會群體，既是人群集合體，也是實現目標的物質工具。傳統社會管理中，社會組織是被動的被管理者，而在社會治理中，社會組織是治理主體之一，在眾多社會治理領域發揮作用，如社會服務與咨詢等，能有效彌補這些領域中的政府失靈與市場失靈。在眾多社會組織中，尤其要注意發揮社會自治組織的主體作用，力求在反映群眾訴求、化解基層矛盾、協助維護治安安全等方面起到主體性作用。

（4）公民。托克維爾認為，不管如何精明強干的中央政府，也做不到明察秋毫，不能僅靠自己去了解一個大國社會的一切細節，這樣的工作超過了政府人力物力財力所能及，當它要獨自創造那么多發條并使它們發動的時候，其結果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力，{5}這就明確指出了政府作為社會治理主體的局限性。公民自治對于現代社會治理的良好意義，{6}是社會治理中不可或缺的主體。

總的來說，社會治理的主體主要由“國家”、“市場”、“社會組織”、“公民”四個行動者組成。根據結構功能主義的觀點，一個功能整體只有滿足了四個需求，才能發揮其功能、才能維持其秩序和穩定，這四個需求分別是：適應、目標達成、整合、維模。國家、市場、社會組織、公民這四個相對獨立的主體中，國家滿足的社會目標達成需求，市場則發揮適應的功能，而整合和維模需求主要由社會組織和公民來滿足，為了使整個社會系統作為一個整體有效地發揮功能，將各個部分聯系在一起、協調運作，主要通過由具有自由社會治理意識和意志并具有一定社會治理能力的社會組織以及社會組織和公民組成的自組織網絡發揮作用。

2. 社會治理的客體

客體既包括客觀存在并可以主觀感知的事物，也包括由人的思維形成的事物。社會現象是社會學研究的基本對象，實證社會學思維方式主張像研究物理現象一樣研究社會現象，認為社會學的研究對象是物，但是借用人本主義的批評來說，這是在把人性物化、主觀性客觀化、社會生活自然化。{7}韋伯不贊成迪爾凱姆的觀點，韋伯認為“人”才是社會學研究對象，強調人與人在社會互動中的主觀意向的關聯性。因此，從社會學視角來看，社會治理客體不應僅僅是客觀存在的外在世界，更要深入生活世界，理解社會價值觀，然后才能開展更深入、更有針對性的社會治理。簡言之，社會治理客體就是由于社會發展而產生的各種社會問題，具體可分為兩個方面：一是協調人與人的關系，即被市場化破壞的“社會植被”；另一個是協調人與自然的關系，即被工業化破壞的“自然植被”{8}。

一是通過協調人與人的關系，恢復社會植被。社會植被是凝聚社會并維護社會持續發展的各種人文價值觀和社會規范，具有主觀意義，因此在研究社會植被時不能將其簡單地視為外在之物，應該理解其中蘊含的主觀價值。社會植被從各種社會互動中產生，實質上就是人與人的關系，即互動雙方在主觀意向上的關聯。科塞認為人與人之間構成的網絡形成了社會，人與人通過各種社會關系互相聯系。人是社會性動物，每個人都有自己的人際關系網絡，甚至六度分隔理論說明了通過社會網絡，人與人之間都可以構成弱關系，這使得人與人之間的距離變得非常接近。社會植被能有效增強社會凝聚力，促進社會良性運行和協調發展，但是，市場化的不斷增強對社會植被，即人與人之間的關系產生嚴重影響，主要表現在兩個方面：社會誠信危機和個人道德失守。因此，如何處理人與人之間的關系，并在市場化條件下，恢復社會植被是社會治理的最重要客體之一。

二是通過協調人與自然的關系，保護自然植被。自然植被這里用來泛指人類生存的自然環境，反映的是人與自然的關系。人類要生存不可能離開自然環境，自然為人類生產生活提供各種資源，如何獲取資源直接影響到人與自然的可持續發展。人對自然的活動其實就是為獲取自然資源而采取的方式，如人類或改造、或順應自然的活動。但歸根究底，人對自然的活動然最終還是通過主觀能動性調整自身行為來實現，因此對人與自然的社會治理通過自然變化體現結果，但其實質是社會治理主體對其主觀能動性行為的社會治理。自然植被具有美化山河、凝聚水土并且保持生態平衡的功能，十八大從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，因此，人與自然和諧發展更要重點關注自然植被。

任何社會治理都要有客體才能具體實施，社會治理客體是社會治理的存在前提。社會治理客體不同必然導致社會治理目標、手段的不同，也必然導致社會治理效果隨客體變化變化。例如社會治理主體治理幅員遼闊、人口眾多的客體的治理難度就大大超過治理人口少、地域小客體，同理，全球社會治理比具體的國家社會治理難度更大。目前經濟全球化趨勢日益明顯，我國又處于社會改革和轉型的重要機遇期。因此，社會治理客體必須以社會植被與自然植被為核心，并隨著社會發展變化而與時俱進。{9}

3. 社會治理的目標

社會治理目標是社會治理多元主體進行社會治理期望達到的主觀設想，是主觀意識對于客觀現實的反映程度，能對具體社會治理實踐活動指明方向。社會治理目標體系中有多個不同目標，不同目標之間存在層次上的差異和聯系。根據我國現實情況，可以將社會治理目標劃分為具體目標與終極目標兩個層次。

（1）社會治理的具體目標

第一，化解社會矛盾。毛主席說有進步就會有矛盾，伴隨著我國經濟飛速發展，社會矛盾也漸漸顯露出來，這一時期既是重要戰略機遇期，也是社會矛盾凸顯期。從實質上來說，社會矛盾可分為兩類，一類是合法形式的社會矛盾，這類社會矛盾是沖突程度較輕，社會危害較小，一般可以通過合法途徑解決；另一類是非法形式的社會矛盾，與合法形式矛盾相反，社會危害嚴重，且破壞正常社會秩序的通常是這類社會矛盾。近年來，我國社會矛盾總量不斷上升，社會矛盾總量中的合法矛盾比例在下降，非法矛盾比例在不斷上升，反映出我國社會矛盾不但數量多而且日益嚴重的特征，對社會秩序將產生較大負面影響。{10}無論處于任何社會發展階段，穩定的社會秩序都是社會生活正常進行的必要條件，是社會治理追求的理想狀態，更是國家繁榮興盛的根本前提，{11}因此，為了構建社會主義和諧社會，社會治理要堅持以人為本，以關系群眾切身利益的現實問題為切入點，化解社會矛盾，穩定社會秩序，使社會各部分在發展中達到動態平衡。

第二，實現社會公正。社會公正是和諧社會的本質和基石，是社會主義核心價值之一，反映著社會成員對合理社會規范、社會秩序和分配格局的訴求，是黨和政府的一貫主張和矢志不渝的奮斗目標。公正是具體的，在不同的領域有不同的內涵，如經濟領域的公正主要是指商品買賣雙方的等價交換，社會領域的公正則是指所有社會成員都能共享改革發展的成果。公正也是相對的，社會發展程度決定社會公正的現實程度，如我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，經濟社會發展水平決定了我國唯一公正的分配制度應該是以按勞分配為主，輔之以多種分配方式。在此制度下允許產生差距，但這種差距應該是在社會成員可接受范圍之內的基于公平分配方式的收入分配差距。實現社會公正是社會治理的具體目標之一，更是社會治理現代化的重要衡量尺度。

第三，激發社會活力。社會活力是各社會治理主體基于社會實踐活動，通過社會互動，煥發出來的創造力、持續力、生命力的總稱。{12}社會活力是推動社會發展的內在動力，社會交往亦是社會進步的重要動力。依據社會發展的動力視角，二者具有內在一致性。通過人與人的互動、交往，調動了社會成員參與社會活動的積極性，激發了社會活力，創造了絢麗的人類文明，促進了社會不斷向前發展，社會成員互動交往的過程從某種程度上來看，就是不斷激發社會活力的過程。從社會現代化的角度來看，社會活力是社會現代化的重要組成，也是現代化國家保持其高現代化水平的重要條件。我國正處于社會主義現代化的發展進程中，必須要激發與社會化進程相適應的社會活力。因此，社會治理的目標之一就是使全社會充滿活力，關鍵在于激發社會組織活力。

（2）社會治理的終極目標

社會治理的終極目標是促進社會和諧發展。社會和諧是馬克思主義的不懈追求。構建和諧社會，建設美麗中國，也是我國黨和人民不斷追尋的社會主義理想。所謂社會和諧，就是協調人與人、人與自然之間的關系，促進社會和諧發展，構建“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會。所謂社會和諧發展，具體是指三個方面：一是個人自身的和諧發展；二是人與人關系的和諧發展；三是人與自然關系的和諧發展。{13}需要特別指出的是，社會治理終極目標的社會結構不是形成一個機械社會，而是構建一個有機社會。機械社會是被動的社會，社會行動刻板僵硬，缺乏社會活力，社會發展需要外部推動力，不能由內而外主動發展；而有機社會則是能動的社會，社會行動充滿創造性，社會發展由內部活力推進。{14}

4. 社會治理的手段

社會治理的目標是通過化解社會矛盾、實現社會公正、激發社會活力，促進社會和諧發展。目前黨和政府在社會治理領域取得了有目共睹的歷史性的成就，但社會轉型發展又對社會治理提出了更高層次的要求，相比之下，目前的社會治理，無論是定位、思路、模式或效果都無法進一步滿足高層次的要求，因此，我們必須創新社會治理手段，促進社會治理體系和社會治理能力的現代化。具體來說，社會治理主要有“法、理、情”三個社會控制手段。

一是社會治理要“齊之以法”。所謂“齊之以法”，就是在社會治理過程中要堅持“依法治國”。亞里士多德認為任何個人統治都不如法治。現代社會是法治社會，社會成員的日常生活與社會發展都在不同程度上受到法律的影響。法律是正式社會制度，由享有立法權的政府部門制定，規定當事人權利和義務，對全體社會成員具有普遍約束力，并由國家暴力機關作為順利實施的后盾。在社會治理的過程中，法治性一方面體現為法律面前一切社會治理主體的權利與義務平等。堅持法治原則是有效增強社會治理主體責任性的前提，社會治理主體在行使權力履行義務時應充分尊重法律，約束自身行為。為了有效規范社會秩序，積極促進社會和諧發展，社會治理就必須運用于法治的手段，增強社會治理主體責任性。

二是社會治理要“曉之以理”。所謂“曉之以理”，就是在社會治理過程中要堅持“以德治國”。這里的“理”，是判斷是非得失的標準，簡單來說可以認為是道理、道德規范。道德是人們內心的法，社會成員的內心世界是以德治國的重點。上面我們說社會治理要“齊之以法”，但是“齊之以法”必須和“曉之以理”相結合。法治社會中的主要社會規范，即法律，由人制定、由人執行，再完善的法律也不能自行制定自己執行。歸根到底，法律從制定到執行都是人發揮主觀能動性的活動，依法治國必須靠人來實現。只有法律，沒有人的能動社會行動，法治無從談起。因此，依法治國的首要前提是依靠社會成員的普遍認同和自覺遵守，將法律內化為社會成員內心的“理”，自覺規范自身行為。法律無法十全十美、面面俱到，缺乏法內化為理的過程，再嚴格的法律也無法從根本上杜絕社會失范現象，解決社會問題，不能使社會長治久安。因此，法治是社會治理最起碼的要求，德治則是更高層次的要求，有效的社會治理必須將法治與德治結合起來。

三是社會治理要“動之以情”。所謂“動之以情”，就是社會治理要堅持以人為本。以人為本，就是一切都為了人的全面而自由的發展，一切都依靠人的行動促進發展，人既是發展的根本目的，也是發展的根本動力，完整的以人為本必須是二者的協調統一。在社會治理過程中，不僅要從法律上進行社會規范，更要尊重社會成員，從情感上感化社會成員，才能有效緩解社會成員的偏激心理，化解社會矛盾。

5. 社會治理的本質屬性

正確認識了社會治理的主體、客體、目標、手段將促使我們準確地把握社會治理這一概念的內涵和外延。但是，在界定一個概念時，這些部分只是基礎，而本質則是界定概念內涵的關鍵。因此，要科學地界定社會治理，關鍵在于抽象地揭示它的本質特征。

第一，行動性。社會治理實質上是一種社會行動。韋伯眼中的社會行動是有意義的，而且其中的意義能夠被人理解和說明的，韋伯認為社會行動的理想類型有以下四種：工具理性行動、價值理性行動、情感行動和傳統行動。香港學者莫慶聯、甘炳光認為，社會行動是指是社會上各個群體提升自身的社會意識，通過集體行動，爭取第三方支持，向得益者爭取群體的合法權益，進行資源的合理再分配，享有應得的社會資源和社會成果。而社會治理就是從一元主體走向多元主體，從責任集中走向責任共擔，既有工具意義，又有價值內涵，使全社會能夠共享社會主義建設成果。因此，從上述意義來看，社會治理本質的蘊含于社會行動，具有行動性特征。

第二，合作性。社會治理是一種合作性社會行動。由于治理主體的多元化，政府與社會之間的關系已從主客體之間的主從關系，轉變為主體與主體的關系，因此社會治理的方式也逐步從自上而下為民做主轉變為平等的合作過程。從權力運行方向上來看，權力從單一向度的自上而下運行轉變為上下結合的雙向運行，社會治理的各個主體主要通過“法、理、情”的手段，立足于建立在市場原則、各個利益和認同上的合作，進行有效社會治理。從預期目標角度來看，社會治理已經不僅僅是一種提高社會工作效率的管理工具，而是要在效率的基礎上化解社會矛盾，實現社會公正，激發社會活力，實現人的全面發展與社會和諧發展。合作性還體現在社會治理主、客體關系上，社會治理效果有賴于社會治理客體的合作與支持。

第三，協調性。社會治理也是一種協調性社會行動。由于社會治理主體的多元性，社會治理從單一行動轉變為以各治理主體的協調性行動過程。韋伯的以科層制為核心的層級官僚體制理論不符合社會治理的要求，因為官僚制組織強調嚴格的層級劃分，形成非人格化的層級結構體系，強調服從而缺乏民主，強調規定而缺乏協調，而社會治理恰恰意味著多元主體間的協調、合作，并伴隨有相互理解、相互讓步，并且更加公正地進行資源和利益的分配和再分配。全球治理委員會認為治理是一個過程，而不是一種活動、一套規則或一種規定好的正式制度。{15}由于知識和資源的稀缺性，單獨的社會治理主體無法獨自進行正確合理的決策，不同治理主體之間必須互相依賴，進行協調談判由于社會行動形成的各種社會問題，確定符合多數利益的解決方式，并以政策方式反映出來。因此，社會治理過程實際上是社會治理的多元主體之間進行的協調性持續行動，協調性行動是保證社會治理健康發展的重要基礎。

第四，動態性。社會治理更是一種動態性社會行動。與傳統社會管理穩定性相比，動態性是社會治理實現途徑的重要特征。{16}社會治理客體不同，社會治理的具體實現途徑就不同，而且社會治理面對的社會環境也是多變的、動態的，因此，社會治理必須遵循動態原則，因地制宜采用不同的社會治理手段。社會治理的動態方法遵循以下三個原則：第一，最合適原則，即社會治理找不到最佳手段，只能尋求最合適當前社會的手段；第二，適度有效原則，即社會治理手段的有效性取決于其對特定情境的適合程度，并不是所有的手段在任何情境下都有相同的效果；第三，具體問題具體分析原則，應該對環境中的具體情況進行具體分析，以此為依據選擇適合的社會治理手段，如歐洲社會治理手段與美國的有很大差異，這主要是由于歐洲和美國在市場發育程度、政府角色和職能定位、社會組織的角色、行政文化傳統、監管機構和監管機制等方面都有很大不同，實現有效社會治理的路徑也各有特點。

通過上述從社會治理主體、客體、目標、手段、本質特征五個方面的分析，我們認為，從社會學的視角來看，社會治理是指政府、市場、社會組織、公民在形成合作性關系的基礎上，運用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，以達到化解社會矛盾、實現社會公正、激發社會活力、促進社會和諧發展目的的一種協調性社會行動。這樣的界定，科學地理清了社會治理概念的內涵與外延。首先，這一概念既全面地概括了社會治理的內涵，從主體上來說，該概念確定了社會治理是一個多元主體的合作性社會行動過程；從客體上來說，該概念確定了社會治理是一個調整人與人之間關系和人與自然關系的社會行動過程；從目標上來說，該概念確定了社會治理是一個通過化解社會矛盾、實現社會公正、激發社會活力以促進社會和諧發展的社會行動過程；從手段上來說，該概念確定了社會治理是一個“法、理、情”并舉的社會行動過程；從本質特征上來說，這一概念確定了社會治理是一個協調性的社會行動過程。這樣的界定，既全面地概括了社會治理這一概念的內涵，又準確地把握了社會治理的外延，也體現了抽象性的表述要求，因而，對于學術界廓清關于社會治理的模糊認識，科學地把握社會治理這一特殊社會行動過程，具有全新的理論和現實啟迪意義。

三、社會學視野中“社會治理”概念的啟迪意義

從社會學視角上科學界定的“社會治理”概念，具有十分重要的理論與現實啟迪意義。

1. 有助于科學區分“社會治理”與“社會管理”的異同

依據社會學視野中的“社會治理”概念，我們可以科學區分社會治理和社會管理的異同。第一，主體不同。社會管理是政府單一負責制，管理主體就是政府，其他的都是被管理的客體，社會管理最初就是作為政府的職能之一而提出來的。社會治理的主體則是多元的，可以說所有的行動者都是治理主體。就社會公共事務而言，政府機關、企事業單位、社會組織、公眾等都是社會治理主體。第二，客體不同。社會管理的客體主要是行為活動，包括決策活動、參謀活動、計劃活動、組織活動、執行活動、監督活動、反饋活動、統計活動、評估活動等。而社會治理的客體則是社會問題，即協調人與人、人與自然的關系，恢復并保護社會植被和自然植被。第三，手段不同。社會管理的手段使社會成員服從的正式制度，簡單地說就是“法”，包括法律、法規、政策、紅頭文件、行政命令等。而社會治理的手段既包括使社會成員服從正式制度，也包括各種社會成員認可的非正式制度，簡單地說就是包括“法、理、情”。所以，社會管理強調的是“令行禁止”，社會治理則要“齊之以法，曉之以理，動之以情”。第四，本質不同。社會管理的實質是控制，其目標指向都是設計、規范、監督所有管理客體的行為，使之符合管理主體的意愿、實現管理主體的愿景。而治理的實質則是合作基礎上的協調性動態行動過程，其目標指向是化解社會矛盾，實現社會公正，激發社會活力，促進社會和諧發展。

2. 有助于正確處理政府與社會組織的關系

如何處理好政府與社會組織的關系，是創新社會治理體制的關鍵。科學認識社會學視野中的“社會治理”概念，有助于正確處理政府與社會組織的關系。從社會治理的主體多元性來看，社會組織是社會治理的重要主體之一。這就說明，在社會治理過程中，政府與社會組織的關系已經從管理與被管理的不對等關系走向了協調性的合作伙伴關系。

一是平等對話。這是政府與社會組織在身份地位上的關系。我國社會治理模式從政府單一負責制逐步轉變為多元主體合作制，政府不再凌駕于社會組織之上，指導社會組織運行，社會組織無論是資金來源、人員組成、組織結構也不再依附于政府領導。也就是說，社會組織與政府的關系將逐漸由“依附生存”走向平等對話。

二是協調融合。這是政府與社會組織在社會職能上的關系。作為社會治理主體之一，社會組織具有充分的自主性，并與政府基于工具性目的進行協調性互動。可以說，社會組織的職責是根據政府的要求提供社會服務，并承擔相應的社會責任；政府的職能則是服務于社會組織，而不是干涉或領導社會組織。這種互動為了達成特定目的。一旦目的達成，雙方的互動就宣告結束。

三是責任共擔。這是政府與社會組織在公共服務責任上的關系。多元社會主體導致社會治理過程中已經不再片面強調政府責任，而是強調責任共擔。這就意味著，傳統管理時期處于被動地位社會組織被賦予了更多的權力，是一個國家權力向社會回歸的過程。擁有更大的權力也意味著承擔更重的責任，比如傳統管理體制下只有政府有權力提供公共服務，政府對社會公共服務負責。而在社會治理過程中，不僅政府有權力通過行政手段提供公共服務，其他社會組織也能夠提供部分公共服務。因此，公共服務的責任實質上由社會組織和政府共同承擔的。

3. 有助于在實踐中建構一種科學的社會治理觀

中國即將步入社會治理的全新時代。這個時代要求我們首先建構一種科學的社會治理觀。社會學視野中的“社會治理”概念實質上為我們在實踐中建構了一種科學的社會治理觀，這就要求我們堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理相統一。

一是堅持系統治理觀。系統治理觀根源于社會生態系統理論，社會生態系統本質是一套關系系統，是由社會個體或集體社會行動者之間及其與各種環境因素之間的相互作用過程中形成的各種關系所構成，這套系統運行的后果是其內諸多社會行動者基于各自對自身所處環境的認知和價值判斷決定的，因而，社會生態系統概念內在地承認現代社會中各種關系體系的復雜性及作為現代人的社會行動者的髙度反思性特征{17}。所謂系統治理觀，就是指政府、市場、社會組織和公民等社會治理主體，為了實現某種具體治理目標，調節并控制與自身相關的社會環境、社會心態和社會行動及其后果。系統治理是各治理主體基于對環境、后果的認知和價值判斷的基礎上實施的。

二是堅持依法治理觀。社會治理必須堅持法治化的道路。所謂依法治理觀，就是運用法治思維和法治模式化解社會矛盾，實現社會公正，確保社會的長治久安。堅持依法治理觀，尤其要善用法治方式解決與群眾利益密切相關的問題。針對目前群眾事件多發頻發這一社會現象，各地政府都加強了維穩工作，為穩定社會秩序投入大量人力物力財力，但效果不彰，有的地方甚至更加激化沖突，這是由于有些部門解決群眾問題的方式簡單粗暴，甚至以權力壓制群眾，導致社會秩序進一步惡化的惡性循環中{18}。要破解這種惡性循環，必須轉變維穩的理念、思路和模式，讓維穩工作法治化，并引導群眾理性表達自身利益訴求，使用法律武器維護自身權益。

三是堅持綜合治理觀。所謂綜合治理觀，是指社會治理要廣泛動員全社會的力量參與，建立政府服務、市場配置、社會組織配合、公民參與的治理機制，做到多元合作、責任共擔、資源共享，在以人為本的前提下，采取依法治國與以德治國相結合的手段綜合治理人與人、人與自然的關系。為了維護社會秩序，反映群眾訴求，規范社會行為，協調資源分配，調解利益格局，化解社會矛盾，解決社會問題，增強社會活力，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，必須堅持社會治理的綜合治理觀。

四是堅持源頭治理觀。所謂源頭治理觀，就是在社會治理過程中，將治標和治本有機結合，更加重視治本，以社會化服務和網格化管理為治理方向，完善各項社會民生制度安排，及時反映并協調人民群眾各方面各層次的利益訴求，使社會主義建設成果更好地惠及全民。堅持源頭治理觀，重點在于改善民生福祉，注重制度層面的社會公正，目的在于全民享有社會發展成果。{19}只有這樣，才能真正做到從源頭預防并化解社會矛盾。堅持源頭治理觀，有利于在社會治理過程中跳出傳統社會管理的狹隘視界，從滅火式管理走向預防式治理。

注 釋：

{1}馮鋼：《轉型社會及其治理問題》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第36頁。

{2}張成福：《政治運動：作為一種社會管理方式的邏輯及其困境》，《公共行政評論》2012年第6期。

{3}張康之：《論政府的非管理化——關于“新公共管理”的趨勢預測》，《教學與研究》2000年第7期。

{4}福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，北京：中國社會科學出版社，2007年，第3頁、第15-16頁。

{5}托克維爾：《論美國的民主》，上海：商務印書館，1995年，第100頁。

{6}曲麗濤：《公民社會與政府治理模式轉變》，《成都行政學院學報》2009年第1期。

{7}劉少杰：《后現代西方社會學理論》，北京：社會科學文獻出版社，2002年，第5頁。

{8}劉祖云：《社會轉型與社會管理創新：一個新的分析視角》，《晉陽學刊》2013年第5期。

{9}彭賢鴻：《社會治理的要素分析》，《中共南昌市委黨校學報》2008年第6期。

{10}胡聯合、胡鞍鋼、王磊：《影響社會穩定的社會矛盾變化態勢的實證分析》，《社會科學戰線》2006年第4期。

{11}陶德麟：《社會穩定論》，山東：山東人民出版社，1999年，第3頁。

{12}常東亮、董慧：《論轉型社會境遇中的社會交往與社會活力》，《理論導刊》2012年第1期。

{13}高祖林：《論社會管理的終極目標》，《學術界》2013年第4期。

{14}李強：《社會管理改革的目標是實現多元主體》，《當前形勢與改革座談會內容匯編》2011年3月。

{15}俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現實》2002年第1期。

{16}孫曉莉：《多元社會治理模式探析》，《理論導刊》2005年第5期。

{17}彭宗超、曹峰、李賀樓、邵東珂：《社會生態系統治理視角下的中國社會穩定風險評估的理論框架與指標體系新探》，《公共管理評論》2013年第2期。

{18}沈躍春：《依法治理是社會穩定的前提》，《中國青年報》2013年10月18日。

{19}鄭杭生：《注重源頭治理，促進社會管理科學化》，《學習時報》2011年3月28日。