國家治理現代化與農村社區建設

摘 要：農村社區建設是經濟社會結構轉型、國家治理方式轉變的必然產物，是新農村建設與美麗鄉村建設的重要載體。農村社區的特殊性集中表現在具有生活共同體屬性，社會建設、民生建設、公共服務建設是農村社區建設的重點。政府在農村社區建設中應當發揮主導作用。提供農村公共服務是政府的重要職能，要發揮政府的主導作用，但是，現代治理是多元主體的共同治理，也要發揮社會（包括社區組織）和市場（包括市場主體的企業）的重要作用，才能滿足農村居民的多層次、多方面需要。

關鍵詞：國家治理現代化；農村社區建設；新農村建設；美麗鄉村建設

作者簡介：許經勇，廈門大學經濟學院教授，博士生導師（福建 廈門 361005）

在資本主義發展過程中，西方的一些學者逐漸意識到，資源配置無論單純依靠市場手段，或者單純依靠國家的指令性計劃，都無法實現資源配置的最優化。為了彌補和緩和市場失靈和政府失效，資本主義國家便開始把“治理”的理念引入國家管理中，并在實踐中不斷完善，尋找適合本國實際的治理模式。社區組織是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分，是社會治理的重要主體和依托。完善的市場經濟是政府的宏觀調控、各類市場主體的平等競爭和包括社區組織在內的社會組織協調和服務自律的完整的體系。推進國家治理體系和治理能力現代化，要求通過深化行政體系改革，正確處理政府與社會的關系，引導社會各方面積極有效參與社會管理服務。著力解放和增強社會活力，改變政府在社會管理領域包攬過多的制度安排，把宜由農村社區承擔的職責轉移出去，積極培育和發展農村社區組織，拓展農民群眾參與社會治理渠道，實現政府自理和社會組織自我調節、農村居民自治良性互動。

一、農村社區建設的提出

農村社區建設是在城鄉經濟社會轉型、國家治理方式轉變以及建設社會主義新農村和建設美麗鄉村的背景下提出來的。建設社會主義新農村的目標是：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。”建設美麗鄉村也離不開這個主題。如果說稍有差別的話，就是美麗鄉村更強調人與自然的和諧發展，更強調生態文明。2013年12月下旬召開的中央農村工作會議，是把治理“空心村”、推進社會主義新農村建設和建設美麗鄉村聯系起來的。會議指出，“中國要美，農村必須美；要重視空心村問題，推進農村人居環境整治，繼續推進社會主義新農村建設，為農民建設幸福家園和美麗鄉村”。

相對于城市社區建設，農村社區建設相對滯后。2005年十六屆五中全會提出建設社會主義新農村。2006年中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題決定》提出：“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體?！边@是在中央的決定和文件中首次使用“農村社區”概念。而且是在提出社會主義新農村建設目標要求的同時，提出農村社區的建設目標。由此可見，建設社會主義新農村、建設美麗鄉村和建設農村社區是息息相關的。2007年的十七大再次強調把城鄉社區建設成為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

與新農村建設相比，農村社區建設更側重于生活共同體建設。2007年民政部確定全國首批農村社區建設試驗區。2010年中央一號文件又提出：“開展農村社區建設創建活動，加強服務設施建設，培育發展社區服務性、公益性、互助性社會組織。強化鄉鎮政府社會管理和公共服務職能，建立綜合服務平臺，有條件的鄉鎮要設立便民服務中心、村設立代辦點，為農民提供一站式服務?！眥1}2014年中央一號文件提出：“擴大小城鎮對農村基本公共服務供給的有效覆蓋，統籌推進農村基層公共服務資源有效整合和設施共建共享，有條件的地方穩步推進農村社區化管理服務。”{2}維護、實現、發展國家和公共利益要求，協調和解決利益矛盾，是國家治理能力的集中體現。國家治理能力現代化，說到底，就是在現代化進程中，實現公共利益、協調和解決利益矛盾的能力。從這個意義上說，國家治理現代化與農村社區建設息息相關。

二、農村社區建設的歷史使命

2014年中央一號文件指出：“經濟社會結構深刻變化對創新農村社會管理提出了亟待破解的課題?！睉斶@樣看，農村社區建設這一新課題，是隨著改革開放的推進、社會主義市場經濟發展、城鄉經濟社會結構變遷的背景下提出來的，也是國家治理方式轉變的產物。我國城鄉經濟社會轉型和市場經濟發展，要求通過深化行政體制改革，轉變政府職能，把以往高度集中在政府（尤其是中央政府）手中的一部分權力，下放給下級政府、下放給市場和市場主體（企業）、下放給社區組織。使地方政府的積極性得到發揮，市場的活力得到激發，企業和社區組織的作用得到釋放。國家治理現代化，意味著社會管理由傳統的“一元”主體（即政府）管理發展到“多元”主體（包括政府、社區、企業、中介組織等等）的合作管理、共同治理。農村社區組織便因此應運而生。改革開放以來，農村社區發育較早的地方，逐步承接政府轉移的部分職能，在提供社會服務方面的作用，得到初步發揮。

計劃經濟體制下的社會管理方式，主要是通過單位制度來完成的。農村中絕大部分社會成員的生產生活、日常交往以及政治活動，都被納入到單位中，各個單位又隸屬于國家機關和事業單位，按照行政級別被賦予相應級別的資源分配權。在單位內部，分別設立黨組織、行政組織、共青團組織、婦聯組織和工會組織等完整的機構。這種設置模式為高效率的國家動員，提供了組織保證。只要國家發出一個指令，整個社會便可以迅速動員起來。政府承擔了單位體制內部社會成員的教育、醫療、養老等社會保障。改革開放以來，伴隨著農村人民公社的解體，農村人民公社曾經的社會管理功能，也被徹底消解了。以往的“單位人”從單位分離出來了，變成了“社區人”和“個體人”，被沉淀在基層社會。{3}這就提出了如何為這些“個體人”或“社區人”提供社會資源和公共服務的問題。社會資源在社區的優化配置，涵蓋了社區服務和社區治理的全過程和各方面，必須以政府、市場、社會三方面的資源整合和協調運作為基礎。通過政府、企業、社會的三維合作，形成結構互動、功能互補、機制互聯，使社會資源通過不同渠道進入社區，成為社區建設資源和社區民生資源。2000年中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》指出：“社區建設是在黨和政府領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程?！?009年國家民政部頒布《關于開展農村社區建設實驗全覆蓋創建活動通知》，提出農村社區建設規劃全覆蓋的同時，著重闡述農村綜合服務設施全覆蓋。要求農村社區全部建有或規劃建有綜合服務中心，初步形成以綜合服務設施為主體、專項服務設施為配套、服務站點為補充的社區服務設施網絡。以社會救助、社會福利、社會治安、醫療衛生、計劃生育、文教體育為主要內容的公共服務覆蓋到農村社區。興建一批有助于改善農民生產生活條件、方便農民消費需求的農資供銷、農產品經營、農村金融、農業科技等社區服務業網點。2014年中共中央一號文件指出，擴大小城鎮對農村基本公共服務供給的有效覆蓋，統籌推進農村基層公共服務資源有效整合和設施共建共享，有條件的地方穩步推進農村社區化管理服務。

我國目前正處在經濟轉軌和社會轉型的深刻變化過程中，農村社區建設必然具有轉軌轉型的時代特征。改革開放以前的30年，我們走的是一條把社會和市場都消滅的路子，一切由政府來包攬。改革開放以來的實踐經驗表明，只有充分發揮政府、市場、社會三大領域各種組織的優勢，使它們形成合力，農村社區建設才能順利推進。大量事實印證，農村社區建設僅僅依靠政府的力量，是遠遠不夠的。因為不論哪一級政府，都沒有能力把所有農村社區建設納入到政府的財政預算中。僅僅是信息的收集和整理反饋就需要耗費高昂成本，而政府財力的有限性，決定了農村社區建設的項目和服務，不可能全部由政府包攬下來。

三、政府在農村社區建設中的作用

在農村社區建設中，政府還是可以發揮主導作用的。因為無論是政策調整或者是地域劃分，都取決于政府的意志。況且，在農村社區的資源配置和利益劃分上，各級政府因各自不同的資源分配權限，對農村社區建設發揮著不同的作用。從宏觀上看，農村社區建設所需要的組織資源、權力資源和經濟資源，大部分都是掌握在政府手里。農村社區建設因此呈現濃厚的自上而下的行政推動色彩。

那么，從政府的角度，應當如何推進農村社區建設呢？首先必須著力化解“空心村”給城鄉一體化造成的困擾。爾后在這個基礎上，逐步建立、完善各項公共服務，最終實現城鄉基本公共服務均等化。2013年12月下旬召開的中央農村工作會議，是把治理“空心村”和建設美麗鄉村聯系起來的。會議指出，“中國要美，農村必須美；要重視空心村問題，推進農村人居環境整治，繼續推進社會主義新農村建設，為農民建設幸福家園和美麗鄉村”{4}。從本質上說，“鄉村空心化”是在城鄉轉型發展過程中，由于農村人口非農化、城鎮化引起的“人走屋空”以及房屋普遍“建新不拆舊”、新建住宅逐漸向村外擴展，出現“一戶多宅”，導致村莊用地規模擴大，閑置廢棄宅基地加劇的一種“外擴內空”的蛻化過程。所謂“鄉村空心化”包括農村土地空心化、人口空心化、產業空心化、基本公共服務空心化以及基礎設施空心化。而其本質是農村地域經濟社會功能整體退化。一定規模和密度的人口集聚之所以重要，是因為基礎設施建設和公共服務的提供，都要求最低限度的人口規模和力度。當前我國鄉村基礎設施建設和基本公共服務之所以滯后于城市，鄉村地區過于稀疏的人口布局，是其中的重要原因。根據我國人多地少的實際情況，在“村莊整治”和“村落合并”過程中，應當積極穩妥地推進“三個集中”，即引導工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向社區（如中心村）集中，積極創造農村集體建設用地流轉機制，促進土地資源在更大范圍內優化配置。但是，必須認識到，村莊整治的對象，是城鎮建成區以外的現有全部自然村莊。農民集中居住區建設，僅僅是針對新建的和部分翻建的農房。要正確區別農民集中居住區建設和村莊整治的關系，不要把兩者等同起來。與此同時，在村莊整治過程中，要根據村莊不同地理位置、資源稟賦、發展條件，因地制宜，因村制宜，尊重原有村莊的歷史文化和環境特征，尊重當地的人文內涵和建筑風格，尊重當地村民生產生活特點，使鄉村呈現多姿多彩鄉土風情、風貌。為了妥善處理這個矛盾，必須因地制宜地正確選擇舊村改造的模式。根據全國一些地方的實踐，具體采用以下幾種模式：一是拆遷重建模式。即通過整體拆遷、統一安置的方式，建設一批新村。二是梳理改造模式。即以改造為主的模式。它適合于那些規模較大、基礎條件較好、近年來新建房屋較多的村莊，對這部分村莊，可以采取部分保留、部分翻新擴建的方式進行改造。即在村莊周邊擴建新的住宅區，把舊村中需要拆遷的農戶遷移到新居住區，原有的舊村以環境改造為主，引導周邊自然村向新住宅區轉移。三是環境整治模式。對于那些住房條件較好、規模較大的村莊，要盡可能避免“大拆大遷”，把整治的重點放在村莊環境建設上。農民的住宅基本上被保留下來。通過前面所說的“五通五改”，有重點地進行局部改造，諸如拆除危房、違房，改造舊房，開展以治理“臟、亂、差”為主要內容的環境整治活動，重點進行村內道路硬化、綠化、亮化、美化以及文化、衛生、體育等設施建設，使整體環境達到整潔、美觀、舒適。

從目前的情況看，村莊人居環境整治，以治理垃圾、污染為重點，實施村內道路硬化工程，加強村內道路、供排水等公用設施的運行管護，有條件的地方推進城鎮供水管網向農村延伸。從長遠看，村莊整治的最終目的，是讓農村居民享受到城市居民同等的基本公共服務。要達到這個目標，就必須按照十八大報告所指出的，加大統籌城鄉發展的力度，堅持城鄉統籌、以城帶鄉、城鄉聯動的互補發展，穩步推進一體化的城鄉統籌區域供水、供電、供氣，推進公交延伸至村鎮，將城市基礎設施和城市管理方式向農村覆蓋，并在這個基礎上加快縮小城鄉之間公共服務水平的差距，強化公共資源在城鄉之間的配置。在政府的主導下，逐步完善城鄉一體化的就業、醫療、教育、文化、衛生、養老以及其他社會福利和社會保障體系。城鄉基本公共服務均等化，是一個長期演變、不斷提升的過程。但時代留給我們的時間不多了。按照中央的布署，到2020年，要實現全面建成小康社會的目標，要基本建立城鄉一體化體制機制。而要實現城鄉基本公共服務均等化，就必須通過深化行政體制改革，建設公共服務型政府。加強公共性職能，是建設公共服務型政府的重要條件。所謂公共性職能，指的是政府應當為包括農村居民在內的全體社會成員提供公共產品和公共服務職能。政府公共性職能缺位是引發社會問題，尤其是引發城鄉社會問題、造成城鄉社會不和諧的重要原因。政府的公共性主要體現在公平公正地面對城鄉廣大社會成員，即無論是城市居民或者是農村居民，在公共資源配置方面都要公平公正，在提供機會方面都要公平公正，在分享成果方面都要公平公正，歸根到底，在制度建設方面都要公平公正。

四、公共服務是農村社區建設的著力點

發端于20世紀90年代的中國特色社區建設，是經濟轉軌和社會轉型的客觀要求和必然產物。與其相聯系，“單位人”向“社區人”或“社會人”轉變成為普遍現象。以及出現居民利益社區化趨勢。社區治理也就是人們通常所說的“塊塊治理”，也就是對某一地域范圍內的公共事務和公共行為實施綜合治理。社區治理是整個社會治理的基礎性環節，直接面對廣大居民群眾。社區治理是行政管理服務和群眾性自治的有機結合，具有明顯的“共治”屬性。在成熟的社區“共治”的新格局中，社區黨組織發揮領導核心作用，基層政府管理服務發揮主導作用，社區群眾自治發揮主體作用。社區成員（包括居民和住社區單位）廣泛有序參與發揮基礎性作用。而社區治理的客體（對象）主要是社區的公共事務和公共行為。與新農村建設不同，農村社區建設側重于生活共同體建設。農村社區建設突出社會建設、自治、管理和服務。強調農村公共服務和社會保障制度的重要性。突出社區的共同精神價值，作為生活共同體有共同價值理念，有歸屬感、認同感。精神文化是紐帶。社區治理的特點是寓管理于服務之中，在服務中實施管理，在管理中體現服務。這是社區治理創新的方向。依托社區服務實施社區管理，是新型社區治理的重要特征。農村社區服務是農村社區建設的基礎。要緊緊圍繞農村社區居民的需求，深化和拓展農村社區服務，形成農民社區福利服務、救助服務和市場有償服務相結合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區服務網絡。全面推進農村社區服務中心建設。通過有效整合農村社區資源要素，以農村社區服務中心為平臺，為農村居民提供諸如公共事業服務、綜合治理服務、社會保障服務、計生衛生服務、文化體育服務等等，有效承接基本公共服務從城市向農村延伸，逐步改變農村公共服務邊緣化問題，這就需要大力發展社區服務，在服務中實施管理。為此，一是大力發展基層政府面向社區的公共服務，著力保障民生，增加公共服務項目，提升公共服務水平，努力實現基本公共服務均等化；二是大力發展群眾性互助和社區志愿服務，增強社會服務功能，滿足社區成員多方面需求；三是大力發展便民利民社區服務產業，方便群眾生活，構建社區多元服務體系。

公共服務均等化是現代公共服務的基本要求。均等化的政策目標，是逐步建立城鄉一體化的基本公共服務體系，促進公共資源在城鄉之間、區域之間均衡配置，確保所有社會成員都能平等享有水平大體相當的基本公共服務的權利。均等化是一個動態發展的概念，在不同階段具有不同標準和內容。同時，這里所說的基本公共服務均等化，具有“?；尽焙汀巴械拙€”的性質。即對人民生活提供基本保障。在傳統體制中，政府是公共服務的唯一供給主體，而在現代公共服務體系中，政府依然是提供公共服務的最重要的主體，但是，公共服務并不是全部都由政府提供的，有些是由政府直接提供的，但更多的是由其他公共組織、社會組織和市場主體提供的。具體地說，在非基本公共服務領域，要更多發揮市場和社會的作用。即鼓勵和引導社會力量進入公共服務領域，實現政府、市場、社會多元主體之間的合理定位和良性互動。供給主體多元化的必要性在于，即使是公共產品或公共服務，其消費也是具有“選擇性”的特點，政府也有可能提供公眾不需要的公共服務因而浪費公共資源。況且，受政府能力和既定預算的制約，也不可能包攬所有公共服務。因此，必須創新公共服務供給方式，實現公共服務提供主體和提供方式多元化。構建政府、社會、市場之間的良性互動機制。這既是實現國家治理結構現代化的必由之路，也是構建現代公共服務體系的必由之路。那么，政府應當如何提供公共服務呢？其中的純粹的公共物品和公共服務，應當由政府向社會無償提供，準公共物品和公共服務則應由政府、社會和市場共同提供。即使有一部分有償提供的公共物品和公共服務，也不能以盈利為目的，為了保證那些提供公共物品（服務）和準公共物品（服務）機構的正常運行，政府應當給予必要的經濟補償（即財政兜底）。這里存在著如何正確處理政府、社會和市場的關系的問題。政府的主導作用體現在，政策引導和政策驅動、構建平臺、制訂標準和檢查監督。應當認識到，很多社會組織是政府的有力助手，我們應當把該下放的權力下放給社會組織，特別是那些帶有公益性、服務性的社會組織，并大力發展居民社區服務類的社會組織。國內外實踐經驗告訴我們，政府和社區購買公共服務作為一種新型公共服務提供方式，能夠更好地體現市場在資源配置中的決定性作用，能夠有效地提高公共服務水平和效率。政府購買公共服務的實質是機制轉變，即從政府包攬一切轉到通過市場化方式，“外包”給社會力量。即轉變為“政府主導、市場運作、社會參與的復合體制。”政府的主導作用主要體現在財政兜底、政策引導、構建平臺、制訂標準以及加強監管等。市場運作是指，一些公共服務項目，可以通過外包方式，交給作為市場主體的企業組織來承擔；政府向社會組織購買社會服務和社會管理項目。社會組織通過提供優廉服務吸引成員和向政府爭取項目。把最終支出責任和直接服務責任分開。在推進政府購買公共服務的過程中，要積極培育發展社會組織，支持和發展志愿服務組織，加大對社會組織的培育扶持和財政支持力度。隨著經濟社會的全面發展，人們對基本公共服務的需求不斷增加，要求也越來越高，這就需要創新公共服務供給模式，解決基本公共服務均等化供給不足或短缺的問題。與此同時，也有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發市場主體的創造活力。{5}政府購買公共服務的創新性還表現在，提高財政資金的使用效率，即實現由“養人”向“養事”的轉變。政府購買公共服務，著眼于“費隨事轉”、“辦事養人”，可以改變傳統的“養人辦事”的財政撥款支出方式。

注 釋：

{1}{2}《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編》，北京：人民出版社，2014年，第218頁，第289-290頁。

{3}王小章：《社會轉型與民政轉型：走向“現代大民政”》，《新華文摘》2014年第4期。

{4}《中央農村工作會議在北京舉行》，《光明日報》2013年12月25日。

{5}許經勇：《如何認識從“基礎性作用”到“決定性作用”》，《人民日報》2013年12月6日。