商業銀行政府融資平臺類客戶信用風險及防范

吳曉明

一、政府融資平臺類客戶發展現狀

根據銀監發 （2013） 10 號《中國銀監會關于加強 2013 年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》的最新定義：“地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。”對政府融資平臺概念的理解，首先應明確地方政府融資平臺的出資人為各級地方政府，職能為代表各級地方政府籌集資金、對地方城市基礎設施項目和公共事業項目的建設開發進行投融資；其次，政府融資平臺以項目建成后取得的經營收入、收費及地方政府財政收入作為還款來源；最后，融資平臺包括政府機關、事業單位和企業三類法人，具體包括面向不同領域、發揮不同職能的投資公司、開發公司和資產經營管理公司等。

銀監會相關數據顯示，截至到2013年6月末，全國共有地方政府融資平臺超過11000家，數量較2008年末增長65%以上，其中縣級（含縣級市）的平臺約占70%；平臺信用敞口仍在不斷擴大，僅上半年全口徑平臺貸款新增約4000億元，已超過2012年全年增量（3228）億元。根據審計署最新公布數據，地方政府負有償還責任的債務已達10.9萬億，為地方財政收入的158%，包括已退出平臺、納入一般公司類貸款管理的貸款余額近4萬億元，仍按平臺貸款管理的余額約6.9萬億元。政府的債務構成中，來自商業銀行的信貸投放仍占據主導部分，占比超過50%。

二、政府融資平臺的信用風險因素

1. 國家宏觀經濟環境和政策因素

政府融資平臺的職能是為政府籌集資金，而地方政府通過融資平臺進行融資，其根源在于中國所特有的中央和地方政府的事權與財權的分離體制。這種財權與事權不對稱的格局，使過低的財政自給能力扭曲了地方政府的財政行為。近十余年來，除了稅收，地方政府主要采取兩種方式獲得資金來源：一方面通過土地出讓獲得收入，另一方面則通過融資平臺向銀行獲得信貸資金。目前財政部、發改委、央行及銀監會等中央部門對地方政府通過融資平臺舉債總體態度上較為認可。

國家宏觀經濟環境和政策對融資平臺的影響顯而易見，但不是商業銀行能夠決定的，同時該因素僅能作為信用風險的宏觀分析要素，無法進行量化分析。從目前的操作實踐來看，融資平臺的信用風險更大程度上取決于地方的經濟實力和地方政府財政收支情況。

2. 地方經濟實力和財政收支水平

近年來地方政府通過對融資項目掛鉤土地出讓收入、指定專項稅費收入等形式明確項目自身現金流，形成平臺商業化運作的主要模式，由于融資平臺的資源、最終還貸來源等均由政府安排，作為最重要的還款來源之一的土地出讓收入，亦與地方經濟實力、土地市場活躍度、招商引資能力緊密相關，因此，地方政府的經濟實力和財政收支水平是融資平臺運行的最終依托。

除GDP指標外，以經濟總量來判斷地方政府實力并不全面，地方政府的整體財政收支水平也是考察融資平臺背景中的重要因素。地方政府財政收支受到財稅體制、地方發展思路、城市建設規劃、政府歷史債務負擔等各方面因素影響。部分地方政府通過大量舉債盲目進行基礎設施建設，造成政府負擔過重，項目的建設脫離地方經濟發展水平和政府實際償債能力，從而引發地方政府的信用危機。與此同時，隨著社會的發展，人口老齡化、醫療、社會保險等剛性支出將不斷增加政府支出規模，使得地方政府債務負擔不斷加重，從而直接影響到政府債務的償還。在政府信用風險評價中，在掌握財政收入絕對額的同時，更應該關注負債率的指標，如財政支出占收入的比率和債務規模占收入的比率。由于目前地方政府債務規模不透明現象較為突出，除該數據獲取難度較大外，即使部分公布的地方債務規模信息也存在數據不完整和范圍不統一的情況。因此衡量地方政府發債余額與財政收入的關系是現實國情下比較地方政府負債規模的一種變通方式。

3. 融資平臺自身運營和財務狀況

（1）資產規模和負債水平

一般來講，平臺類客企業受政府的支持力度越大，其在市政及基礎建設中的地位越高，則地方政府更傾向于將更多的土地、基礎設施收費權等國有資產注入該平臺企業，該企業在資產負債表中體現的凈資產規模也就越大。

在考慮資產規模的同時也要關注負債水平，即資產負債率。該指標反映企業的總資產中有多少是通過負債籌集的，是企業杠桿化經營程度的基礎指標。目前來看，部分平臺企業杠桿化經營程度非常高，潛在風險較大，而商業銀行對高杠桿經營的企業進行授信審批時往往比較敏感。

（2）盈利能力水平

政府融資平臺主要負責地方公共基礎設施或園區的投融資、運營和管理等，而決定其盈利能力強弱的因素包括所處行業、市場情況、經營情況和政府支持力度等諸多因素。目前衡量企業盈利性水平的財務指標包括毛利率、經營利潤率、凈資產收益率等，由于毛利率、經營利潤率著重反映企業主營業務的盈利能力，而財政補貼一般體現為其他業務收入，因此本文擬選取凈資產收益率來衡量企業的整體盈利水平。

（3）流動性和償債能力

在財務指標上，企業的短期償債能力一般通過流動性指標進行反映，由于平臺企業的儲備土地資產一般計入存貨，而土地出讓需要經過招、拍、掛等較長流程，資產的實際變現周期較長，因此在衡量平臺企業的流動性時，扣除存貨的速動比率比流動比率更為有效。從平臺類企業實際經營情況看，財政補貼、土地出讓收入是其最主要的收入來源，而財政補貼機制、土地出讓的市場情況和收益返還政策、企業自身儲備土地量及出讓計劃等均將影響到企業的償債能力。本文擬選取速動比率、息稅前利潤保障比率來衡量企業的流動性和償債能力。

4. 項目所處行業和擔保情況

政府融資平臺類企業所處的行業主要集中在公共基礎設施，根據各行業的公共產品屬性、行業競爭性和行業盈利能力，主要可以分為以下三類：

如表述，第一、二類基礎設施行業的公共產品屬性較強，其中城市道路、橋梁、水利建設等城市基礎設施以及城市供水、污水處理、公交等公用事業的行業特點在于區域專營優勢明顯，但行業競爭性和盈利能力均較弱。企業通過自身經營所產生的經營活動凈現金流較難滿足債務償還的需要，償債資金來源主要為地方財政。因此，該兩類行業受地方政府財政實力的影響程度較大。而第三類行業自身具備較強的行業競爭性和盈利能力，其償債能力受政府財政的影響相對較小，該行業包括電力、高速公路、港口等。endprint

由此，從行業角度看，根據以上的行業分類，本文將各平臺企業的行業盈利模式分成三類：經營性、準經營性和公益性。其中，經營性指平臺類企業所運作的項目可產生充分穩定的收入，通過自身經營具備償還債務的能力，表中的分類一即屬于該模式；準經營性指平臺類企業所運作的項目能夠產生部分經營性收入，但該收入尚不足以覆蓋全部債務，表中的分類二即屬于該模式；公益性指平臺類企業所運作的項目為滿足社會的公共需要，具有非排他性的特點，其收費權難以實現，資金來源主要依賴財政撥款，表中的分類三即屬于該模式。

綜上所述，國家宏觀經濟環境和政策因素、地方經濟實力和財政收支水平、融資平臺自身運營和財務狀況、項目所處行業和擔保情況均影響著政府融資平臺類客戶的信用風險。

三、政府融資平臺貸款風險防范

（一）商業銀行平臺類貸款的具體風險防范措施

綜合以上影響因素及商業銀行自身管理平臺類貸款的實踐經驗，在此從四個方面提出商業銀行對政府融資平臺類貸款信用風險防范的具體措施。

1.合理評估政府償債能力，控制平臺客戶融資總量

商業銀行在對融資平臺客戶進行選擇時，應關注平臺所在地方政府的財政收入是否穩定、財政支出收入比是否控制在合理范圍內、政府債務規模是否適中。尤其應了解掌握地方政府的債務信息，包括債務管理制度、總體負債水平（包括銀行融資和發債、信托等其他渠道融資）、負債期限結構等。

根據地方政府近期財政收入、可出讓土地、股權等資源規模和安排、地方要素市場活躍度，判斷地級市政府整體可承受的債務水平。具體操作上，可通過建立有效的政府負債邊際模型、政府綜合償債能力衡量指標等綜合量化評價體系，來準確、及時、科學地評估地方政府償債能力。

同時，商業銀行應根據各地方政府承債能力、現有貸款規模及與地方政府綜合業務合作情況，合理確定政府融資平臺類貸款總量。通過結構優化調整，騰挪信貸資源重點投向具有商業化運作能力的優質重點在建項目，逐步減退低層級、低收益平臺貸款，從而有效控制融資平臺類客戶的總體信用風險。

2.有效提升平臺客戶層級，加強客戶結構化調整

在考慮政府財政實力的基礎上，要兼顧平臺客戶層級，主要支持負債水平合理的省級、計劃單列市、省會城市政府投資設立的企業，適度支持具有財政實力、負債水平合理的地級市政府設立的企業；動態測評平臺客戶現金流覆蓋水平，逐步減退現金流覆蓋率低于100%、資產負債率高于80%以及區縣級融資平臺貸款。

對存量授信較集中、占比偏高的東部經濟發達地區的客戶，應著力盤活存量，根據年內可收回貸款及低收益、高風險類客戶可退出的貸款規模，統籌安排信貸資源用于符合條件的重點項目新增需求。加強客戶結構化調整，適度考慮納入國家發展規劃的重點建設區域，以及國家政策重點支持的中西部地區省級及地市級政府項目資金需求。

3.優選盈利能力較強行業，強調項目自身現金流償債能力

在行業選擇上，優選電力、高速公路等現金流穩定且具備較強盈利能力的經營性行業；適度支持具備一定現金流、但尚不能自求盈虧平衡的準經營性行業，如供水、公共交通等；對不能產生直接經濟效益、主要依靠財政資金支持且還款來源不確定的公益性行業嚴格準入。

在項目選擇上，必須強調項目和項目主體自身現金流具備償債能力，限制主要依靠財政資金償債的項目。具體來看，應主要支持由國家（包括經國務院、國家發改委）核準或審批的、具有償還能力的重大項目，及對地方民生改善、城市功能提升影響重大、商業化運作能力較強的城市建設項目；適度支持關系地方經濟發展、符合政策導向的建設項目，如水利及環境整治項目、保障性住房等；嚴控一般城建、市政道路建設及其他不具備商業化運作能力或商業前景不確定性較大的項目。

4.建立財務指標準入要求，積極落實有效擔保

商業銀行在授信額度的審批過程中，往往將客戶的經營和財務指標分析作為核心分析內容。而在本文實證分析中，政府融資平臺的有形凈資產規模和資產負債率水平被證實為影響其信用風險的顯著變量。對于平臺類客戶的信用風險評審，商業銀行在注重財務指標分析的同時，更應建立起有效的財務指標準入要求，如新增平臺客戶的資產負債率不超過80%。對于不符合財務指標要求的平臺客戶，新增客戶應限制其準入，存量授信額度應予以減退加固。

雖然在本文的實證分析中，擔保方式沒有被證實為造成平臺客戶違約的顯著變量，但毫無疑問，對于發生違約的客戶，有效的擔保措施是銀行追討債權、減少信貸損失的最有效方式。在實踐中，由于平臺類貸款以期限較長的項目貸款為主，在此期間內可能歷經政府換屆、經濟周期波動等較多不確定因素，為增加債權保障力度，銀行應減少信用貸款規模，積極落實有效擔保措施。在具體擔保方式上，應爭取保障程度較高的土地、房地產及在建工程等實物資產抵押，或是有收益項目的權益質押，如收費權等。對提供保證的擔保方要認真評估其保證能力，并爭取層級較高的融資平臺或國有企業進行擔保。同時還可與項目還款來源所涉及財政、國土等各方簽訂資金監管協議、延伸開立資金專戶等措施，落實授信客戶及項目的自償路徑。

（二）銀行間協作與創新型風險控制手段

1.積極采用銀團貸款模式，降低集中度風險

由于平臺類融資項目主要涉及交通、水利及城市基礎設施建設等，貸款通常具有期限長、金額大的特點，因此更適合采用銀團貸款的融資模式。對借貸雙方而言，采用銀團貸款較雙邊授信模式更具優勢：一方面，對企業而言，由于貸款發放、償還及日常資金結算統一由牽頭行或代理行辦理，企業無須與眾多參與行直接發生財務往來，節約了交易成本錯誤！未找到引用源。；另一方面，在銀團模式下，多家銀行參與融資，有效地降低了單一銀行貸款集中度風險，通過多邊審查，信息共享，可以最大程度的降低信息不對稱，通過設定貸款提用條件和貸后管控要求，有效避免貸款違約使用和貸后管理不力的問題。

2.加強銀行間信息溝通，構建銀行信息交流平臺

政府債務信息不透明是構成平臺客戶信用風險較大的重要原因之一，由于信息不對稱，導致銀行難以及時對融資主體潛在償付能力的變化做出判斷，進而增加了銀行信用風險。事實上，各家銀行在經營過程中均會通過不同渠道或多或少的收集到地方政府負債規模與償付能力的信息，如能通過有效渠道將信息歸并整理，就能極大程度的改善這種信息不對稱的局面。因此，各商業銀行之間應加強信息的溝通與聯系，提供信息資源共享渠道。具體來看，一方面應建立完善融資平臺信息交流平臺，通過信息網絡科技，建立銀行內部信息共享渠道，及時有效的傳遞平臺客戶信息；另一方面，應建立融資平臺信息共享機制，由行業協會和監管部門對平臺信貸規模和債務變動情況進行統一收集整理并定期發布，提升銀行對地方政府債務、履約情況及潛在風險變化等信息的認知掌握程度。

3.推行平臺類貸款資產證券化

資產證券化是指將缺乏流動性、但具有預期收益的資產，通過在資本市場上發行證券的方式予以出售，以改善資產的流動性。資產證券化是當前形勢下化解平臺類貸款信用風險的有效金融創新舉措。通過資產證券化，有助于解決政府融資平臺產生的風險向銀行體系過度集中的問題，并能解決優于向平臺企業投入中長期貸款過多引起銀行系統流動性不足的問題，還有助于增加銀行的核心資本充足率。endprint