關(guān)于礦產(chǎn)資源法采礦權(quán)由使用權(quán)轉(zhuǎn)化為所有權(quán)的思考

高正剛,王君民,魏軍飛,劉芳,鄭斯達(dá),趙綏生,任亦楠

摘要：我國礦產(chǎn)資源法關(guān)于礦業(yè)權(quán)方面規(guī)定存在一定缺陷。我國企業(yè)有償獲得的礦業(yè)權(quán)只是礦產(chǎn)資源使用權(quán)而非所有權(quán)，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源開采中浪費(fèi)嚴(yán)重等一系列問題。把企業(yè)有償獲得的礦業(yè)權(quán)由使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)，能夠極大調(diào)動企業(yè)保護(hù)礦產(chǎn)資源的積極性，有利于保證國家利益，有利于杜絕政府官員以權(quán)謀私等不正之風(fēng)。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源法 使用權(quán) 所有權(quán)

1 我國礦產(chǎn)資源從無償劃撥到有償開采制度的轉(zhuǎn)變

礦產(chǎn)資源屬于非再生性自然資源，它是人類生存和發(fā)展必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源的權(quán)屬問題，是牽扯到礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所有利益問題的核心。世界上大多數(shù)國家法律規(guī)定所有地下資源歸國家所有。我國《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。”我國計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，片面地理解馬克思主義勞動價值理論，否認(rèn)礦產(chǎn)資源的商品價值屬性，認(rèn)為礦產(chǎn)資源是天然形成的，沒有包含人類的勞動耗費(fèi)，因而不具有價值和價格，礦產(chǎn)資源歸國家所有和經(jīng)營，在開發(fā)利用上實行無償劃撥。1986年我國頒布了《礦產(chǎn)資源法》，首次規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”，結(jié)束了礦產(chǎn)資源的無償劃撥使用的歷史。我國礦產(chǎn)資源有償開采制度的實行，對于推動礦產(chǎn)資源的保護(hù)與合理開發(fā)利用具有重要意義。

2 我國采礦權(quán)只是礦產(chǎn)資源使用權(quán)而非所有權(quán)帶來的問題

我國礦產(chǎn)資源法律制度制定中關(guān)于礦業(yè)權(quán)方面規(guī)定存在一定缺陷，造成了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中資源浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力、礦產(chǎn)開采企業(yè)短期行為嚴(yán)重等一系列問題，同時給礦業(yè)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)、租賃、承包、繼承等問題設(shè)置了障礙，也造成政府官員入“干股”以權(quán)牟利腐敗現(xiàn)象屢禁不止。解決這些問題，需要修改、完善礦業(yè)權(quán)問題，把企業(yè)有償獲得的礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榈V產(chǎn)資源所有權(quán)。

礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，是指探礦權(quán)人和采礦權(quán)人依法在已經(jīng)登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)勘查、開采一定的礦產(chǎn)資源，取得礦產(chǎn)品的權(quán)利。我國實行礦產(chǎn)資源國家所有和有償開采制度，企業(yè)開采礦產(chǎn)資源，必須按照有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。但是我國企業(yè)獲得的只是礦產(chǎn)資源使用權(quán)而非礦產(chǎn)資源所有權(quán)。問題的癥結(jié)恰恰就在這里。從法律角度來看，所有權(quán)建立在物權(quán)基礎(chǔ)之上，擁有了所有權(quán)就意味著擁有了對物的占有、使用、收益、處分等其它一切權(quán)利。所有權(quán)具有獨占性、排他性，是一種終極權(quán)利。而使用權(quán)則是用益物權(quán)，使用權(quán)意味著一定條件下對物的使用許可，而并不對該物具有所有權(quán)，因為利益關(guān)系不同，擁有使用權(quán)的權(quán)利主體對物的關(guān)心程度必然弱于所有權(quán)人。正因為我國企業(yè)有償獲得的礦業(yè)權(quán)只是礦產(chǎn)資源使用權(quán)而非所有權(quán)，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源開采中浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因為礦業(yè)權(quán)的使用權(quán)不同于所有權(quán)，它穩(wěn)定性差，變數(shù)大，國家隨時可以變更企業(yè)的礦業(yè)使用權(quán)或者收回使用權(quán)。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，大型以上的礦山采礦權(quán)許可證有效期最長為30年，中型礦為20年，小型礦為10年。礦主獲得礦業(yè)開采權(quán)后，并不認(rèn)為礦產(chǎn)資源是自己的，因此礦主們并不關(guān)心礦產(chǎn)資源的保護(hù)和礦產(chǎn)資源開采的長遠(yuǎn)規(guī)劃，而是更趨向于關(guān)心短期經(jīng)濟(jì)效益，采用破壞性開采、掠奪性開采手段，以大量損耗資源、縮短礦山服務(wù)年限為代價，達(dá)到短期利潤最大化目的。礦主投機(jī)心理嚴(yán)重，一旦取得煤礦開采權(quán)后，不是把煤炭資源合理開采利用放在首位，而是為了短期利潤最大化采厚棄薄，采易棄難，越界亂采，造成煤炭資源的浪費(fèi)和破壞。有資料表明，美國、澳大利亞、德國、加拿大等發(fā)達(dá)國家礦山資源回收率達(dá)到80%左右。而我國的資源回采率平均只有30%，不到國際先進(jìn)水平的一半。大型國有煤礦的平均資源回采率長期徘徊在40%左右，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小煤礦回采率僅為10%-20%。

《礦產(chǎn)資源法》第四十四條規(guī)定：“采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源的，處以罰款，可以吊銷采礦許可證；造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的，依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。”《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第四十二條規(guī)定：“采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的，處以相當(dāng)于礦產(chǎn)資源損失價值50%以下的罰款。”法律規(guī)定不可謂不嚴(yán)。造成我國煤炭資源開發(fā)和利用中出現(xiàn)的資源浪費(fèi)問題嚴(yán)重，關(guān)鍵是礦產(chǎn)資源權(quán)屬問題上法律制度存在一定的缺陷。要提高我國煤炭回采率，改進(jìn)煤炭開采技術(shù)、加強(qiáng)煤炭開采監(jiān)督管理固然是必要的，但是最根本的是需要從礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度這個要害問題入手，在借鑒國外礦業(yè)發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的取得制度由資源管理型向資產(chǎn)管理型轉(zhuǎn)變，把企業(yè)有償獲得的礦業(yè)權(quán)由使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)，明確企業(yè)對礦業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)屬性。

3 礦業(yè)權(quán)由使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)的積極政策效應(yīng)

把企業(yè)有償獲得的礦業(yè)權(quán)由使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)，雖然只有一字之差，卻實現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)資源管理理念的重大轉(zhuǎn)變，這就是國家明確礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性，把礦產(chǎn)資源按資產(chǎn)進(jìn)行管理，遵循價值規(guī)律，按照市場規(guī)則來管理礦產(chǎn)資源。這樣做會帶來多方面積極政策效應(yīng)：

首先，能夠極大調(diào)動企業(yè)保護(hù)礦產(chǎn)資源的積極性。礦產(chǎn)資源本為國家所有，國家通過有償出讓方式將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給開采企業(yè)，企業(yè)取得礦產(chǎn)資源所有權(quán)后，產(chǎn)權(quán)十分清晰——這些礦產(chǎn)資源是企業(yè)買來的，歸企業(yè)所有。無論對國有企業(yè)還是私營礦主來說，這意味著自己的礦產(chǎn)資源所有權(quán)是受法律保護(hù)的，具有永久性和穩(wěn)定性，國家或者他人都沒有權(quán)利無條件收回。在開采過程中浪費(fèi)這些資源不再是浪費(fèi)國家的資源，而是浪費(fèi)屬于自己的資產(chǎn)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)具有排他性，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用改為有償所有以后，任何侵犯礦產(chǎn)資源所有權(quán)的私挖盜采行為，將會遭到所有權(quán)人的制止，甚至通過法律途徑訴請法律保護(hù)，私挖濫采行為將會得到有力遏制。過去只有國家關(guān)心礦產(chǎn)資源的保護(hù)，現(xiàn)在變?yōu)閲液推髽I(yè)共同關(guān)心。企業(yè)對礦產(chǎn)資源的保護(hù)由被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃樱上麡O轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極，杜絕資源浪費(fèi)，提高回采率才有了內(nèi)在動力。

其次，把企業(yè)有償獲得的礦業(yè)權(quán)由使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)，有利于保證國家利益。國家通過有償出讓方式將所有權(quán)讓渡給企業(yè)，不會損害國家任何利益。因為國家對礦產(chǎn)資源的最終所有權(quán)，在經(jīng)濟(jì)利益上的實現(xiàn)就是獲得資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。過去國家通過有償出讓方式將礦產(chǎn)資源的使用權(quán)讓渡給企業(yè)，收取了企業(yè)繳納的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，而現(xiàn)在國家通過有償出讓方式將礦產(chǎn)資源的所有權(quán)讓渡給企業(yè)，同樣收取企業(yè)的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，一點也不會減少。國家對礦產(chǎn)資源要實現(xiàn)由資源管理型向資產(chǎn)管理型制度的轉(zhuǎn)變，就需要建立健全資源通過市場競爭方式有償取得相關(guān)制度，遵循市場規(guī)律，建立礦產(chǎn)資源有償取得的市場機(jī)制，以招、拍、掛等市場方式有償出讓礦產(chǎn)資源所有權(quán)，出價最高者擁有資源所有權(quán)，使礦產(chǎn)資源出讓價格充分體現(xiàn)其內(nèi)在價值，實現(xiàn)了效益最大化的經(jīng)濟(jì)原則，這樣國家的利益即全體公民的利益會得到更好的保證。

再次，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用改為有償所有，有利于杜絕政府官員以權(quán)謀私等不正之風(fēng)。多年來煤炭資源富集地區(qū)政府官員利用手中權(quán)力插手煤礦經(jīng)營，入“干股”等以權(quán)謀私現(xiàn)象屢禁不止。雖然黨和政府多次進(jìn)行專項治理，但收效甚微，一個重要原因就在于現(xiàn)有礦產(chǎn)資源管理制度上，政府是通過行政審批的方式發(fā)放采礦權(quán)。礦主之所以愿意主動奉送“干股”給政府官員，是因為國家所有的礦產(chǎn)資源是通過政府官員許可給礦主使用的，誰可以獲得礦產(chǎn)資源使用權(quán)，礦產(chǎn)資源使用權(quán)穩(wěn)定與否，相關(guān)部門政府官員具有生殺予奪的權(quán)力。礦主拉攏、勾結(jié)和包庇政府官員是出于更穩(wěn)定地獲得礦產(chǎn)資源使用權(quán)。如果國家通過建立礦產(chǎn)資源所有權(quán)出讓的市場機(jī)制，建立礦產(chǎn)資源招、拍、掛等市場公平競爭制度，任何市場主體都可以通過平等競爭而有償取得礦產(chǎn)資源所有權(quán)，這就可以大大壓縮政府權(quán)力在礦產(chǎn)資源審批上的尋租空間。如果將礦產(chǎn)資源的有償使用權(quán)改為有償所有權(quán)，礦主通過產(chǎn)權(quán)交易市場競爭從國家取得礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，礦主就不會賄賂政府官員尋找“靠山”和“關(guān)系”。通過市場有償獲得礦產(chǎn)資源為礦主所有的資產(chǎn)的話，礦主就絕不會把它白白奉送給政府官員，這樣政府官員憑借手中權(quán)力無償占有礦主的資產(chǎn)的現(xiàn)象才有可能徹底被杜絕。

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本論文是橫向課題“榆林民營企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查研究”的部分研究成果。

作者簡介：高正剛（1978-），男，碩士，博士在讀，府谷縣大昌汗鎮(zhèn)政府黨委書記；王君民（1976-），男，在職研究生，府谷縣大昌汗鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長；魏軍飛（1976-），男，在職研究生，府谷縣大昌汗鎮(zhèn)人大主席。