新一輪財稅體制改革的原由、取向與路徑選擇

張淑翠+許正中

摘 要：財稅改革涉及經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域，牽一發而動全身，是經濟體制改革的牛鼻子，更是全面深化改革的突破口。我國當前財稅體制存在嚴重的政府間支出責任劃分不公、收入劃分失衡、財政轉移支付不合理等問題，亟需建立現代財稅體制。應以完善預算管理制度、健全稅收制度、調節事權與支出責任制度為戰略突破口，全面啟動新一輪財稅體制改革。

關鍵詞：財稅體制改革；土地財政；全口徑預算；兩型稅；“政府間財政關系法”

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0017-03

基金項目：國家社科基金重點項目“我國預算績效專項指標體系研究”（12AZD097）；國家自然科學基金項目“基于工具創新的績效預算研究”（7084001）。

作者簡介：張淑翠（1978-），女，山東萊陽人，國家行政學院經濟學教研部博士后，研究方向：公共經濟理論與政策；許正中（1967-），男，河南焦作人，國家行政學院經濟學教研部教授，博士生導師，研究方向：財政理論與政策。

財政既要管好“國家錢袋子”和“人民錢袋子”兩個錢袋子，又要熨平經濟社會發展過程中的摩擦與矛盾，平衡好各方利益，構建公平與效率融合機制。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，促進國家治理體系和治理能力現代化，而財政是國家治理的基礎與重要支柱。我國當前的財稅體制已經滯后于經濟社會發展步伐，因此，深化財稅體制改革，建立與國家治理現代化相適應的現代財稅體制勢在必行。

一、深化財稅體制改革的原由

財稅體制是處理政府間財政關系的基本制度，有利于增強中央政府調控能力并注意地方政府財力與事權的匹配，包括政府間支出責任劃分、收入劃分和財政轉移支付等要素。[1]然而，隨著經濟社會的發展，政府間支出責任劃分不公、收入劃分失衡、財政轉移支付不合理等問題嚴重影響著財稅體制效能的發揮。

1.政府間支出責任劃分不公。根據中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出等。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉和經濟、事業發展所需支出。然而，分稅制運行以來，雖然中央與地方的事權劃分格局沒有發生大的變化，但是近年來中央連續出臺有關政策措施，需要地方政府大幅度增加民生支出，提高基本公共服務保障水平，導致各地財政收支矛盾日益突出。因此，在現行政府間財力分配格局下，隨著民生項目和對口援建等剛性支出需求逐年增多，地方財政承受著很大的壓力。

2.收入劃分失衡。現行稅收制度將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。然而，中央目前財政收入已經占到全國財政收入的一半左右，較分稅制改革初期比重提高了近30個百分點，地方收入占比相應降低，導致“土地財政”越演越烈，加之“營改增”范圍的逐步擴大，作為地方唯一主體稅種的營業稅將全部轉為增值稅，這使得地方財政更是“雪上加霜”。

3.轉移支付不合理。分稅制改革后，中央為彌補地方財力難以承擔較重支出責任等問題，引入了轉移支付制度，主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付。轉移支付是實現事權與財力相匹配的重要手段，其核心并不在于轉移支付資金規模的大小，而在于是否實現了財力與事權的匹配，即轉移支付的方式與結構是否合理。然而，我們當前能夠發揮調節作用的、具有均等化功能的一般性轉移支付規模偏小，專項轉移支付多而雜，同時中央對東部以專項轉移支付為主，大部分還明確了具體用途和使用單位，地方難以統籌安排使用，導致財政資金配置低效。

二、深化財稅體制改革的目標取向和路徑選擇

十八屆三中全會將財稅改革與國家治理緊密相連，超越了此前有關財稅改革的常規認知，使改革不再受制于條塊利益，有助于打破利益固化格局，將財稅改革引導到更系統、更深刻、更持久的路徑上。[2]深化財稅體制改革必須圍繞穩增長、調結構、防風險、惠民生等重大任務，著力解決影響當前經濟社會發展的突出矛盾，順應人民群眾的期待；同時還要著眼于長遠，善于戰略謀劃，增強財政可持續性，保證國家長治久安。“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略高度，意味著建立與現代國家治理體系和治理能力相適應的現代財政制度是深化財稅體制改革的主要著眼點。[3]

現代財稅體制不僅體現著政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，而且與一國的經濟、政治、文化、社會、生態、軍事、制度、金融、地緣等諸多方面休戚相關。建立現代財稅體制，不僅是完善我國社會主義市場經濟體制，加快轉變政府職能的迫切需要，而且是促進經濟發展方式轉變，推動經濟社會可持續發展的必然要求，更是建立健全現代國家治理結構，實現國家長治久安的重要保障，對于完善中國特色社會主義制度，實現國家治理現代化具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。

如前所述，隨著經濟社會的發展和政府管理體制的變化，我國財稅體制歷經多次調整，從“統收統支”到“分灶吃飯”，再到“分稅制”，彰顯了不斷改革創新精神。當前，由于現行財稅體制已經不能適應經濟社會可持續發展的現實需要，必須在堅持分稅制改革總體方向的基礎上加以改革完善。如果不能在短期內使財稅改革有較大突破，那么將會喪失發展機遇，引起社會矛盾集中爆發，阻礙經濟發展方式轉變的步伐，危及國家穩定和社會和諧。[4]立足實踐，我國深化財稅體制改革的總體思路是：以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指導，深入貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，明確財稅改革的目標原則和主體內容，準確把握財稅體制改革的基本內涵、基本功能和對全面深化改革的支撐性作用，堅持加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力，發揮“牽一發而動全身”之功效。endprint

1.完善預算管理制度。預算是為了清楚政府“錢從哪里來，用到哪里去”，體現了政府活動的范圍、方向、重點與政策，是財稅體制的內核，因此深化財稅體制改革的當務之急就是完善預算管理制度，強化審查監督力度，增強預算法治性、完整性、統一性，實現“全口徑預算”與“全過程預算”。

一是加強年度預算控制管理，實行中期財政規劃管理。基于國情，我國長期以來遵循預算的年度收支平衡，而人大也以此作為審核預算的重點，導致不是經濟“熱上加熱”，就是“過頭稅”、經濟“雪上加霜”的亂象，根本不能發揮財稅體制對經濟的“逆周期”調節作用。因此，我們要客觀看待年度收支不平衡現象，將年度審核預算重點由赤字規模轉向支出預算和政策拓展；預算收入從約束性轉向預期性，堅持依法征稅；加強預算支出規模控制與審批力度，強化預算調配空間；采取中期財政規劃管理，增強預算的前瞻性和可持續性；加強年度預算管理約束地方債規模，嚴格規范地方債審批制度；建立跨年度預算平衡機制，最大限度地發揮財稅體制對經濟的“逆周期”調節作用。

二是硬化預算約束，提高績效預算水平。我國預算碎片化、財力分散的問題較為嚴重，存在財政投入與事業發展“兩張皮”、“錢等項目”、“年底突擊花錢”、“敞口花錢”等財政資金配置低效問題。對此，預算要增強統籌能力，逐步取消支出掛鉤事項，加大對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算與公共財政預算等的統籌力度，清理取消專項專用規定，嚴格控制預算執行中的新增支出，強化超收收入使用的約束等，增強預算透明度，完善監督和引導機制，推動和倒逼預算其他方面的各項改革，最終從整體上提高績效預算水平。

三是完善政府性債務管理體系，抵御財政風險。當前，我國債務增長較快，特別是縣市級政府。有關研究表明，截止到2013年6月末，全國政府性債務30.27萬億，較2010年和2012年末分別增長73.27%和9.02%；2013年6月，地方債務余額由2010年的107174.91億元變為178908.66億元，增速達到66.93%。債務事關經濟社會發展全局和財政的可持續性，更涉及國家的長治久安。因此，我國亟需推廣公私合作提供公共產品或服務的PPP模式，同時加強地方政府性債務管理，明確地方債舉債權限和用途，建立以政府性債券為主體的地方政府舉債融資機制，對地方政府性債務實行分類管理和總規模控制，進而逐步建立與完善地方政府債務管理及風險預警機制，達到抵御風險的目的。

2.健全稅收制度。財稅體制的重要組成部分之一就是稅收制度，稅收制度改革是財稅制度改革的重頭戲。稅收制度的設計需要兼顧組織收入、調節收入分配和實施宏觀調控的目的。為此，稅收制度改革要以問題為導向，優化稅制結構，依法征稅，加強稅收監管，逐步建立起有利于可持續發展的現代稅收制度。

一是全面推行“營改增”。“營改增”是適應我國整個經濟演進規律、順應經濟發展的必然要求。“營改增”可以有效避免重復征稅問題，有利于經濟結構調整和促進現代服務業發展，因此我國應該全面推行之。全面實現“營改增”后，可適當簡化稅率，將不動產也納入抵扣范圍，實施徹底的消費型增值稅。而且只要“分稅制財政體制”的方向不變，地方主體稅種的設立和存在就是必須的；只要多級次政府管理的格局不變，一級政府、一級財政的基本財政規律就是不可違背的，因此“營改增”直接牽動的便是地方主體稅種的培育和地方稅體系的重構。[5]

二是完善消費稅制度。我國當前消費稅由于征收范圍不合理、征收環節單一等原因，導致調控能力偏弱，不能有效發揮引導消費作用。對此，基于“兩型社會”構想，消費稅應該在征收范圍上“有增有減”，在稅率結構上“有升有降”，在征收環節上“有動有穩”。

三是加快資源環境“兩型稅”建設。環境的破壞、資源的浪費暴露出我國現行稅收制度存在嚴重缺位問題。對此，要堅持公平效率原則，力爭實現資源稅從價計征改革，同時逐步將征收范圍擴大到水、森林、草原等。還要加強環境立法，正稅清費，以達到保護環境的目的。

四是實施房產稅改革。“土地財政”產生的淵源就是地方缺乏主體稅種，從而沒有充足的財力。對此，要加快推進房產稅改革，使之逐步成為地方政府持續穩定的收入來源，進而減少地方政府對土地收入的過度依賴，抑制房地產泡沫，提高人民福祉。

五是促進個人所得稅改革。我國當前個人所得稅是分類征收，難以體現量能負擔原則，且高收入的調節作用較小。借鑒國際經驗，應該通過推進社會信用體系、個人財產登記等法律制度建設，以及科學制定費用減除標準，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。

六是清理財稅優惠政策。財稅優惠政策易導致“政策洼地”，影響公平競爭及市場機制作用的有效發揮，擾亂經濟秩序，同時導致大量財政資金損失或流失。因此，要統一財稅優惠政策的法律制定，強化法治化，避免區域發展規劃與優惠政策脫鉤，及時有效地處理當前已經出臺或是違規出臺的各類財稅優惠政策。

3.調節事權與支出責任制度。政府間財政關系是央地關系的框架與基礎。然而，我國當前普遍存在“小馬拉大車”現象，嚴重影響了國家治理現代化的實現。因此，應該加強頂層設計，推動形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制。

一是盡快出臺《政府間財政關系法》。我國財政分權存在亂象的主要原因是缺乏權威性法律依據。對此，基于科學認證，我國要盡快出臺《政府間財政關系法》，明確中央和地方事權，確定責任主體，進而有效推進“問責制”，保障中央與地方的收入源，抑制“土地財政”。

二是完善轉移支付制度。盡快建立一整套的轉移支付設立、使用、管理、監督檢查、績效考核和后評估機制，科學確定一般性轉移支付分配的掛鉤因素、原則和依據，同時不斷優化結構，逐步提高一般轉移性支付占中央財政轉移支付比重，嚴格控制專項轉移支付規模，盡量減少地方配套資金，推動轉移支付結構的動態優化和調整。

三、結語

財稅體制改革涉及經濟、政治、文化、社會、生態、軍事、制度、金融、地緣等多個領域，涉及政府與市場、政府與民眾、政府與企業、中央與地方政府等多方利益。當前，我國已經進入社會多元復合轉型期，我們要通過深化財稅體制改革，釋放市場活力同時發揮政府作用，建立與現代國家治理體系和治理能力相適應的現代財政制度。我國財稅體制改革不僅是財稅體制的自我完善，更是利國利民、治國安邦的關鍵改革，是實現經濟社會順利轉型和全面建成小康社會的強有力保障。

參考文獻：

[1]樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2013.

[2]曲哲涵，吳秋余.財稅體制的新擔當[N].人民日報，2013-11-18.

[3]高培勇.筑牢國家治理的財政基礎和財政支柱[N].光明日報，2013-11-15（11）.

[4]賈康.改革路線圖的財稅節點[J].人民論壇，2013，（10下）.

[5]呂煒.中國新一輪財稅體制改革[M].大連：東北財經大學出版社，2013.

【責任編輯：孫 巍】endprint