論改革開放以來黨內民主的發展及其改進完善

孟軻+張蕾

摘 要：從黨的十二大到黨的十八大歷次黨代會正式代表的組成結構來看，代表人數、基層代表、婦女代表和少數民族代表人數和比例的不斷增加，代表的年齡和學歷結構等方面有許多改進，在一定程度上表明了黨內民主不斷得到豐富和發展。與此同時，黨內民主仍然存在著黨代表結構比例不夠科學合理，黨代表直接選舉范圍、競爭力和程序不盡合理完善，依靠黨代表推進黨內民主決策、民主管理、民主監督的力度相對較弱等問題。為此，需要在完善黨代表組成結構，改革黨內選舉制度，健全依靠黨代表推進黨內民主決策、民主管理和民主監督的各種機制等方面采取措施，進一步推進黨內民主發展。

關鍵詞：改革開放；中國共產黨；黨代會；代表組成結構；黨內民主；改進完善

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0054-05

基金項目：國家社科基金項目“社會主義核心價值觀的大眾認同及其實現路徑研究”（12BKS089）。

作者簡介：孟軻（1972-），男，河南鄧州人，河南師范大學政治與管理科學學院副教授，碩士生導師，主要從事馬克思主義中國化研究；張蕾（1988-），女，河南南陽人，河南師范大學政治與管理科學學院2012級政治學專業碩士研究生。

黨內民主是黨的生命，在黨的建設中處于頭等重要的地位。改革開放以來，黨內民主建設不斷向前推進，民主程度有了顯著提高，其中一個重要標志就是黨的全國代表大會正式代表結構有了重大變化。從已有研究來看，學術界有關這一領域的成果尚不多見。本文試從改革開放以來歷次黨代會正式代表組成結構的角度對黨內民主發展問題作一簡要論述。

一、改革開放以來歷次黨代會代表組成結構演進反映了黨內民主的穩步發展

黨的全國代表大會是黨內民主的重要載體，代表則是黨的最高領導機關的組成人員，其組成結構情況在一定程 度上可以反映出黨內民主的發展程度，揭示黨內民主生活迸發出的蓬勃生機和活力。從改革開放至今，共召開了7次黨的全國代表大會，其代表的組成結構情況也在不斷發生變化，從一定意義上反映了新時期黨內民主的穩步發展。

1.黨代會代表、全體黨員人數與黨內民主發展。從理論上講，黨員人數的總量、特別是黨的全國代表大會正式代表人數的多少與黨內民主的發展程度并不一定是成正比例的同步增長關系，但卻在相對意義上表明了黨內民主的不斷擴大。即，隨著黨員人數的不斷增加，黨的全國代表大會正式代表的人數也在相應增長，黨員表達意見和建議的機會也必將大大增加。

改革開放以來，隨著黨員人數的不斷增加，歷次黨的全國代表大會的正式代表人數也在不斷增加。（見表1）從表1不難看出，從黨的十二大到十八大，黨員隊伍不斷壯大，總數增長一倍多；黨的全國代表大會正式代表的人數也隨著黨員總數的增加而呈逐屆增長趨勢，尤其從黨的十二大至十三大增長較快，十三大以后基本上穩定增長。盡管受黨的全國代表大會代表選舉程序和條件等因素的制約，正式代表的增速總體上遲緩于黨員總數的增速，但卻完全符合黨章等黨內相關規定，在一定程度上表明了黨的事業的發展壯大，不斷有新鮮血液注入，尤其是參與黨的最高權力機構的人數不斷增長，預示著代表對黨內民主的訴求會相應增加，黨內民主的發展程度也將不斷提高。

2.基層代表與干部代表結構與黨內民主發展。一般來說，黨代會基層代表與干部代表人數的多少與黨內民主發展并不是成正比例增長的關系，但在相對意義上卻能夠反映黨內民主的發展狀況。即，無論是干部代表人數的逐步減少，還是基層代表人數的逐步增加，往往都預示著代表的廣泛性不斷擴大，黨內民主的程度也將相應提升。

改革開放以來，歷次黨的全國代表大會正式代表中基層代表與干部代表結構有一定的變化。（見表2）從表2中不難看出，從黨的十四大到十八大，來自生產一線的基層代表人數和比例呈逐屆增加態勢，但增幅較小；干部代表的人數和比例呈穩中趨降態勢，但降幅有限。這一事實表明，改革開放以來，歷次黨的全國代表大會中盡管干部代表的比例和人數仍然較大，但基層代表正在逐漸成為正式代表的主力成員，這就為他們正確行使權力、充分表達意見、科學參與黨內決策創造了基本前提，非常有利于提高黨內民主決策的科學性，也有利于強化基層黨員對領導干部的有效監督。

3.婦女代表和少數民族代表結構與黨內民主發展。一般來講，黨的全國代表大會正式代表中女代表和少數民族代表人數的多少與黨內民主發展不一定成正向增長關系，但卻在某種程度上顯示出黨內民主發展的平等性和廣泛性。即，婦女代表和少數民族代表人數的增長，不僅表現出婦女和少數民族群體參與黨的最高權力機構的機會增多，而且通常也意味著婦女和少數民族代表能夠更好地代表和維護所在群體黨員的民主權利，表達利益訴求。

改革開放以來，歷次黨的全國代表大會正式代表中婦女代表和少數民族代表的人數均不斷增加。（見表3）由表3可知，從黨的十二大到黨的十八大，黨的全國代表大會正式代表中女代表和少數民族代表人數和比例，除了個別年份有所下降外，整體上一直保持穩定增長的上升趨勢。尤其黨的十八大正式代表中女代表和少數民族代表人數分別為522人和249人，約占正式代表總數的23%和11%，真實地體現了婦女和少數民族群體參政議政地位的不斷提高，參政議政意識的不斷加強，這就為進一步提高其所在群體的黨內政治生活參與度、擴大參與黨內民主決策的話語權、表達和維護民主權利和利益訴求，進而促進黨內民主發展提供了重要保障。

4.正式代表的年齡結構與黨內民主發展。青年人朝氣蓬勃，充滿生機活力，代表著國家的希望和民族的未來，因而常常在現代社會中對民主發展的要求遠遠高于中老年人。雖然黨的全國代表大會正式代表的年齡結構與黨內民主發展并不完全呈同步增長關系，但一般來說，正式代表中的中青年代表人數越多，既表明黨自身有強大的生機和活力，又預示著黨內民主的發展程度將會更高。

改革開放以來，歷次黨的全國代表大會正式代表的年齡結構有較大變化。（見表4）從表4可以看出，這一變化集中表現為“一降一增”：55歲以上代表的人數和比例不斷降低，55歲以下代表的人數和比例不斷增加。尤其從黨的十三大以后，55歲以下代表的比例基本上達到60%以上，其中45歲、35歲以下代表的人數和比例逐屆增加，充分說明正式代表的年齡結構更加合理，代表隊伍朝著年輕化的趨勢發展，黨內民主生活的生命力也將更加強大。特別是中青年代表富有朝氣和活力，思維較為活躍，民主意識更強，這就更加有利于黨內民主程度的提升。endprint

5.正式代表的學歷結構與黨內民主發展。實踐表明，黨的全國代表大會正式代表的學歷層次高低與黨內民主發展并不完全呈現同步增長的正向效應，但卻能夠在一定意義上反映出黨內民主的發展程度。即，正式代表學歷層次和文化水平越高，通常情況下對黨內民主的要求也將相應提高。

改革開放以來，歷次黨的全國代表大會正式代表的學歷結構有較大變化。（見表5）從表5中可以看出，從黨的十三大至十五大，正式代表中大專以上學歷的代表人數和比例逐屆增加，增幅明顯；高中以下學歷代表的人數和比例逐屆下降，尤其十六大以后降至較低水平。正式代表學歷層次的提高，既意味著黨的最高領導機關組成人員的文化知識水平得到了有效提升，又為其充分聽取各方意見、實現科學民主決策、拓展黨內民主空間奠定了知識基礎。

6.代表差額選舉比例要求與黨內民主發展。事實表明，代表選舉差額比例的高低與黨內民主發展不一定成正向的同步增加效應，但卻在一定程度上顯現出黨內民主的發展程度。即，代表選舉差額比例的不斷擴大，通常情況下象征著黨代會代表選舉的競爭性相應加強，選舉過程的民主程度相應提高，這就為黨內民主的發展提供了基本前提。

改革開放以來，歷次黨的全國代表大會正式代表中差額選舉代表的比例要求有較大變化。（見表6）從表6中不難看出，從黨的十二大到十八大，代表選舉的差額比例要求逐步提高。從十二大“未明確規定”到十四大“明確規定為10%”，再到十八大“多于15%”，差額比例要求的不斷提高，既逐步擴大了黨員的民主選舉權利，又使選舉過程的競爭性和民主性相對提高，有效提升了黨員對差額選舉代表的認同度。所有這些，必將在很大程度上為推動黨內民主發展創造基本條件。

二、改革開放以來黨代會代表組成結構也反映出黨內民主建設存在的一些問題

仔細探究改革開放以來歷次黨代會代表組成結構，我們不僅可以發現新時期黨內民主建設取得的一些重要進展，而且可以從中窺見其當前存在的一些亟待解決的突出問題。

1.黨代表結構比例不夠科學合理，影響黨內民主的整體發展程度。第一，干部代表的人數和比例偏高。如前文所述，盡管改革開放以來歷次黨代會正式代表中干部代表的人數和比例正在逐屆下降，但與來自生產一線的基層代表、群眾代表相比較，整體上仍然偏高。即使剛剛召開的黨的十八大，干部代表仍有1373人，占正式代表總數的60.5%。“領導干部比例偏高，就意味著黨代表中其它方面比例的相對較低，致使黨代會的廣泛性受到影響。黨代表廣泛性體現得不充分，必然影響黨代會的整體運作。”[1]第二，婦女代表、少數民族代表比例偏低。改革開放以來歷次黨代會正式代表中婦女代表和少數民族代表的人數和比例均不斷增加，特別是黨的十八大正式代表中，婦女代表和少數民族代表的人數分別為522人和249人，占代表總數的23%和11%。但是，這一事實與現代政黨推進性別和族群平等參與政治決策、實現黨內民主的發展要求還有相當大的差距。以婦女代表選舉為例，西方國家很多政黨都把婦女參與黨內選舉作為黨內民主建設的重要內容，并以此作為贏得婦女選民支持、確保政黨執政的重要手段。如英國工黨規定，“全國執委會必須給婦女代表保留一定數量的位置，尤其確定了婦女要在選區工黨干部和全國論壇代表中占一半的目標。”[2]德國社會民主黨章程也規定，“選舉時必須保證，在每一個專區的代表團中，女性和男性至少各占40%。”[3]第三，代表年齡結構和學歷水平有待提高。雖然改革開放以來歷次黨代會代表的年齡結構和學歷水平有一定程度的改善，但與現代政黨推行代表隊伍年輕化和知識化、增強黨內民主生機活力的要求還有一定的距離。以代表學歷水平和知識結構為例，黨的地方組織選舉工作條例第11條規定：“黨的地方各級代表大會代表中應有各級領導干部、各類專業技術人員、各條戰線先進模范人物、解放軍、武警部隊等各方面的代表……黨的省、自治區、直轄市代表大會代表中各類專業技術人員和各條戰線的先進模范人物占代表總數的比例一般不少于百分之二十五。”這一規定為確保高層次人才代表、特別是專家學者代表在黨員代表中的人數和比例，有效推進黨內民主決策科學化提供了制度保障。但是，令人遺憾的是，很多省、市、縣黨委在組織開展地方黨的代表大會代表選舉時并沒有完全遵循這一硬性規定，卻明顯地存在著“向公務員隊伍及領導干部群體傾斜的現象”。[4]

2.黨代表直接選舉范圍、競爭力和程序不盡合理完善，在一定程度上影響黨內民主的發展進程。直接選舉，是現代社會較為理想的一種民主模式，可以實現選舉人和被選舉人的直接近距離接觸，能夠直接地反映民意、實現選民的意志、充分調動選舉人參與的積極性，保證選舉范圍的最大化、選舉本身的競爭性、選舉程序的合理性。近年來，西方一些政黨紛紛根據現代民主發展要求，廣泛采用直接選舉模式，直接推選黨代會代表乃至黨的領導人，擴大黨內民主，提高選舉公信力。“意大利、德國、法國、希臘、墨西哥等多國主流政黨的領袖都由原來黨代會選舉改由全體黨員直接投票選舉產生，泛希臘社會主義運動（泛希社運）主席選舉一度甚至擴大到黨外群眾也可以參與投票。”[5]改革開放以來，我們黨歷次黨代會都在不斷改進和完善代表選舉的范圍、競爭力和程序，尤其對差額選舉的代表數量和比例做出了明確規定，但整體上效果有限。很多學者指出，當前“黨代表直接選舉的范圍不大，層次很低，除總支和支部實行直接選舉外，基層黨委一般都由間接選舉產生”；[6]“黨內選舉的競爭性不夠強是當前黨內選舉工作中存在的主要問題之一”，[7]有時“整個候選人產生的過程只有少數領導人和職能部門參與，候選人從提名到確定的整個過程缺乏必要的公開性，候選人產生的具體制度和操作程序需要進一步規范化”。[8]所有這些，都必然會嚴重影響代表選舉的公正性和有效性，進而阻礙黨內民主的發展進程。

3.依靠黨代表推進黨內民主決策、民主管理、民主監督的力度相對較弱，制約影響了黨內民主的有效性。民主選舉是黨內民主的前提和基礎，而民主決策、民主管理、民主監督則是黨內民主具體的實施內容。依靠民主選舉產生的代表推進黨內民主決策、民主管理、民主監督，既是現代政黨實現黨內民主的有效手段，也是未來中國共產黨推進黨內民主建設的重要內容。改革開放以來，歷次黨代會在依靠代表推進黨內民主決策、民主管理、民主監督方面取得了一些重要進展，但同時也存在著一些制約黨內民主發展的突出問題，集中表現在兩個方面：一是部分黨代表素質不夠高，履職不到位，模范帶頭作用發揮得不夠主動、明顯，難以有效地將自身的參政議政權落到實處；二是依靠黨代表推進黨內民主決策、民主管理、民主監督的體制和機制尚不夠完善，尤其是民主集中制貫徹不到位，難以有效地規范權力運行，推進和擴大黨內民主。民主集中制是我們黨的根本組織原則和組織制度，也是黨的根本的領導制度和工作制度，更是推進黨內民主的制度基礎。然而在黨內的政治生活中，仍然大量存在著“個人說了算和無人負責、民主不夠和集中不力、議而不決、貫徹民主集中制不力”[9]等問題。endprint

三、改進完善黨代會代表組成結構、進一步推進黨內民主發展的對策思考

推進黨內民主發展，既是我們黨在長期革命、建設和改革實踐中形成的優良傳統，也是新時期有序推進人民民主、提高黨的執政能力、維護黨的執政安全的重要措施。從發展方式來看，黨內民主更多的是一種自上而下的人為制度設計。因此，推進黨內民主發展，雖然有多種多樣的實施路徑，但以完善黨代會代表組成結構為切入點，實現黨內民主發展的有效轉化無疑應當成為其中一個有效路徑。

1.完善黨代表組成結構，以代表的廣泛性有效提升黨內民主的發展程度。首先，合理確定干部代表的人數和比例。代表組成的廣泛性、尤其基層代表的人數和比例是黨內民主的重要標志。西方國家的政黨、甚至包括一些非洲國家的政黨都非常重視基層代表在全體代表中的比例，一般情況下黨代會中基層代表的人數往往占據絕對優勢。如“南非非國大黨代會基層代表占到了總人數的90%，……安人運、埃革陣、坦革命黨、烏抵運等政黨的黨代會上來自基層的代表也占代表總數的半數以上”。[10]黨代會代表中干部代表的人數和比例過高，既無法體現代表本身的廣泛性，又不利于基層群眾代表對領導干部進行有效監督，更不能從本質上體現黨內民主。因此，各級黨組織在選舉代表時，必須著力改變重視領導干部而忽視基層黨員的舊觀念，認真遵照黨章、黨內的各種規定和各選舉單位的實際情況，合理確定、逐步減少黨代會代表中干部代表的人數和比例，相應增加、逐步擴大基層代表的人數和比例，并形成具體的規章制度，確保從中央到地方能夠嚴格貫徹實施。其次，適當增加婦女代表、少數民族代表的人數和比例。婦女代表和少數民族代表人數和比例的增加，既有利于提高婦女和少數民族的參政地位，也有利于黨代會代表結構的平衡發展，真正體現黨內民主的廣泛性。各級黨組織在選舉代表時，必須把適當增加婦女代表、少數民族代表的人數和比例作為一項特殊的政治任務認真完成，通過制定和實施更加具體的量化措施，確保婦女和少數民族在黨代會代表選舉中的平等有序參與。最后，著力改進代表的年齡結構和學歷水平。代表結構的年輕化和知識化，既有助于增強黨內政治生活的生機活力，也有利于實現黨內決策的科學化、民主化，從根本上為黨內民主的持續發展提供不竭動力。因此，很多有識之士紛紛提出，當前黨代會代表建設，必須“堅持高標準、嚴要求，優化黨代表的年齡結構、知識結構、能力結構，形成一支由政治素質高、群眾基礎好、議事能力強、公道正派、清正廉潔、實績突出的優秀黨員組成的專任黨代表隊伍”。[11]為此，一是遵照黨章、黨內的各種規定和各選舉單位的實際情況，合理確定、逐步減少黨代會代表中55歲以上代表的人數和比例，相應增加、逐步擴大45歲以下、35歲以下代表的人數和比例。二是逐步改變一些地方黨組織代表選舉“重干部輕學者”的做法，積極擴大選舉范圍，拓寬選舉渠道，鼓勵和支持黨內高學歷知識分子、各行業優秀人才有效參與黨代表選舉，并制定相關政策明確規定其成為代表候選人的指數，不斷增加專家學者代表的人數和比例。

2.改革黨內選舉制度，以選舉過程的公平性有效保障黨內民主的順利實現。首先，大力完善候選人提名和介紹制度。一是逐步改變以往候選人的提名由領導干部說了算的狀況，“采取組織提名、群眾推薦和黨員個人自薦等多種提名方式，建立組織提名與黨員或黨員代表提名相結合、自上而下和自下而上相結合的提名制度。”[6]二是逐步完善候選人介紹方式，除了介紹候選人的基本情況，還應通過媒體、互聯網等方式公示其從政經歷、家庭背景等信息，并建立“候選人與選舉人見面制度、候選人報告個人重大事項制度、公開競爭演講制度、回答選舉人提問和質詢制度等相關制度”，[7]保證選舉過程的公平性。其次，建立健全黨內選舉的競爭機制。選舉的目的，就是優勝劣汰。目前黨內選舉機制的競爭性還有待加強：一要擴大差額選舉的范圍和比例。“差額選舉不能僅僅停留在預選環節，應當在正式選舉中也采用”，[12]“擴大各級黨代會代表候選人的差額比例和黨委委員、常委候選人的差額人數”；[12]二要擴大直接選舉的范圍。在條件具備的情況下，逐步從當前的縣、鄉基層黨代表直接選舉擴展到市級、省級的黨代表直接選舉。最后，不斷強化對黨內選舉的監督。除了依靠黨員自身的監督，現代政黨大都借助于媒體輿論、尤其是專門的選舉監督委員會對黨內選舉進行監督，確保選舉的公平公開，為有效保障黨內民主奠定堅實的基礎。很多學者都認為，當前我們黨也應當通過“建立獨立的選舉監督委員會、完善黨內選舉的監督制度、疏通監督渠道、加大對選舉違規行為的懲處力度”[6]等措施，加強黨內監督，減少違規行為。

3.健全依靠黨代表推進黨內民主決策、民主管理和民主監督的各種機制，以決策、管理和監督的科學性有效拓展黨內民主的廣度深度。首先，建立健全各級黨代會黨代表履行職責的各種機制，不斷提升代表隊伍的整體素質和能力，為其充分行使代表權利創造有利條件。當前，要進一步明確黨代表的職責權利、活動方式和履職保障，闡明其履行職責所涉及的范圍、職權、程序和規則，并通過搭建平臺、創新載體和提供服務，逐步拓寬其履行職責的空間、途徑和方式，引導其增強黨性修養和代表意識，充分認清履行職責的重要意義，使其始終以高度的政治責任感在黨言黨、愛黨為黨，講真話、講實話、站在黨的立場說話，為推進黨內發展做出應有貢獻。其次，建立健全基層代表、專家學者代表參與黨內決策的各種機制，為其充分行使代表權利創造有利條件。現代政黨大都采用大量吸收基層代表、專家學者代表參與黨內決策的做法，以充分確保決策的民主性和科學性。當前，各級黨組織要通過建立健全基層代表、專家學者代表參與黨內重大決策調研、代表質詢、專家論證以及黨內任職等渠道，進一步充分保證其作為黨代表自身具有的知情權、參與權、選舉權、監督權、提議權、質詢權、調研權等權利，推動黨內民主向更深層次發展。最后，建立健全科學運用民主集中制的各種機制，為確保黨內民主的規范運作提供制度保障。一方面，要加強各級黨代會代表、特別是干部代表對民主集中制的教育和學習，提高貫徹民主集中制的自覺性，為科學運用民主集中制奠定思想基礎。另一方面，要進一步完善民主集中制的制度建設。有學者認為，當前應當“逐步建立起一套完整、系統規范的和可操作的制度體系，使民主集中制的運行機制和操作程序科學化、制度化、規范化，并形成強有力的監督約束機制，防止個人專斷和各自為政”。[13]此外，還要加強對民主集中制貫徹實施的監督，發揮各民主黨派人士和人民群眾的監督作用，確保民主集中制的有效執行。

注 釋：

①黨的十三大通過的新黨章對黨代會代表的選舉辦法進行了重新修改，明確規定：“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。”參見新華社.中國共產黨章程部分條文修正案[N].人民日報，1987-11-02。

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【責任編輯：宇 輝】endprint