申遺后大運河的保護與利用

靳懷堾

作為世界上開鑿最早、規(guī)模最大、距離最長、持續(xù)發(fā)揮效益最久的中國大運河，其是中華古代文明的重要載體和標(biāo)志，也是世界運河史上的里程碑。2006年5月，國務(wù)院將京杭大運河整體公布為第六批全國重點文物保護單位，首次在國家層面上明確了大運河作為文化遺產(chǎn)的價值和法律地位。同年12月，大運河又被列入中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單，奏響了大運河申報世界文化遺產(chǎn)樂章的序曲。2014年6月，從卡塔爾的多哈傳來振奮人心的消息，中國大運河申遺成功。我們在衷心祝福大運河永遠(yuǎn)“好運”的同時，更要認(rèn)真面對大運河“后申遺”時代的問題，妥善處理好大運河遺產(chǎn)保護與開發(fā)利用的關(guān)系，促進大運河文化遺產(chǎn)的永續(xù)傳承與合理利用，使其更好地造福中華民族。

一、清醒認(rèn)識大運河保護與利用存在的問題

“大運河遺產(chǎn)的核心構(gòu)成是水利工程體系，由水道工程、水源工程、工程管理和附屬設(shè)施四大工程系統(tǒng)組成。”而核心的核心則是水道工程和水源工程，包括河道、湖泊（水柜）及沿線的堤、壩、閘、涵等。不過，大運河水道（水源）工程作為文化遺產(chǎn)，不同于長城、故宮等“靜態(tài)的文化遺產(chǎn)”。它是線性的、活態(tài)的、流動的、再用的文化遺產(chǎn)——事實上，自古迄今，大運河的“身段”（包括長度和寬度以及曲度等）和閘壩河工一直處于“變”中。原因是大自然在變，河情、水情在變，社會經(jīng)濟在變，科技條件在變，人與自然的關(guān)系也在變，在人與自然的共同作用下，大運河水系也不能不變。從邗溝，到隋唐運河，再到京杭運河，再到現(xiàn)代的運河，其演進的軌跡無不打著“變”的印跡。大運河延續(xù)至今，山東濟寧以南仍有近900公里的河段百舸爭流，發(fā)揮著重要的交通運輸、行洪、灌溉、輸水等功能；就是北方的南運河、北運河，雖已不承擔(dān)航運功能，但仍具有行洪、排澇、灌溉乃至輸水等功能。

大運河被列為全國重點文物保護單位和“申遺”對象以來，從中央到地方各級政府都在人財物上加大了對大運河保護的力度。隨著大運河申遺的成功，面臨的問題和挑戰(zhàn)更加突出，不容忽視。一是自清末漕運中止后，大運河隨之失去了國家層面的統(tǒng)一管理和維護，地方分條管理，水利、航運等部門分塊管理，條條分割，條塊分割，各行其是。尤其是大運河“申遺”成功后，保護與開發(fā)利用的“剛性”沖突與矛盾不可避免。比如，文物部門強調(diào)保護第一、搶救第一，要求不改變運河原狀；水利部門則強調(diào)功能第一、安全第一，要求對運河進行必要的維護和整治。二是在自然和人為的雙重作用下，一些河段“面目全非”。過去，人們根本沒把運河作為“文化河”來看待，或任它廢棄、死去，或以治理開發(fā)的名義讓運河改道，毀舊建新；大運河成為“國保”和列入“申遺”對象后，一些地方在“文化搭臺、經(jīng)濟唱戲”名義下，對運河進行了“建設(shè)性破壞”，如部分穿越城市的運河被肆意改造，成為現(xiàn)代感、觀賞性十足的“景觀河”，嚴(yán)重影響了大運河歷史風(fēng)貌的真實性和完整性。三是一些河段生態(tài)環(huán)境惡劣，污水橫流、垃圾遍布，滿目瘡痍。如黃河以北運河段，要么干涸，要么有水皆污。四是運河的基礎(chǔ)研究相對薄弱。如對運河的重大問題研究不夠，一些提法有待商榷；對重要河段、關(guān)鍵節(jié)點的遺產(chǎn)調(diào)查評估、考古發(fā)掘、價值論證遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；關(guān)于運河的歷史信息資料不全甚至錯謬，等等。五是宣傳展示不到位。如宣傳方式單一，缺乏有震撼力、影響力的運河“作品”；展示中對運河遺產(chǎn)的核心要素如水利科技文化內(nèi)涵忽視或說不清楚。六是運河遺產(chǎn)保護投入不足。大運河遺產(chǎn)保護經(jīng)費不足，除了中央投入外，地方政府的投入有限。

二、做好大運河保護與開發(fā)利用的頂層設(shè)計

“后申遺”時代，要從根本上解決運河保護與利用的矛盾和問題，必須走改革創(chuàng)新之路，尤其是要搞好頂層設(shè)計，建立起合理高效的管理體制和運行機制。

一是要依法保護與開發(fā)利用大運河。2012年7月，文化部頒布的《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》為部門規(guī)章，且只涉及運河遺產(chǎn)保護的單一問題，其約束力、影響力有限。面對復(fù)雜龐大的、涉及多地區(qū)多部門且大部仍然在用的“活著的”運河文化遺產(chǎn)，當(dāng)務(wù)之急是抓緊制訂一部由國務(wù)院頒布的《大運河保護管理條例》（條件成熟，可以制訂《大運河保護管理法》），作為各地各部門和全社會依法保護和管理大運河的依據(jù)。不論是“條例”還是“法”的制訂，都要注意與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)，同時要打破“部門立法”的樊籬，主動請各相關(guān)部門或超越部門利益的機構(gòu)組織來進行充分論證和審議。

二是要盡快編制出臺《大運河文化遺產(chǎn)保護管理規(guī)劃編制導(dǎo)則》，“導(dǎo)則”要針對不同的運河段，因地制宜、有的放矢地提出保護與開發(fā)利用的思路、原則、方法和控制性指標(biāo)等。以“導(dǎo)則”為依據(jù)，沿運地區(qū)要分別編制“某某地區(qū)運河段保護管理規(guī)劃”，以實現(xiàn)保護原則標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和方法措施的靈活。對于水利部門而言，要編制《大運河保護管理水利專項規(guī)劃》，以規(guī)范大運河水利開發(fā)利用行為。

三是建立高層次的大運河保護與管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。鑒于大運河跨流域、跨區(qū)域、線性、活性，同時兼具水利、航運、文物、生態(tài)、旅游等綜合功能，相關(guān)單位和部門“各自為戰(zhàn)，各管一段”，是個矛盾和問題的“集合體”，有必要建立一個超越地區(qū)和部門的高層次的協(xié)調(diào)決策機構(gòu)。建議成立中國大運河保護與利用協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院一位副總理或國務(wù)委員任組長，水利、文化、交通、環(huán)保、城建等部委和沿運河省、直轄市政府為成員單位，以協(xié)調(diào)解決大運河保護與開發(fā)利用中的重大問題。沿運河地區(qū)也要分級建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)合作機制，共同促進大運河的整體保護。不論是哪個單位、部門，只要在運河上有較大的動作，如河道治理、旅游開發(fā)、水污染防治等，都要提前與相關(guān)部門進行溝通協(xié)商，達(dá)成共識，取得支持，再去行動，切勿“一意孤行”。

四是建立統(tǒng)一、權(quán)威的運河管理機構(gòu)。可考慮成立“京杭運河管理局”，由水利部和國家文物局雙重領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理運河全線的保護與開發(fā)利用。根據(jù)實際需要，可以劃分不同的運河段，下設(shè)若干分局，作為京杭運河管理局的派出機構(gòu)。

五是充分發(fā)揮大運河專業(yè)委員會的作用。2013年6月成立的大運河專業(yè)委員會，吸納了文物、考古、水利、生態(tài)、環(huán)保、歷史、藝術(shù)、旅游等領(lǐng)域的專家學(xué)者參加，其理事會實際上具有專家咨詢委員會的性質(zhì)。大運河專業(yè)委員會要按照“加強對中國大運河文化遺產(chǎn)研究，動員各種社會力量積極參與對中國大運河文化遺產(chǎn)的保護工作，促進大運河遺產(chǎn)價值的永續(xù)傳承和合理利用”的宗旨，加強調(diào)查研究，破解難點熱點問題，及時建言獻(xiàn)策，成為大運河文化遺產(chǎn)保護、管理決策的“智囊團”。

六是加強政策和資金支持，解決大運河保護經(jīng)費不足等問題。鑒于大運河文化遺產(chǎn)的公益性，有必要將保護經(jīng)費納入各級政府的財政預(yù)算，確保基本保護資金的落實。除政府財政支持外，還可以通過相關(guān)政策和手段鼓勵社會力量參與運河的保護和合理開發(fā)利用。如建立大運河保護與開發(fā)利用開發(fā)基金，在政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵民間社會資本介入。

七是強化大運河的基礎(chǔ)研究和宣傳工作。在基礎(chǔ)研究方面，國家應(yīng)在自然基金和社科基金中列出專項，支持大運河的基礎(chǔ)研究，為運河遺產(chǎn)的保護與利用提供科學(xué)依據(jù)。在宣傳方面，要在普及運河知識、宣傳運河價值上下功夫，同時要讓運河“走出中國”，讓世界更好地了解中國大運河，了解中國古代水利文明。

三、大運河保護與利用應(yīng)遵循的原則

第一，統(tǒng)籌兼顧。大運河是“在用的”、“活著的”文化遺產(chǎn)，必須按照統(tǒng)籌兼顧的原則，妥善處理好保護與在用的關(guān)系、保護與治理的關(guān)系、遺產(chǎn)管理與水利管理的關(guān)系、文化功能與水利功能的關(guān)系等。一方面，大運河作為文化遺產(chǎn)，保護優(yōu)先、強化保護是必須的、責(zé)無旁貸的，絕不能以“使用”的名義而毀掉祖先留給我們的寶貴財富；另一方面，大運河作為活態(tài)、在用的文化遺產(chǎn)，也不能因為需要“保護”而放棄對它的利用，影響它的使用價值發(fā)揮（因為這種“活態(tài)”能夠繼續(xù)下去，恰恰是人類智慧和文明不斷聚集的結(jié)果）。對目前尚有航運、防洪、供水等功能的運河河道，在河道功能延續(xù)和拓展中，既要服從于《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等法律法規(guī)的要求，科學(xué)劃定工程管理范圍和保護范圍，健全和完善水利設(shè)施，協(xié)調(diào)好運河上下游左右岸、局部與整體的關(guān)系，使之繼續(xù)發(fā)揮永續(xù)利用、造福人民的功能；同時也要自覺服從于文物保護的法規(guī)和要求，尊重文物部門的意見，盡最大可能保護好運河文化遺產(chǎn)，努力實現(xiàn)“使用”與“保護”的雙贏、互動，把燦爛的歷史文化傳承下去，發(fā)揚光大。當(dāng)遺產(chǎn)保護與防洪安全發(fā)生沖突時，要本著以人為本的原則，把確保人民生命財產(chǎn)安全放在首位。

第二，擾動最小。大運河文化遺產(chǎn)是不可替代、不可再生的文化資源，應(yīng)盡最大的努力加以保護，使其擾動最小化——即在保護優(yōu)先的前提下，加以科學(xué)、合理、適度的可持續(xù)利用，絕不能在運河河道及堤防上大興土木、大動干戈，隨意破壞運河的真實性、完整性和連續(xù)性。比如，在運河整治中，某些河段出現(xiàn)了“三化”（即河道平面形態(tài)直線化、河道斷面幾何化、護岸材料硬質(zhì)化）的問題。再如，為了開發(fā)運河旅游，在運河兩岸（灘地）大量修建旅游服務(wù)設(shè)施。這些無疑是對運河文化遺產(chǎn)“建設(shè)性的破壞”，需要緊急剎車。鑒于運河是“活態(tài)文化遺產(chǎn)”的特殊性，對運河的治理更要強調(diào)遵循生態(tài)治河的理念和原則，盡力保持河道堤防的原始風(fēng)貌。要大力提倡采取傳統(tǒng)的河工構(gòu)建和施工工藝加固堤防、穩(wěn)定河勢，并使灘區(qū)自然落淤，恢復(fù)河岸河灘特有的生態(tài)景觀。

第三，突出重點。大運河既然是文化遺產(chǎn)，對其加以全面保護是十分必要的。但是，運河工程歷史這樣久遠(yuǎn)，規(guī)模這樣宏大，區(qū)域這樣廣泛，涉及的地區(qū)和部門這樣多，加之本身又是線性、活態(tài)的可再用的文化遺產(chǎn)，因此保護工作的長期性、復(fù)雜性、艱巨性可想而知。現(xiàn)實如此，我們必須直面。這就需要本著實事求是的態(tài)度，既要注重整體保護，以體現(xiàn)其完整性和真實性，又應(yīng)強調(diào)突出重點，即對那些具有重要歷史、文化和科技價值的運河文化遺存，特別是列入申遺名錄的節(jié)點，必須強化保護，避免自然和人為的破壞。如果河道整治遇到了這些“節(jié)點”，應(yīng)當(dāng)“禮讓”或“繞道”而行。比如，山東運河臨清段有一處戴灣古閘遺址，南水北調(diào)輸水線路在通過這一段時，采取了“新開引渠、繞閘而行”的辦法，達(dá)到了保護與利用的“兩全”、“雙贏”，此種做法值得借鑒。

第四，改善生態(tài)。大運河作為中華文明的象征，其生態(tài)環(huán)境好壞不僅關(guān)系到運河文化遺產(chǎn)的保護與永續(xù)利用，而且關(guān)系到運河自身的生命健康，還影響到運河沿岸的生態(tài)和人文環(huán)境。因此，要切實建立起運河生態(tài)環(huán)境保護體系，努力打造生態(tài)運河、美麗運河、文化運河。當(dāng)務(wù)之急，一要優(yōu)化配置水資源，讓干涸的運河段“復(fù)活”；二要大力治理水污染，改善水環(huán)境，讓運河成為清水廊道；三要大力治理運河周邊的環(huán)境，拆除運河堤、灘上的違章建筑，禁止向運河中亂倒垃圾雜物，保持堤防和其他水工設(shè)施的完整、清潔。

第五，公眾參與。大運河是中華民族偉大創(chuàng)造的結(jié)晶，是國人的驕傲，每一個炎黃子孫都有責(zé)任、有義務(wù)參與對運河文化遺產(chǎn)的保護。一方面，要建立包括國際組織指導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)助、科技支撐、公眾參與等方面在內(nèi)的運行機制；另一方面又要采取有力措施，提高公眾對運河文化遺產(chǎn)價值的認(rèn)識程度，進而使大家自覺投入到“愛我運河，護我運河”活動中，成為運河文化遺產(chǎn)保護的最有力保障。