關于推進多元化養老事業發展的思考

李曼音　張磊　紀芬葉

摘 要：我國是老年人口最多的國家，無論在城市還是在農村，養老問題已經引起政府和人民越來越廣泛的關注，全社會重視、參與養老事業的大格局已經形成。本文首先分析了在新時期發展多元養老主體，建立分類養老服務，創新養老服務模式的戰略意義。通過總結各地區在政府作用、社會力量作用和個人作用三方面構建多元化養老模式的經驗，提出進一步推進多元化養老服務建設所存在的問題和解決思路。

關鍵詞：多元化；養老模式；養老服務；政府引導；社區；社會組織；企業；個人

自從1999年我國步入老齡化社會以來，目前已是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的1/5。據統計，“截至到2012 年，65 歲及以上人口達到12288 萬人，占總人口的9.1%”。這個數字還將逐年遞增，到2020年，我國將從快速老齡化階段發展到加速老齡化階段。由此可見，我國人口老齡化速度的加快和程度的加重已經成為不可避免的趨勢。無論在城市還是在農村，養老問題已經引起政府和人民越來越廣泛的關注，全社會重視、參與養老事業的大格局已經形成。

1 發展多元化養老模式的意義

在人口老齡化背景下，選擇適當有效的養老模式，對促進我國社會發展，維護社會穩定，解決城市及農村養老安置問題以及提高老年人口的生活質量都具有深遠的意義，具體體現在以下三個方面：

1.1 進一步完善養老服務體系，提高公共服務效率

西方的福利多元化理論提出福利來源應該多元化，責任主體除了政府，還包括家庭、社會組織、企業、個人等，因此福利應由不同主體共同承擔、共同負責。針對我國養老的現狀和問題，本著提高老年人生活質量為目的，迫切需要我們突破傳統，打開新局面，構建一個科學合理的全方位、多元化的養老體系。其中服務主體多元化，服務內容多樣化是兩大核心問題。服務主體多元化一是發揮政府主導作用，通過制定政策，在醫療保障、公共服務、社區建設等方面引導市場和社會參與養老服務中來；二是在構建養老服務體系中，需要合理利用市場機制和競爭機制，引入社會力量補充養老服務中的空缺，如培育社會性、公益性的非政府組織；三是認為家庭與個人仍然是當前養老服務提供的主要主體，必須加大力度宣傳“孝文化”，充分挖掘老年人自身潛能，居家養老與社區服務相結合，更大程度上實現“自我養老”。服務內容多樣化指的是養老服務應針對不同層次、不同類型老年人的需求，提供涵蓋面廣、功能全的服務體系。養老服務是一項基本的公共服務，發展多元化養老服務體系提高了公共服務效率，對加強公共服務職能有著積極的意義。

1.2 為養老模式選擇提出思路，創新社會管理

日益嚴峻的老齡化、城市間流動人口的遷移和加速、4-2-1逐漸成為城市主流家庭、農村空心家庭等一系列社會問題都在呼喚著建立新型的養老模式。目前 ，我國許多城市已經在探索養老新型模式方面做著有益的嘗試，并且累積了一定的經驗。一些地方初步形成了政府主導、社會協同、公眾參與的養老服務新格局。養老作為社會管理體系的一項艱巨任務，是關乎民生的社會問題。充分肯定多元社會管理主體的重要作用，對于新形勢下加強和創新社會管理，進一步完善適合我國國情的養老制度有著很大促進。

1.3 解決城鎮化引發的農村遺留問題

城鎮化是我國重大的發展戰略選擇， 但城鎮化也面臨著諸多問題和矛盾。我國城鎮化逐步推進的過程中，越來越多的農村青壯年勞力涌入城市，而大量年老力袁的農村老人則仍然滯留在農村，農民養老保障問題更為突出。能否合理解決農村遺留人員的養老問題就成為能否順利推進城鎮化的關鍵問題.也是建設社會主義新農村和實現城鄉和諧發展的重要問題。農村多元化養老模式，強調政府、家庭、社會、個人養老相結合，對于滿足農村空巢老人的物質需要和精神需要，提高個體生活滿意度有重要意義。

2 各地構建“多元化”養老模式的經驗總結

2.1 政府引導方面

在構建多元養老體系中，政府作為責任主體之一，不能夠也不可能包攬全部的養老服務。調動社區、社會組織和企業參與養老的積極性，進而保證高質量的養老供給已經成為各地政府在轉變職能方面的一個重要任務。各地政府高度重視養老服務社會化，多地已經成立領導小組使社會化工作強勢推進，并制定了相關的政策和考核內容。在養老機構建設中，政府出臺優惠政策，扶持社會力量興辦養老機構，由過去單純的公辦機構發展為公辦、公辦民營、民辦公助、民營等多種形式的養老機構。如杭州上城區從2003年開始采用公建民營、公辦民營等形式與社會組織、企業等合作，充分利用社會力量、民間資本參與機構養老服務，將公辦養老機構的改造和經營活動等交給專業化組織去做，推動全區養老機構的發展。通過養老機構的改制，逐漸使養老成為一種產業，這樣做有效提高了老年機構的服務質量。在某些老齡化程度高的較發達地區，政府還嘗試著通過向社會組織購買服務來解決養老問題。比如上海的普陀區根據老人的年齡、身體、收入差異情況，由政府聘請專門的工作人員上門為老人看病、洗澡、做飯、送飯等。在這個過程中政府引導、社會參與，政府和社會組織之間實現了良性互動。

2.2 社會力量參與方面

無論是發達國家還是我國先進地區的養老模式發展都表明，多樣的民間社會組織、專業化的志愿者服務隊伍是促進養老事業順利發展的重要因素。以江蘇省為例，目前共有社區民間組織18749家，其中登記注冊的有2295家，備案的有16454家，絕對多數是服務類民間組織。這些組織在政府培育下，以滿足社區居民需要為主導，提升了居民生活質量，活躍了居民文體生活，很大程度上彌補了社區養老服務的空缺，為江蘇省養老服務體系的完善貢獻了力量。另外，調動社會力量參與養老事業，還一定程度上促進了就業。例如鼓勵失業者利用自家房作為養老場所，高校畢業生和農村富余勞動力到養老機構就業，社會人員自主創業等途徑，形成完善養老服務和緩解就業壓力“雙贏”的格局。

2.3 自主養老方面

河北農村互助養老模式首先出現在邯鄲肥鄉縣，互助幸福院由當地村委會建設和管理，利用閑置房屋等加以修繕作為場所，配套設施由政府承擔。入住的老人通過互助供養，自我管理的方式，在很大程度上解決了空巢老人生活照料和精神慰藉的問題。這種“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”的低成本農村互助養老模式，符合農村發展實際，是破解農村養老難題的有效途徑，值得在全省乃至全國推廣。

臺灣菩提長青村改變傳統的養老方式，堅持“老有所用”、“自立”的理念，近年來，鼓勵老人自主性的參與社區服務。“以新形態的老人福利社區產業化為主軸，進一步發揮老人在年輕時所習有的專長，在年老之時相互貢獻專長，互利共居，創造和諧共營，有尊嚴的老人生活態度。”老年人不僅能夠做一些接待類的工作，而且在當地觀光產業中，老人制作的餐點也成為一大特色，這些做法不僅在很大程度上使老人得到了尊嚴和價值的肯定，而且還補充了社區養老的資金資源問題。

3 關于如何推進多元化養老建設的思考

如前所述，構建多元化養老模式有著重大戰略意義并且符合我國社會發展現階段的實際需要。然而，雖然各地在發展多元化養老累積了一些寶貴經驗，隨著我國老年人口即將超過2億，養老體系不健全、養老機構嚴重不足、養老服務設施落后等問題仍是當今時期政府和全社會最關注的民生問題之一。筆者從政治、經濟、社會、文化四個要素分析多元化養老建設所面臨的機遇和挑戰，就如何推進多元復合型養老建設提出幾點建議：

3.1 政治層面

多元養老模式的建立，需要國家公共服務體系、養老機構、養老保險等一系列制度建設和法律法規建設的全面跟進。現行的養老政策和規定對養老主體的責任分工不明確，也缺乏與之相呼應的法規。在養老金方面，高收入與低收入人員繳費費率欠公平，職工個人養老儲蓄被挪用，居民養老儲蓄管理不善，種種現象損害了職工參加職業養老金的積極性；醫療保險方面，醫院、醫藥、醫保的聯動機制尚未形成，多項醫改政策在取得初步成功后難以推進，居民醫療費用支出依然過高；對于一些新興的民間養老產業，國家已經對發展社會力量辦福利事業和養老機構上出臺了一些優惠政策，但是進一步發展仍存在行業政策空白。針對以上問題，國家應盡快建立較為公平的資源配置政策和收入分配政策，完善養老金、醫療保險政策，同時使社會力量參與養老服務有章可循，有法可依，防止不規范操作，引導其健康發展，加快建立健全多元養老服務體系。

3.2 經濟層面

老齡化社會問題的加劇對于未富先老的國家無疑是一個沉重的經濟負擔，養老服務的資金不可能僅僅來源于政府和個人。養老事業的發展需要開拓多層次、多途徑的資金來源渠道。

首先，政府加大財政投入。一是在收入再分配過程中適當加大對養老保障的投入比例；二是繼續推進“星光計劃”，即把福利彩票募集的資金大部分用于建設城市社區養老服務設施、農村養老機構等；三是養老保險金劃出一部分用作社區養老建設專項資金。

其次，政府與社區聯合，大力發展社區養老。社區應充分挖掘社區的內外部資源和社會支持網絡，比如利用已有的場地和設施，減少重復建設，節省資金；擴大社區宣傳力度，引起媒體和社會的關注，發掘社區的特色和優勢來吸引社會團體、企事業單位、個人等，從而獲取他們的資金援助。

三是走市場化、專業化道路。在政府扶持前提下，社區養老服務開辟新的產業鏈條，與市場結合，引入外界各方的先進設備、技術、以及服務項目，吸取各方的經驗，允許市場進入社區，針對不同層次的老年人提供不同的服務內容，構建起一個全面的系統的養老服務體系。

3.3 文化層面

隨著社會的發展和家庭結構的變化，養老觀念和養老模式也應發生相應的變化。老年人需要與時俱進，轉變思想觀念，迎接新鮮事物。首先，在傳統居家養老的基礎上，鼓勵老年人接受豐富多元的社區養老服務，如托老所、老年人文體中心、精神慰藉服務等，并鼓勵養老模式的多樣化選擇，如前文所提到的“農村互助幸福院”模式和近期出現的一種可根據老人的興趣選擇不同城市養老的互動式異地養老模式等；二是隨著養老機構社會化程度的提高，要進一步加大宣傳力度，使有較高護理需求的老人主動自愿的進入到專業化的養老機構中來；三是無論在城市社區還是鄉鎮農村，都有屬于本地獨特的文化，養老服務體系的完善需要最大限度的挖掘本地文化資源、增強社區凝聚力。各地社區應充分發揮當地的潛能和優勢，齊心協力，共同承擔養老的責任。

3.4 社會層面

首先，重視養老服務從業人員的培養。老年人的養老服務工作是一項專業性要求高的技術工作，包括老人心理指導、健康康復、醫療衛生知識，需要一批專業性的人才進行專業的服務工作。而我國內地老年社會工作教育還處于起步階段，許多高校剛剛開設社會工作課程，與社會工作教育發展成熟的國家和地區有很大的差距。我們要取長補短，加強社會工作專業建設，積極培養社會工作高級人才，建立一支具備新型服務理念、知識、方法和技巧的專業的社區服務工作隊伍，從而促進我國社區養老服務事業健康有序地發展。

其次，加強志愿者服務隊伍的建設。我們有著十分廣泛的群眾基礎，許多學生或是年輕人并非不想伸出捐助之手，為孤寡老人獻愛心，而是苦于沒有渠道，沒有組織。我們的大中小學校應設立相應的獎勵機制，如：參加義工的工作量可兌換學分；頒發志愿者服務證書等。發動廣大青少年參與到志愿者隊伍中來，并使其認識到參加義工活動是他們接觸社會的重要途徑，是他們生活的一部分。

建設多元復合型養老模式，是深化改革和加快養老服務事業的重要任務，必須堅持在政府引導下，自上而下和自下而上相結合，責任主體多元化，整合各層資源以滿足老年人的養老需要。

注釋

數據來源： 國家統計局官方網站，《2011 年我國人口總量及結構變化情況》

數據來源：國家民政部網站 2011-11-27

新型社區養老模式初探----臺灣菩提常青村社區養老的啟發 崔思婷 《科技向導》2012年23期

中國現行養老政策的缺陷和預期 國際金融理財標準委員會網站http：//public.fpsbchina.cn/cfp/164.html

新型社區養老模式初探----臺灣菩提常青村社區養老的啟發 崔思婷 《科技向導》2012年23期

參考文獻

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[4] 范煒烽等.政府購買公民社會組織居家養老服務研究----以南京市鼓樓區為例[J].科學決策，2010，4

作者間介

李曼音，河北行政學院社會和文化教研部，副教授，研究方向：社會管理、社會政策。

張磊，河北行政學院綜合教研部，講師，研究方向：行政管理。

紀芬葉，河北行政學院社會和文化教研部，講師，研究方向：經濟管理。