穩步推進農民集中居住點建設的思考

王迎娣

農民集中居住點建設是社會主義新農村建設的一個重要課題， 是當前推進農村改革發展需要重點關注和研究解決的突出問題之一。為進一步推進我區農民集中居住點建設情況，找準當前工作中的突出問題，研究具體的對策措施，本人對我區農民集中居住點建設情況進行了專題調研。在調研中，到有關部門、鄉鎮了解情況，實地走訪了多個農民集中居住點，到鎮村干部和基層群眾處了解意見和建議。在此基礎上，對調研到的資料進行了認真梳理和匯總，形成調研報告如下：

1 農民集中居住點建設的基本情況

我區共有21個鄉鎮，248個行政村，2059個村民小組，人口913359人，總面積1264.10 km2，人口密度為723人/ km2。其中鄉鎮人口741500人，7886個自然村，186190戶，每個行政村平均有32個自然村，每個自然村平均只有24戶農戶。全區土地總面積 1960855.5 畝，其中農用地1427333.2畝，建設用地361002.5 畝，未利用土地172519.8畝（其中草地25.3畝，河流水面73427.1畝，湖泊水面85323畝，內陸灘涂13744.4畝），農村居民點用地面積 265593.75 畝，戶均 1.43 畝。2006年以來，我區緊緊圍繞中央提出的建設社會主義新農村的戰略部署，堅持規劃先行、分步實施、典型引路，堅持政府主導、農民主體、社會幫扶，堅持適度集聚、節約用地、有利生產、方便生活的原則，穩步有序地推進農民集中居住點建設，取得了初步成效，農民居住條件顯著改善、農村生態環境顯著提升。截止目前，已啟動建設農民集中居住點111個，其中“兩點合一”的創業點18個，房屋建筑面積448.58萬m2，入住農戶達15794戶，64241人。棉花莊鎮大福村等20多個集中居住點已經形成一定規模，洪北村、桂塘村、二閘村、農莊村等4個集中居住點創成省級康居示范村。

2 農民集中居住點建設中存在的問題

1、監督管理難到位。各級各部門對農民集中居住點建設普遍存在認識不到位的問題，工作沒有擺上應有的位置，政策支持較少。區直有關單位雖然設置相關職能科室，但人少事多，相關工作處于被邊緣化狀態，每年對各鄉鎮農民集中居住點建設的目標考核流于形式。受規劃、土地、資金等多種因素的制約，不少鄉（鎮）、村組干部心里想干，但又缺少破解難題的手段，存在畏難情緒。鄉鎮政府無執法權力，所屬村鎮建設管理站人員配備不齊，專業力量不強，管理措施不到位，管理效果不明顯，特別是對違法違章僅限于下達停工通知，而不能采取其他強制措施予以制止。一些地方受利益驅動，對違反土地管理法規和相關政策進行的住宅開發項目“睜一只眼閉一只眼”，甚至主動為其出謀劃策規避上級部門監管，使“小產權房”的開發禁而不止，個別地方呈無序滋長蔓延之勢。

2、規劃設計難執行。從農民集中居住點建設的情況來看，多數點位都缺乏規劃支持。已有的規劃隨意性太大，變更太頻繁，與現實脫節，體系不完善，僅有總規，沒有詳規，起點較低，不能體現特色，缺乏產業支撐。2008年我區編制完成了38個“三類村莊”規劃和589個農民集中居住點平面布局規劃。市規劃局在2011年組織編制了淮安市城鄉統籌規劃，按照新一輪鄉鎮總體規劃的要求，原有的農民集中居住點規劃大多數不符合規劃，必須進行重新規劃和調整。我區2011年度編制了20個村莊規劃已上報市政府審批，2012年編制了24個村莊規劃已通過專家論證，今年預計將組織編制24個村莊規劃。規劃覆蓋率低，特別是一些地方由于規劃設計嚴重滯后，有些農戶急于建房，矛盾十分突出，導致規劃外建房的現象時有發生，新建住宅大部分都選在村莊外圍靠路邊、風景好、有商業價值的地方，選址隨意性大，布局較分散，這給新規劃的執行帶來更大困難。

3、建設用地難調整。建設用地是制約集中居住點建設的一大瓶頸。一是規劃脫節。土地利用總體規劃與農民集中居住點規劃不銜接，土地利用規劃中的建設用地十分零散，而且用地形狀很不規整，很少有現成的整塊建設用地。土地使用政策依據缺乏，土地性質難以調整到位，居住點建設合法化難以確認，以致一些建設項目難以實施；二是指標緊張。土地指標不能及時足額供給，土地增減掛鉤產生的建設用地指標大部分用于城區建設，少部分用于鄉鎮工業集中區建設，形成了城市和工業集中區擠占農民集中居住點用地指標的現象；三是調整困難。不少集中居住點用地規劃須跨組、跨村，現有的農村宅基地以村民小組為主體，涉及農民承包經營權而難以調整，村民意見不統一，只要個別群眾不同意，土地調整就無法進行。此外，多數農民集中點通過宅基地買賣形式來操作，不僅增加了農民的入住成本，一些農民通過購買宅基地在集中居住點建房居住以后仍不放棄老房子和舊宅基地，導致一戶多宅，老房子無人居住較多，老房子和舊宅基地占用的土地面積很大，耕不能耕，用不能用，造成了土地資源的極大浪費。

4、公共設施難配套。受資金、規劃、政策等方面的限制，目前已建的居住點對公共環境、基礎設施、配套項目、交通條件等沒有系統考慮，大多存在基礎設施，特別是污水處理、垃圾處理等配套不到位等問題，不少集中居住點房子建起來了、道路通了，但生活污水無法處理，生活垃圾隨意堆放，削弱了集中居住點對農民的吸引力。村鎮規劃建設的檔次普遍較低，大多集中居住點沒有進行施工圖設計和審查，導致規劃設計深度不夠，集中居住點建設過程中缺乏有效的監管，規劃設計常常得不到有效執行，居住點仍然走不出二、三層小樓和沿路底層門面房的格局。對農民集中居住點無政策、資金幫扶，管理費用無法消化，日常管理難以落實，社會服務功能不健全，農民的醫療保健、文化娛樂、技術培訓、子女就學等缺乏場地保證和機制保障，成為大多數農民集中居住點待解的難題。

3 穩步推進農民集中居住點建設的幾點建議

1、統一思想，積極穩步推進。進一步統一各級干部和農民群眾的思想認識，充分認清推進農民集中居住點建設是新農村建設的必由之路，是惠及農民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進。同時，必須正確認識到農民集中居住不是農民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農民切身利益，涉及農民生活方式、生產方式以及農村生產關系的變革。實施農民集居是一個漸進的、較長的歷史過程，必須隨著農村經濟的發展、各級各部門財力的增強以及農民富裕程度的提高而逐步實施，不能急于求成。必須從各地實際出發，防止盲目制定時間進度、追求建設速度和大拆大建、強行推進。

2、疏堵結合，強化監督管理。各級各部門必須把農民集中居住點建設工作擺上應有位置，加強對基層工作的指導、管理和監督，強化目標考核。加強對鄉鎮分管副鄉鎮長、建設站長的業務培訓，分批組織鎮村干部和規劃管理人員外出學習參觀，汲取外地城鎮建設和農村居民點建設的成功經驗。堅持因勢利導、疏堵結合，以項目拆遷、危房翻建等為重點，積極引導和鼓勵農民由村莊向城鎮轉移，自然村莊向集中居住點集聚，凡需新建、翻建房屋的農戶應一律進入集中居住點。建立土地、規劃聯合執法巡查制度，強化鎮村干部管理責任，充分發揮村級兩委的組織、協調、管理作用，加強對農民集中居住點建設的監督管理，堅決剎住不按規劃辦事、不批私建、隨意亂建等現象。

3、因地制宜，完善規劃設計。農民集中居住點規劃必須放在鼓勵和引導農村勞動力有序向城鎮轉移這一大背景下來統籌考慮，要認真做好統計調查，合理確定規劃期未居住人口，切實保證規劃的科學性和前瞻性。要結合區域規劃，利用現有條件，因地制宜布局，農民集中居住點不一定全部拆舊建新或大拆大建，可對樓房率高且相對集中、相對成型的自然村莊進行改造、完善和提升。廣泛征求意見，規劃方案的確定絕不能生搬硬套、千篇一律，在宅基地標準、戶型設計、公共設施配套等方面都要充分考慮農村群眾的實際需要，要放大不同鄉鎮、鄉村的人文特色、產業特色，務求貫穿生態理念，體現文化內涵。

4、創新思路，用好土地資源。土地利用規劃要盡可能與集鎮總體規劃、村莊建設規劃相銜接，優先保證集鎮區域建設項目用地以及村莊建設規劃農民集中居住點建設用地。積極推進建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡項目的實施，通過鄉村內廢棄土地如空心村、空關戶、閑置學校等進行復墾，調劑解決用地指標。千方百計做好農民集中居住點建設用地的調劑工作，涉及農戶承包地的要在做好農民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式加以解決。探索建立農村建設用地收購儲備經營機制，通過引導農民集中居住節約耕地，對農民退出的宅基地（含宅基土地證以外實際占用部分）所形成的集體建設用地指標通過土地交易平臺實現指標交易，用所得收益對農民所退出的宅基地給予適當經濟補償，增強農民拆除、整理老宅基地的積極性。

5、合力扶持，營造良好環境。研究出臺相關政策，對進城、進鎮、進集中居住點居住的農民給予補助，鼓勵和引導農民進城入鎮居住。協同配合，大力推進“萬頃良田建設工程”試點項目的實施，積極創造條件爭取申報新項目。認真落實好農民集中居住點項目獎補政策，“一事一議”財政獎補項目資金，優先用于農民集中居住點的道路、給水、排水、供電、污水處理等基礎設施建設。合理配置衛生、文化、體育等公共服務設施，積極推進群眾性自治組織建設，以義工勞動、衛生包干、勞務分攤等形式，實現農民集中居住點自我管理、自我服務。與創業點建設相結合，積極引進生產性企業，帶動當地農民就業，實現千家萬戶增收致富。著力抓好農民教育培訓，在提高勞動力轉移質量的同時，改變農民的思想觀念、生活習慣、生產方式，實現從傳統農民向新型農民的根本轉變。