我國離農農民承包地退出補償的構成與計量

摘要：承包地退出補償是對離農農民放棄合法土地權益所造成效用價值損失的合理補償，是增強離農農民承包地退出內在動力的客觀要求，有利于促進城鎮化和農業現代化。目前，我國各地在統籌城鄉改革試驗中對離農農民承包退出補償的探索，存在補償依據不清、補償構成不合理以及補償資金不足等問題。承包地退出補償是對離農農民放棄土地承包權所造成的所有效用損失進行的補償，應包含對承包地的“生產資源價值”“保障價值”“財產預期價值”和“其他價值”的補償。目前我國各地農民的離農程度、離農類型差異較大，應分情況、分類別建立差異性的承包地退出補償制度。

關鍵詞：離農農民；承包地退出補償；土地生產效用；土地保障效用；土地財產效用；土地心理效用；補償構成；補償依據；農民退休制度

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：16748131（2014）05004006

一、引言

離農農民是指以集體成員權擁有承包地而從業和收入不依賴農業的農民群體，主要包括離開農業生產從事非農勞動的務工經商人員及其家屬、升學和參軍離農等人員。離農農民承包地退出是我國新型城鎮化過程中無法回避的現實問題（劉同山 等，2013）。改革開放30多年來，中國農村人口向城鎮大量轉移，導致大量承包地粗放經營和撂荒蔓延，不利于城鎮化與農業現代化的進一步推進。黨的“十八大”提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》也指出：城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，要健全農業轉移人口落戶和市民化推進機制。在建立健全離農農民城鎮進入機制的同時，必須建立科學的離農農民農村土地退出機制，才能增強離農農民自愿城鎮化動力，為發展現代農業騰出寶貴的土地空間，促進城鎮化和農業現代化協同發展。

近年，隨著城鎮化進程的加速，離農農民承包地退出開始成為學界、政府和農民關注的重點、難點問題。綜觀現有研究，有關承包地退出的研究主要集中在退出機制、退出補償與退出意愿及影響因素等三個方面：呂天強（2004）、楚德江（2011）和王建友（2011）認為，現行農村土地家庭聯產承包責任制中缺乏承包地退出機制，農民主動放棄承包地不能得到相應補償，缺乏退出的有效激勵。鐘漲寶等（2012）認為，建立健全農村土地承包經營權退出機制是現實需求、制度反思和政策考量的結果。滕亞為（2011）研究認為，重慶戶籍制度改革中的土地退出補償存在補償標準不統一、偏低和退出程序與遠期考慮不足等問題。羅必良（2013）認為，農民對土地的依賴性顯著降低，土地保障功能替代機制逐步形成，土地退出不是一個簡單的福利保障功能及其替代問題，農村土地制度變革應該從保障農民的土地福利功能轉向強化農民的土地財產功能。一些學者，如吳康明（2011）、 羅必良等（2012）、王兆林（2013）、張學敏（2013）、王同山（2013）、鄭興明（2014）還從退出損失、地權期望、退出能力和退出風險等多視角對農民承包地退出意愿進行了研究。但上述文獻缺乏對承包地退出補償依據、標準等的深入研究。本文將根據幾個典型的統籌城鄉改革試驗區在農民承包地退出補償方面的實踐探索，分析其存在的問題，進而對離農農民承包地退出補償的依據、構成和計量進行探討，以拓展相關研究，并為有關農民承包地退出的理論研究和實踐操作提供參考。

張學敏：我國離農農民承包地退出補償的構成與計量

二、統籌城鄉改革試驗區對農民承包地退出補償的探索

早在2006年，中央就提出“統籌城鄉發展”，尋找解決“三農問題”的新思路。重慶、成都、浙江嘉興等統籌城鄉改革試驗區，積極探索農民市民化與承包地退出新路徑。2006年，成都的統籌城鄉改革從“雙放棄”（放棄宅基地和承包地）轉向到“持地進城”；2008年4月，浙江嘉興實行“兩分兩換”，即將農民宅基地和承包地分開，將搬遷和土地流轉分開，用宅基地置換城鎮的房產，用土地承包經營權置換城鎮的社會保障；2010年8月，重慶啟動戶籍制度改革，發起農民以“土地換戶口”的城鎮化改革，計劃3年內1 000萬農民脫下農村“三件舊衣服”（承包地、宅基地和林地）換上城鎮“五件新衣服”（就業、住房、教育、養老、醫療），轉戶進城成為市民。

我國各地的統籌城鄉改革試驗，通過戶籍、土地和社會保障制度等聯動改革，紛紛出臺了農民承包地退出的補償辦法（見表1），對承包地退出的補償標準進行了量化。從表1可以看出，各地承包地退出補償標準大體上可分為3 類：

成都、重慶的補償標準=剩余年限×年平均流轉收益×面積

安徽銅陵的補償標準=剩余年限×（年平均流轉收益+惠農補貼）×面積

陜西的補償標準=固定年限（10年）×（土地流轉費用+農業直補的平均值）×面積

根據上述補償標準，各地在補償依據的選擇上趨同于以農業用途不變條件下承包地使用權流轉的地租收益為基礎，安徽銅陵還考慮了農業補貼收入，陜西雖考慮了農業補貼收入但把補償年限縮短了8年因為2028年為二輪承包到期年，以2010年為計算基期年，剩余年限尚有18年，按10年固定年限計算，尚差8年。早退要吃虧，晚退更有利，鼓勵晚退。。

三、試驗區承包地退出補償的進步性與存在的問題

各地關于承包地退出補償的探索的歷史進步性值得肯定：承包地自愿退出從“無償”走向“有償”，轉戶退地農民的土地產權利益得到部分保護。各地的統籌城鄉改革實踐都突破了《農村土地承包法》關于“農業轉移人口轉戶進城無償退地”的政策局限，政府認知已從“集體土地無償承包就該無償退還給集體經濟組織”走出，承認承包地退出對農業轉移人口存在的利益損失，愿意進行補償，且試圖在“制度改革”“土地產權對價”與“退地主體社會保障”三者之間建立起承接聯動關系。

但是，各地在確定承包地退出補償標準時主要考慮了對退地造成的現有直接經濟損失的補償，補償資金也主要用于購買農業轉移人口的社會保險，沒有考慮承包地的其他保障效應和心理效用，而且政府承擔補償過高也導致在具體實踐中存在難以執行和推廣應用的問題。具體來講，目前關于承包地退出補償的實踐還存在以下問題。

（2006年）符合限制條件可參與“雙放棄”（承包地和宅基地），農民應得土地補償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應補償額計算。據計算，政府對“雙放棄”的每個人補償高達12萬元，可享受與城鎮居民同等的養老、醫療、教育等社會保障。

安徽銅陵

（2009年）對自愿退出承包地、林地的，補償標準按本輪承包期內剩余年限和年平均流轉收益（含各級惠農補貼）確定，其具體辦法和補償標準由縣、區人民政府根據實際情況制定。家庭部分成員遷移到城鎮居住的，其家庭的承包地、林地可繼續保留，并保留其在以后整戶退出時獲得承包地、林地的相應補償或收益的權利。待整戶退出承包地、林地時按整戶退出時的標準補償。

重慶忠縣

（2010年）對自愿退出承包地的，按本輪承包期內（2028年止）剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償：（1）農村居民自愿轉戶并退出其承包地使用權和承包權給予一次性補償（附著物不予補償）；（2）家庭部分成員轉為城鎮居民的，保留其在以后整戶退出承包地時獲得的相應補償的權利，不再享有承包地的權利，待家庭成員整戶轉為城鎮居民時，退出承包地并按整戶退出時的標準補償；（3）承包地（含自留地）的補償標準：承包地（含自留地）退出按每年600元/畝補助。

重慶豐都

（2010年）對自愿退出承包地的，按本輪承包期內（2028年止）剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償。不分土類和等級，統一按500元/畝·年的標準執行。

重慶南川

（2010年）土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界范圍內的轉戶居民退出的承包地，由區政府明確的國有土地儲備機構按照同時期征地政策給予補償；擴展邊界范圍外的承包地退出補償標準：城鎮經濟帶300～600元/畝·年，北部生態農業園區250～500元/畝·年，南部特色旅游區100～500元/畝·年。

陜西韓城

（2010年）退出承包地補償標準依據農戶實際退出的土地面積，按照收回當年的農村土地流轉費用加農業直補的平均值以10年計算，主要用于農村居民在城鎮落戶后醫療、養老保險等費用補貼。我市農村承包地分三個類型：水澆地、川塬旱地、山地。2010年土地流轉費用平均分別為水澆地每畝350元、川塬旱地每畝300元、山地每畝200元，農業直補平均值每畝58元。以10年計算，即我市2010年至2011年進城落戶農民退出承包地補償標準依次為：水澆地每畝4 080元、川塬旱地每畝3 580元、山地每畝2 580元。以后每年標準由市農業局核準當年土地流轉費用平均值后公示執行。

陜西漢中

（2010年）退出的承包地，由集體流轉，按當地流轉費用+農業直補的平均值以10年計算給予一次性補貼，補貼標準由各縣區人民政府根據省上補助標準并結合當地實際確定。

資料來源：根據相關政府的網站資料整理。

1.補償依據不清

顯然，各地對承包地退出補償，僅看到了現有直接顯性的經濟損失，沒有看到離農農民承包地退出的福利等間接經濟損失和非經濟損失，即僅對承包地使用權流轉收益損失以及農業補貼損失進行補償。離農農民承包地退出補償的目的，在于激勵其將粗放經營、撂荒等低效占有的承包地釋放出來，從而優化農地資源配置，為農業現代化規模經營創造條件，確保國家糧食安全。對離農農民承包地退出的補償，從土地產權視角看，應是離農農民承包權退出的地租收益和福利收益（包括保障和農業直補等）損失補償；從效用價值視角看，宏觀上包括土地規模經營、耕地質量保護、生態保護和國家糧食安全等正效用價值的成本分擔，微觀上包括離農農民承包地退出的生產、保障、財產和心理效用價值損失的回補。

2.補償構成不合理

各地對承包地退出補償依據認識的局限導致補償構成僅包含了“一定年限”“年均收益”（流轉收益或流轉收益+農業補貼）和“面積”三項指標。

“一定年限”，無論是選擇“剩余年限”，還是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限數量假如建立了“農民退休”制度，則其承包地收益年限至少應是退休年齡與現有年齡的差值。 。我國《農村土地承包法》規定，只要農民身份存在，承包到期后，擁有“繼續承包權”，因此，農民承包地的收益年限不僅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指標的選擇不合理導致承包地退出補償僅對高齡農民有激勵。如重慶的承包地退出制度對40歲以上的農民有激勵作用，認為退出承包地“比較劃算”；而對青年農民，尤其是農村戶籍大學生沒任何吸引力。

“年均收益”，無論是選擇“年平均流轉收益”，還是“年平均流轉收益+農業補貼年收益”都低估了承包地的實際收益。首先，我國土地使用權流轉市場發育不足、流轉量少、供大于求，而且普遍存在的“贈與流轉”本身就沒收益，導致年平均流轉收益指標的計算本身偏低。其次，關于農業補貼年收益，一方面，隨著農資價格的上漲，我國農業補貼年年上漲，趨勢明顯；另一方面，對離農農民而言，農業補貼本就不應該補給這部分承包人，而應補給實際經營者。最后，承包地養老、失業等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指標中都沒有體現出來。

3.補償資金不足

在各地的實踐探索中，承包地退出路徑設計為：離農農民把承包地退給集體經濟組織，集體經濟組織再組織承包給新的規模經營主體，然后用出租收得的租金支付補償費。按照這種退出補償邏輯，集體經濟組織需要先墊付補償款給退地離農農民，或者等待出租后才能支付。但是集體經濟組織，尤其是農區集體經濟組織并沒有經濟來源，沒有資金墊付能力和農業用途土地的集中整理經營能力。重慶市政府在《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》第二十五條規定，由集體經濟組織出資補償退出的承包地，集體經濟組織可以統一經營使用，通過流轉等方式籌措土地補償資金或在重慶農村土地交易所交易。但實際上承包地集中交易費高，流轉也較困難，對集體經濟組織和基層政府也缺乏有效激勵，補償資金不能得到保證，導致補償資金短缺，難以落地執行。

四、離農農民承包地退出補償的依據、構成和計量

明確補償依據是完善離農農民承包地退出機制需要首先解決的問題。承包地是我國法律賦予農民的合法土地，退出承包地意味著合法土地權益的放棄，所造成的效用價值損失理應得到補償。我國離農農民承包地具有多重效用價值，包括生產效用、失業和養老等土地保障效用、租金收益和預期增值等財產效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出補償是對離農農民放棄土地承包權所造成的生產、保障、財產和心理等承包地效用價值損失進行的補償。

1.離農農民承包地退出補償的構成

（1）承包地生產資源價值。從我國承包地的土地產權看，農民的承包權具有集體經濟組織土地所有權份額，是準所有權。馬克思地租理論認為，土地都存在絕對地租，是土地所有權享有者憑借所有權的壟斷所取得的地租，是土地所有權在經濟上的實現；同時，承包地的自然條件差異形成了級差地租，是承包合約關系的經濟價值體現，也是承包地本身具有的生產資源價值。

（2）承包地保障價值。我國農民的承包地歸集體經濟組織所有，農民的社會保障責任由集體經濟組織承擔，集體經濟組織以將其所有的土地均等分配給集體經濟組織成員的方式來體現對農民承擔的保障，形成了承包地的保障價值。離農農民承包地的土地保障價值主要體現在兩方面：一是失業保障價值。一旦離農農民非農失業，還可以回到農村耕種承包地，以保障家庭基本生存。二是養老保障價值。由于我國社會保障體系不完善，離農農民絕大多數從事不穩定的體力勞動，且沒有城鎮養老保障，若年老不能從事非農勞動，回到農村還可再耕種土地。

（3）承包地預期財產價值。一是承包地出租的租金收益，隨著農業現代化水平提高，土地集中規模經營邊際產出提高，規模經營土地需求上升將帶來農地租金上升；二是工業化、城鎮化擴張，土地征用帶來的巨額增值以及增值分配中農民所占比例提高的預期。

（4）承包地心理價值等其他價值。包括勞動享受的快樂、心理眷念、心理安全感等所帶來的其他非經濟價值。

（2006年）符合限制條件可參與“雙放棄”（承包地和宅基地），農民應得土地補償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應補償額計算。據計算，政府對“雙放棄”的每個人補償高達12萬元，可享受與城鎮居民同等的養老、醫療、教育等社會保障。

安徽銅陵

（2009年）對自愿退出承包地、林地的，補償標準按本輪承包期內剩余年限和年平均流轉收益（含各級惠農補貼）確定，其具體辦法和補償標準由縣、區人民政府根據實際情況制定。家庭部分成員遷移到城鎮居住的，其家庭的承包地、林地可繼續保留，并保留其在以后整戶退出時獲得承包地、林地的相應補償或收益的權利。待整戶退出承包地、林地時按整戶退出時的標準補償。

重慶忠縣

（2010年）對自愿退出承包地的，按本輪承包期內（2028年止）剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償：（1）農村居民自愿轉戶并退出其承包地使用權和承包權給予一次性補償（附著物不予補償）；（2）家庭部分成員轉為城鎮居民的，保留其在以后整戶退出承包地時獲得的相應補償的權利，不再享有承包地的權利，待家庭成員整戶轉為城鎮居民時，退出承包地并按整戶退出時的標準補償；（3）承包地（含自留地）的補償標準：承包地（含自留地）退出按每年600元/畝補助。

重慶豐都

（2010年）對自愿退出承包地的，按本輪承包期內（2028年止）剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償。不分土類和等級，統一按500元/畝·年的標準執行。

重慶南川

（2010年）土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界范圍內的轉戶居民退出的承包地，由區政府明確的國有土地儲備機構按照同時期征地政策給予補償；擴展邊界范圍外的承包地退出補償標準：城鎮經濟帶300～600元/畝·年，北部生態農業園區250～500元/畝·年，南部特色旅游區100～500元/畝·年。

陜西韓城

（2010年）退出承包地補償標準依據農戶實際退出的土地面積，按照收回當年的農村土地流轉費用加農業直補的平均值以10年計算，主要用于農村居民在城鎮落戶后醫療、養老保險等費用補貼。我市農村承包地分三個類型：水澆地、川塬旱地、山地。2010年土地流轉費用平均分別為水澆地每畝350元、川塬旱地每畝300元、山地每畝200元，農業直補平均值每畝58元。以10年計算，即我市2010年至2011年進城落戶農民退出承包地補償標準依次為：水澆地每畝4 080元、川塬旱地每畝3 580元、山地每畝2 580元。以后每年標準由市農業局核準當年土地流轉費用平均值后公示執行。

陜西漢中

（2010年）退出的承包地，由集體流轉，按當地流轉費用+農業直補的平均值以10年計算給予一次性補貼，補貼標準由各縣區人民政府根據省上補助標準并結合當地實際確定。

資料來源：根據相關政府的網站資料整理。

1.補償依據不清

顯然，各地對承包地退出補償，僅看到了現有直接顯性的經濟損失，沒有看到離農農民承包地退出的福利等間接經濟損失和非經濟損失，即僅對承包地使用權流轉收益損失以及農業補貼損失進行補償。離農農民承包地退出補償的目的，在于激勵其將粗放經營、撂荒等低效占有的承包地釋放出來，從而優化農地資源配置，為農業現代化規模經營創造條件，確保國家糧食安全。對離農農民承包地退出的補償，從土地產權視角看，應是離農農民承包權退出的地租收益和福利收益（包括保障和農業直補等）損失補償；從效用價值視角看，宏觀上包括土地規模經營、耕地質量保護、生態保護和國家糧食安全等正效用價值的成本分擔，微觀上包括離農農民承包地退出的生產、保障、財產和心理效用價值損失的回補。

2.補償構成不合理

各地對承包地退出補償依據認識的局限導致補償構成僅包含了“一定年限”“年均收益”（流轉收益或流轉收益+農業補貼）和“面積”三項指標。

“一定年限”，無論是選擇“剩余年限”，還是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限數量假如建立了“農民退休”制度，則其承包地收益年限至少應是退休年齡與現有年齡的差值。 。我國《農村土地承包法》規定，只要農民身份存在，承包到期后，擁有“繼續承包權”，因此，農民承包地的收益年限不僅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指標的選擇不合理導致承包地退出補償僅對高齡農民有激勵。如重慶的承包地退出制度對40歲以上的農民有激勵作用，認為退出承包地“比較劃算”；而對青年農民，尤其是農村戶籍大學生沒任何吸引力。

“年均收益”，無論是選擇“年平均流轉收益”，還是“年平均流轉收益+農業補貼年收益”都低估了承包地的實際收益。首先，我國土地使用權流轉市場發育不足、流轉量少、供大于求，而且普遍存在的“贈與流轉”本身就沒收益，導致年平均流轉收益指標的計算本身偏低。其次，關于農業補貼年收益，一方面，隨著農資價格的上漲，我國農業補貼年年上漲，趨勢明顯；另一方面，對離農農民而言，農業補貼本就不應該補給這部分承包人，而應補給實際經營者。最后，承包地養老、失業等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指標中都沒有體現出來。

3.補償資金不足

在各地的實踐探索中，承包地退出路徑設計為：離農農民把承包地退給集體經濟組織，集體經濟組織再組織承包給新的規模經營主體，然后用出租收得的租金支付補償費。按照這種退出補償邏輯，集體經濟組織需要先墊付補償款給退地離農農民，或者等待出租后才能支付。但是集體經濟組織，尤其是農區集體經濟組織并沒有經濟來源，沒有資金墊付能力和農業用途土地的集中整理經營能力。重慶市政府在《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》第二十五條規定，由集體經濟組織出資補償退出的承包地，集體經濟組織可以統一經營使用，通過流轉等方式籌措土地補償資金或在重慶農村土地交易所交易。但實際上承包地集中交易費高，流轉也較困難，對集體經濟組織和基層政府也缺乏有效激勵，補償資金不能得到保證，導致補償資金短缺，難以落地執行。

四、離農農民承包地退出補償的依據、構成和計量

明確補償依據是完善離農農民承包地退出機制需要首先解決的問題。承包地是我國法律賦予農民的合法土地，退出承包地意味著合法土地權益的放棄，所造成的效用價值損失理應得到補償。我國離農農民承包地具有多重效用價值，包括生產效用、失業和養老等土地保障效用、租金收益和預期增值等財產效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出補償是對離農農民放棄土地承包權所造成的生產、保障、財產和心理等承包地效用價值損失進行的補償。

1.離農農民承包地退出補償的構成

（1）承包地生產資源價值。從我國承包地的土地產權看，農民的承包權具有集體經濟組織土地所有權份額，是準所有權。馬克思地租理論認為，土地都存在絕對地租，是土地所有權享有者憑借所有權的壟斷所取得的地租，是土地所有權在經濟上的實現；同時，承包地的自然條件差異形成了級差地租，是承包合約關系的經濟價值體現，也是承包地本身具有的生產資源價值。

（2）承包地保障價值。我國農民的承包地歸集體經濟組織所有，農民的社會保障責任由集體經濟組織承擔，集體經濟組織以將其所有的土地均等分配給集體經濟組織成員的方式來體現對農民承擔的保障，形成了承包地的保障價值。離農農民承包地的土地保障價值主要體現在兩方面：一是失業保障價值。一旦離農農民非農失業，還可以回到農村耕種承包地，以保障家庭基本生存。二是養老保障價值。由于我國社會保障體系不完善，離農農民絕大多數從事不穩定的體力勞動，且沒有城鎮養老保障，若年老不能從事非農勞動，回到農村還可再耕種土地。

（3）承包地預期財產價值。一是承包地出租的租金收益，隨著農業現代化水平提高，土地集中規模經營邊際產出提高，規模經營土地需求上升將帶來農地租金上升；二是工業化、城鎮化擴張，土地征用帶來的巨額增值以及增值分配中農民所占比例提高的預期。

（4）承包地心理價值等其他價值。包括勞動享受的快樂、心理眷念、心理安全感等所帶來的其他非經濟價值。

（2006年）符合限制條件可參與“雙放棄”（承包地和宅基地），農民應得土地補償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應補償額計算。據計算，政府對“雙放棄”的每個人補償高達12萬元，可享受與城鎮居民同等的養老、醫療、教育等社會保障。

安徽銅陵

（2009年）對自愿退出承包地、林地的，補償標準按本輪承包期內剩余年限和年平均流轉收益（含各級惠農補貼）確定，其具體辦法和補償標準由縣、區人民政府根據實際情況制定。家庭部分成員遷移到城鎮居住的，其家庭的承包地、林地可繼續保留，并保留其在以后整戶退出時獲得承包地、林地的相應補償或收益的權利。待整戶退出承包地、林地時按整戶退出時的標準補償。

重慶忠縣

（2010年）對自愿退出承包地的，按本輪承包期內（2028年止）剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償：（1）農村居民自愿轉戶并退出其承包地使用權和承包權給予一次性補償（附著物不予補償）；（2）家庭部分成員轉為城鎮居民的，保留其在以后整戶退出承包地時獲得的相應補償的權利，不再享有承包地的權利，待家庭成員整戶轉為城鎮居民時，退出承包地并按整戶退出時的標準補償；（3）承包地（含自留地）的補償標準：承包地（含自留地）退出按每年600元/畝補助。

重慶豐都

（2010年）對自愿退出承包地的，按本輪承包期內（2028年止）剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償。不分土類和等級，統一按500元/畝·年的標準執行。

重慶南川

（2010年）土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界范圍內的轉戶居民退出的承包地，由區政府明確的國有土地儲備機構按照同時期征地政策給予補償；擴展邊界范圍外的承包地退出補償標準：城鎮經濟帶300～600元/畝·年，北部生態農業園區250～500元/畝·年，南部特色旅游區100～500元/畝·年。

陜西韓城

（2010年）退出承包地補償標準依據農戶實際退出的土地面積，按照收回當年的農村土地流轉費用加農業直補的平均值以10年計算，主要用于農村居民在城鎮落戶后醫療、養老保險等費用補貼。我市農村承包地分三個類型：水澆地、川塬旱地、山地。2010年土地流轉費用平均分別為水澆地每畝350元、川塬旱地每畝300元、山地每畝200元，農業直補平均值每畝58元。以10年計算，即我市2010年至2011年進城落戶農民退出承包地補償標準依次為：水澆地每畝4 080元、川塬旱地每畝3 580元、山地每畝2 580元。以后每年標準由市農業局核準當年土地流轉費用平均值后公示執行。

陜西漢中

（2010年）退出的承包地，由集體流轉，按當地流轉費用+農業直補的平均值以10年計算給予一次性補貼，補貼標準由各縣區人民政府根據省上補助標準并結合當地實際確定。

資料來源：根據相關政府的網站資料整理。

1.補償依據不清

顯然，各地對承包地退出補償，僅看到了現有直接顯性的經濟損失，沒有看到離農農民承包地退出的福利等間接經濟損失和非經濟損失，即僅對承包地使用權流轉收益損失以及農業補貼損失進行補償。離農農民承包地退出補償的目的，在于激勵其將粗放經營、撂荒等低效占有的承包地釋放出來，從而優化農地資源配置，為農業現代化規模經營創造條件，確保國家糧食安全。對離農農民承包地退出的補償，從土地產權視角看，應是離農農民承包權退出的地租收益和福利收益（包括保障和農業直補等）損失補償；從效用價值視角看，宏觀上包括土地規模經營、耕地質量保護、生態保護和國家糧食安全等正效用價值的成本分擔，微觀上包括離農農民承包地退出的生產、保障、財產和心理效用價值損失的回補。

2.補償構成不合理

各地對承包地退出補償依據認識的局限導致補償構成僅包含了“一定年限”“年均收益”（流轉收益或流轉收益+農業補貼）和“面積”三項指標。

“一定年限”，無論是選擇“剩余年限”，還是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限數量假如建立了“農民退休”制度，則其承包地收益年限至少應是退休年齡與現有年齡的差值。 。我國《農村土地承包法》規定，只要農民身份存在，承包到期后，擁有“繼續承包權”，因此，農民承包地的收益年限不僅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指標的選擇不合理導致承包地退出補償僅對高齡農民有激勵。如重慶的承包地退出制度對40歲以上的農民有激勵作用，認為退出承包地“比較劃算”；而對青年農民，尤其是農村戶籍大學生沒任何吸引力。

“年均收益”，無論是選擇“年平均流轉收益”，還是“年平均流轉收益+農業補貼年收益”都低估了承包地的實際收益。首先，我國土地使用權流轉市場發育不足、流轉量少、供大于求，而且普遍存在的“贈與流轉”本身就沒收益，導致年平均流轉收益指標的計算本身偏低。其次，關于農業補貼年收益，一方面，隨著農資價格的上漲，我國農業補貼年年上漲，趨勢明顯；另一方面，對離農農民而言，農業補貼本就不應該補給這部分承包人，而應補給實際經營者。最后，承包地養老、失業等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指標中都沒有體現出來。

3.補償資金不足

在各地的實踐探索中，承包地退出路徑設計為：離農農民把承包地退給集體經濟組織，集體經濟組織再組織承包給新的規模經營主體，然后用出租收得的租金支付補償費。按照這種退出補償邏輯，集體經濟組織需要先墊付補償款給退地離農農民，或者等待出租后才能支付。但是集體經濟組織，尤其是農區集體經濟組織并沒有經濟來源，沒有資金墊付能力和農業用途土地的集中整理經營能力。重慶市政府在《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》第二十五條規定，由集體經濟組織出資補償退出的承包地，集體經濟組織可以統一經營使用，通過流轉等方式籌措土地補償資金或在重慶農村土地交易所交易。但實際上承包地集中交易費高，流轉也較困難，對集體經濟組織和基層政府也缺乏有效激勵，補償資金不能得到保證，導致補償資金短缺，難以落地執行。

四、離農農民承包地退出補償的依據、構成和計量

明確補償依據是完善離農農民承包地退出機制需要首先解決的問題。承包地是我國法律賦予農民的合法土地，退出承包地意味著合法土地權益的放棄，所造成的效用價值損失理應得到補償。我國離農農民承包地具有多重效用價值，包括生產效用、失業和養老等土地保障效用、租金收益和預期增值等財產效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出補償是對離農農民放棄土地承包權所造成的生產、保障、財產和心理等承包地效用價值損失進行的補償。

1.離農農民承包地退出補償的構成

（1）承包地生產資源價值。從我國承包地的土地產權看，農民的承包權具有集體經濟組織土地所有權份額，是準所有權。馬克思地租理論認為，土地都存在絕對地租，是土地所有權享有者憑借所有權的壟斷所取得的地租，是土地所有權在經濟上的實現；同時，承包地的自然條件差異形成了級差地租，是承包合約關系的經濟價值體現，也是承包地本身具有的生產資源價值。

（2）承包地保障價值。我國農民的承包地歸集體經濟組織所有，農民的社會保障責任由集體經濟組織承擔，集體經濟組織以將其所有的土地均等分配給集體經濟組織成員的方式來體現對農民承擔的保障，形成了承包地的保障價值。離農農民承包地的土地保障價值主要體現在兩方面：一是失業保障價值。一旦離農農民非農失業，還可以回到農村耕種承包地，以保障家庭基本生存。二是養老保障價值。由于我國社會保障體系不完善，離農農民絕大多數從事不穩定的體力勞動，且沒有城鎮養老保障，若年老不能從事非農勞動，回到農村還可再耕種土地。

（3）承包地預期財產價值。一是承包地出租的租金收益，隨著農業現代化水平提高，土地集中規模經營邊際產出提高，規模經營土地需求上升將帶來農地租金上升；二是工業化、城鎮化擴張，土地征用帶來的巨額增值以及增值分配中農民所占比例提高的預期。

（4）承包地心理價值等其他價值。包括勞動享受的快樂、心理眷念、心理安全感等所帶來的其他非經濟價值。