巫山探索高山生態扶貧搬遷之路

朱欽萬

中共重慶市委四屆三次全會作出的主體功能區劃分的戰略部署，明確地將地處庫區腹心的巫山定位于“渝東北生態涵養發展區”，這意味著巫山面臨保護生態環境和加快經濟社會發展的雙重壓力。

巫山縣委、縣政府立足生態涵養發展區功能定位，積極探索科學發展之路，旗幟鮮明地提出走“生態立縣”之路，對高寒邊遠山區村民實施生態扶貧搬遷。

這是一個全新的課題，也是一個成功的探索——在沒有任何可借鑒的“范本”前提下，巫山縣大膽試大膽闖，成功實施高山生態扶貧搬遷。就這樣，巫山人便成了“整鄉搬遷”扶貧的第一個敢吃“螃蟹”的人。

成千上萬的高山貧困人口通過什么方式搬走，搬走之后如何解決基本生產生活資料問題以保障搬遷戶穩定居住并逐步致富，一連串“問題”后面，是被老百姓形象地稱為“摸著石頭過河”的探索之路。這條路充滿艱辛，充滿挑戰，憑著勇氣和智慧，還有“窮縣”不甘受窮的頑強抗爭，還有眾志成城的堅強意志，最終還是被一步一步趟出來了。

高山的特點就是自然條件惡劣、基礎設施落后、思想意識禁錮，這些一直是山區群眾脫貧致富的最大障礙。一個曾經讓巫山人很無奈的現實是：由于區位的劣勢，盡管高山地區群眾也付出了艱苦努力，但仍然難以根本擺脫貧困。2007年以前，盡管竭盡所能扶貧，大力實施扶貧項目，但這種單純的“填鴨式”扶貧雖然也幫助部分貧困戶實現了“脫貧”，但其真實效果遠不及預期，按當時的扶貧標準，全縣仍有8萬余貧困對象。

細致分析貧困原因，主要包括六個方面：

一是農村貧困程度深。巫山是全國11個連片特困地區——秦巴山區貧困縣之一，仍有93個市級貧困村，占全縣幅員面積的37%。農民人均耕地不足1畝，25度以上應退耕還林的坡耕占耕地總面積的40%以上。貧困人口主要生活在地域偏遠、自然環境惡劣、市場發育程度較低的深山峽谷區，一方水土難以養活一方人。同時，縣境內山高坡陡，相對高差達2500多米，土地瘠薄，農耕地資源相對短缺。

二是群眾增收渠道窄。貧困群眾多數仍從事“糧豬型”傳統農業生產，文化素質低，缺乏專業技術，加之干旱、冰雹、洪澇、低溫冷凍等自然災害影響，農業農村抗御自然災害能力較弱，貧困對象自我發展能力提升難。因災返貧、因病返貧等現象時有發生，給社會穩定造成壓力。

三是資金整合難度高。近年來，國家逐步加大扶貧開發力度，增大貧困地區投入，巫山扶貧資金年投入從幾百萬元增加至上億元，通過扶貧項目的實施，部分貧困村逐步實現整村脫貧，一大批貧困戶越過貧困線。但巫山立地、交通等條件差，開發難度大，項目投入資金需求遠高于平壩地帶，需開發資助的范圍廣，且上級部門下達資金用途明確，大多要求專款專用，區縣統籌難度大，整體效益難以充分發揮。

四是環境保護壓力大。巫山位于三峽庫區，屬生態涵養發展區，隨著退耕還林和荒山綠化的大力實施，森林覆蓋率大幅提升，猴子、野豬等保護動物出沒頻繁，高山貧困群眾存在“人獸爭食”現象，雖然已實施46個村整村脫貧，但仍不穩定。

五是農村人才隊伍弱。受自然條件和經濟待遇因素所限，有文化、懂技術、善管理的人才不愿到邊遠地區工作，現有人才隊伍不能滿足農村工作實際需求。同時，農村稍有文化和一技之長的人大多出門打工，致使農村勞動力缺失和素質低下，嚴重阻礙家庭生產、經營發展。

六是脫貧致富精神差。部分貧困群眾缺乏發家致富的信念，懶漢睡溫床，習慣于“等、靠、要”，自力更生、艱苦奮斗的精神缺失，不愿主動作為。

所謂生態扶貧搬遷，也就是變“幫”為“遷”做“減法”：通過搬遷減少高山貧困人口，減少低效投入，改支持就地發展“掙扎式”脫貧為異地發展“加速式”脫貧。

為了讓搬遷戶“愿搬遷、搬得出、穩得住、能致富”，縣委、縣政府統籌規劃設計，科學分類布局，不斷創新思路，聚合資源解難題，集中力量辦大事，巧走 “五結合”之路，促高山生態扶貧搬遷。

一是堅持與新農村建設相結合。政府引導，搭建平臺，按照社會主義新農村建設要求，合理引導搬遷戶向已建成的新農村遷移，使搬遷戶享受新農村公共資源和服務成果。集中安置點建設規劃與新農村建設規劃相銜接，把集中安置點建成新農村示范點。聚合資源平臺，做到領導、責任、資金、任務、措施“五落實”，推進高山生態扶貧搬遷與新農村建設合力發展。

二是堅持與小城鎮建設相結合。統籌城鄉協調發展、適度擴大小城鎮規模是解決“三農”問題的有效途徑。巫山縣在實施高山生態扶貧搬遷的過程中，鼓勵和支持有條件的農戶轉戶進城進鎮從事非農行業，盡可能降低農村資源環境承載壓力。集中安置點盡可能選擇在鄉鎮場鎮周邊，利用場鎮基礎設施建設成果，降低項目資金投入成本，借力壯大小城鎮規模。同時，鄉鎮場鎮基礎設施也得到相應補充和完善。

三是堅持與鄉村旅游發展相結合。巫山旅游資源得天獨厚，為了搬遷戶穩得住、能致富，巫山把旅游資源區作為搬遷戶安置的首選地，政府強化協調與引導，逐步將集中安置點打造成鄉村旅游接待點，加大搬遷戶鄉村旅游從業培訓，提升致富技能，確保搬遷戶安穩致富。

四是堅持與農村危房改造相結合。針對農村真正的貧困戶搬遷，巫山將高山生態扶貧搬遷政策與D級危房改造政策疊加，利用農村宅基地復墾資金，組合使用，化解貧困戶建房資金籌措困難。另外，整合農村民生改善資金和對口幫扶資金，用于集中安置點配套建設及貧困戶搬遷差異化補助，讓有搬遷意愿而自身無力搬遷的貧困戶正常實施搬遷。

五是堅持與美麗鄉村建設相結合。建設生態宜居環境，按照生態涵養發展區的定位，精心編制規劃，符合可持續發展目標。全縣所有集中安置點嚴格按照“一安置區一規劃一方案一圖集一特色”的要求，高質量設計，彰顯各地民俗文化，體現各地景觀風貌。科學合理選址，集中安置點選址時盡可能避免占用耕地，做到向新農村示范村傾斜，向城鎮拓展區傾斜，向鄉村旅游資源區傾斜，避免政府重復建設、節約資源和成本，共建共享美麗家園。endprint

保障很給力：“拼盤”提供土地，生態搬遷實現“雙贏”

一個“搬”字，算是“雙贏”：高山人走了，既從根本上改變了這些人的基本生存條件，也為這些地方的生態涵養發展提供了更廣闊的空間。

但是，在實施當中也有一道難以逾越的“門檻”：就是在土地資源十分緊缺的前提下，大規模實施生態扶貧搬遷，老百姓最擔心的是“菜園地”問題，沒有土地作生產生活保障，即使暫時搬走了也很難穩得住。可以這樣說，土地問題解決了搬遷才能順利推進，因為農民最終是以土地為生。為確保安置戶人均0.5畝的“菜園地”，巫山可謂“煞費苦心”，根據各個安置點的不同情況，因地制宜端出了內容豐富又各具特色的“拼盤”，切實解決農民基本生產生活用地。

一是實行土地流轉。就是充分利用過去沒有承包到戶的集體果園、茶園，廢舊塘庫，當地農民“梯度”搬遷后的“撂荒”地，由政府根據不同的地理條件，與當地農民協商一致，確定合理流轉價格，簽訂土地流轉協議，一次性付清流轉費后，交給當地村社，重新發包給外來搬遷戶經營使用。建設用地一般都是撮包填溝，原則上不占用農耕地。跨鄉、村實施搬遷的農戶基本解決了人均0.5畝“菜園地”。

二是加大協調力度。在解決搬遷戶土地流轉的過程中，各鄉鎮、街道充分調動和發揮鄉村干部作用，各顯身手，作思想工作，實行村民一事一議，協調非本鄉鎮搬遷戶安置土地。

三是按需置換土地。在搬遷過程中，引導搬遷戶將原有土地與安置區農戶閑置地“以多換少”進行置換。安置區有經營能力的農戶可以將置換土地成規模發展中藥材、草食牲畜等特色產業。搬遷戶又有基本生產生活用地，從而實現互利雙贏。

四是強化國土整治。對集中安置點利用低效、撂荒未利用以及自然災害損壞、貧瘠的土地通過重新開墾、熟化等方式進行專項整治，提高土地利用效率，“無中生有”盤活土地資源，再分包給搬遷戶。

通過這些方法，全縣已盤活和流轉土地1000余畝，為推進高山生態扶貧搬遷打下堅實基礎。同時，培育增收產業能讓搬遷戶致富。縣內農村特色效益農業布局向安置區靠攏，規劃發展烤煙、畜牧、水果、蔬菜、中藥材等十大產業，做到每個搬遷安置點有產業布局，每個搬遷戶有一個以上產業支撐。圍繞高山生態扶貧搬遷，因地制宜制定了《2013年～2020年搬遷安置區產業發展規劃》，發展有了方向，致富有了路子，好事真的辦好了。

有數據表明：2007～2012年，巫山采取農村集中安置、分散插花式安置、進城進鎮安置、縣外投親靠友安置、五保集中供養安置等多種方式，完成了生態扶貧搬遷3.5萬人，成功實施了“一鄉兩村”（廟堂鄉，大紅村、青峰村）整體搬遷。搬遷實踐證明：就地扶貧成本遠遠大于搬遷扶貧成本。以廟堂鄉“整鄉搬遷”為例，該鄉經濟發展水平要達到全縣平均水平就需投入資金2億多元，僅通鄉通村公路一項就需要6000萬元左右。而實施“整鄉搬遷”，政府只投入了2000多萬元，節省資金上億元。2013年，巫山實施生態扶貧搬遷1.2萬人，其中，貧困戶搬遷占59.6%，啟動建設集中安置點46個，整合部門資金近1億元，用于安置點配套建設和搬遷戶培育增收產業，為跨鄉安置的農戶按人均0.5畝落實基本生產用地。建立縣內干部“1+X”幫助搬遷機制，對有意愿搬遷的真正貧困戶，在縣里出臺補助標準的基礎上，通過幫扶每人增加搬遷補助，幫助貧困戶實施搬遷。在尊重群眾意愿的基礎上，完成“一村兩社”（萬梁村，青山8社、后椅3社）整體搬遷，逐步探索出一條扶貧新路子。

作者：重慶市巫山縣扶貧開發辦公室主任

責任編輯：馬 健endprint