公益基金:懲罰性賠償機制的新發展及其立法完善

孟子艷+李莉

摘 要： 為了保護消費者權益，我國現行立法已經初步建立了懲罰性賠償機制。復雜的經濟生活逐漸使得現有的懲罰性賠償機制顯示出自身的不足，設立專項的公益基金有利于彌補這些不足。在懲罰性賠償機制中設立公益基金有利于更加全面地保護消費者權益，促使企業承擔社會責任，最終實現社會整體利益的最大化。設立公益基金需要從多個環節入手，其立法的過程也將是循序漸進的。

關鍵詞： 懲罰性賠償；公益基金；消費者權益；大規模侵權；社會責任

中圖分類號：D923.8文獻標識碼：A文章編號：2095-0829(2014)03-0047-06

一、懲罰性賠償機制的現實依據及其立法缺陷

隨著市場經濟的不斷深入發展，消費者權益受到侵害的情況也屢見不鮮。與傳統民事法律中以補償為主要目標的救濟方式不同，懲罰性賠償是以超過特定消費者受損數額的方式對侵權者進行懲罰，其承擔賠償責任的范圍并不以具體消費者受損權利為限。可以說，懲罰性賠償制度的總體目標并非是補償消費者的損失，而是通過較多數額的財產懲罰方式平衡消費者與商家企業之間的利益關系。在市場經濟比較發達的國家，懲罰性賠償已經成為經濟立法的普遍規定。

就我國的情況而言，在1994年頒布的《消費者權益保護法》第四十九條規定“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍?！边@是國內立法首次規定懲罰性賠償制度，該條款規定的“雙倍賠償”還引發了著名的“王海打假”事件。此外，2010年的《侵權責任法》第四十七條規定“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。”剛修訂的《消費者權益保護法》第五十五條規定“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償的金額不足五百元的，為五百元。法律另有規定的，依照其規定。經營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求經營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規定賠償損失，并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償?！?/p>

雖然我們還沒有建立起全面的懲罰性賠償機制，但這一機制已經在現代經濟生活中引起了較多的關注，來自學術界和實務界的很多聲音都提倡擴大懲罰性賠償機制的適用范圍，以使其發揮更優的實際效果。從其他國家的經濟立法經驗來看，懲罰性賠償機制有著自身獨特的優勢，具有深厚的現實依據。

具體而言，懲罰性賠償機制適應了現代社會中對消費者權利進行全面保護的發展趨勢。在民事法律中，合同的雙方當事人處于大致平等的地位，具有相對應的權利和義務。但是，經濟生活的深入發展使得現代社會中合同當事人的地位發生了重大變化。在多數情況下，作為合同的當事人，消費者和商家之間在交易地位和信息資源方面存在著巨大的差距。商家很容易通過欺詐等手段侵害消費者的權利，而相對弱勢的消費者在維護自身權利時總是困難重重，往往需要耗費大量的時間、金錢和精力。如果仍然遵循傳統民法中的補償救濟方式，那么，消費者就難以獲得全面的救濟。正是基于對合同當事人實力變化的綜合考量，現代經濟立法對消費者一方總是有所偏向。例如，針對現實中商家利用格式條款的模糊性侵害消費者權益的情況，《合同法》第四十一條規定：“對格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應當作出不利于提供格式條款一方的解釋。格式條款和非格式條款不一致的，應當采用非格式條款。”這樣，立法上傾向于保護消費者的規定能夠平衡合同雙方在現實實力上的巨大差異。

懲罰性賠償機制也遵循著同樣的立法傾向，即通過對侵權者加重懲罰來賠償消費者受到的損失。雖然，從表面來看，加重處罰因對侵權者過于嚴厲而略顯“不公”，但是，懲罰性賠償機制有其獨特的功能。從社會總體利益平衡的角度來說，這是相對公平的?！皯土P性賠償可以說實現了私人利益，但這只是一個次要的目標，甚至只是一個手段，更重要的是以儆效尤，從而樹立良好的市場規制，維護了競爭的市場秩序，形成了公平的市場風氣，保護了廣大消費者的合法權益，這些公義目標才是它所應追求的真正的、首要的社會公共利益”。[1]72具體來說，懲罰性賠償機制的功能至少包括以下幾個方面：（1）威懾與預防功能：大量的企業、甚至是壟斷企業出現在現代經濟生活中，相對于消費者，它們具有絕對優勢的地位。出于利益最大化的考慮，各種企業和商家往往能夠從對普通消費者的侵害中獲得巨額利潤，而相對弱勢的消費者卻難以與之抗衡。經濟立法應當扭轉這一局面，通過加大懲罰力度來遏制商家的各種侵權行為。毫無疑問，懲罰性賠償機制就是這一傾向的體現，它能夠對商家起到威懾作用，進而遏制其對消費者權益的侵害行為。（2）制裁功能：在侵權行為既已發生的情況下，消費者要訴諸法律，以維護自身的權利。此時，對消費者來說，大量的無形成本已經產生。補償性懲罰機制的單倍賠償遠遠無法涵蓋這些潛在的成本，相反，懲罰性賠償機制則可以通過加重對商家的制裁程度而對這些成本進行賠償。（3）救濟功能：雖然各種賠償機制都能夠在一定程度上發揮救濟消費者權利的功能。但是，懲罰性賠償機制的救濟功能卻更加全面和細致。除了前文已經提及的對于無形成本的賠償之外，懲罰性賠償機制還能夠維護整個社會的利益平衡。在商家對消費者侵權的案件中，有部分受害的消費者出于各種原因沒有主張自己的權利，這就給商家留下了保留其通過侵權行為獲得不正當利益的空間。長此以往，這也將使得社會的整體利益受損。而懲罰性賠償機制則可以壓縮這種侵權行為形成的利益空間，相當于通過讓部分消費者更多地受益來使得整個社會利益恢復平衡。

雖然懲罰性賠償機制具有深刻的社會依據和現實功能，但要使其進入經濟立法階段也并非易事，尤其是我國現有立法在規定懲罰性賠償機制方面還存在著一些缺陷。一方面，從立法理念上來說，我國大致遵守著大陸法系的立法風格和立法方式，而大陸法系秉承的基本傳統之一就是公法和私法的區分，前者是政府公權力的范疇，后者則是強調公民權利范圍內的自治。懲罰性賠償機制實質上是公權力給私權利增加了特定的負擔（這部分負擔主要由商家承擔），而且是以公開懲戒的方式進行的。這種公益性質的賠償機制并沒有嚴格遵循公法和私法的劃分，而是將二者相結合?？傮w而言，立法上的傳統對懲罰性賠償機制的大規模引入依然心存芥蒂。另一方面，受到這種立法理念的影響，我國現有法律規定對懲罰性賠償機制的規定也是比較分散和凌亂的。如前所述，目前只有少數法律直接對懲罰性賠償進行了規定，相比于現實經濟生活中大量出現的、針對消費者的侵權行為，這些規定的約束力是相當有限和不足的。網絡侵權、證券業侵權、環境侵權和知識產權侵權等都存在著對懲罰性賠償機制的迫切需求。而且，作為基礎性法律，《侵權責任法》并沒有對如何計算懲罰力度和數額做出明確規定，這種模糊的規定方式在侵害消費者權益的司法案件中缺少可操作性。即使是已經規定的懲罰性賠償機制，其內容在很多地方仍然存在不足。例如，有學者就批評《食品衛生安全法》的缺點是剛性有余、靈活不足、性質含混等。[2]43-45

除了立法規定的直接缺陷之外，現有的懲罰性賠償機制還面臨著經濟生活日益豐富和復雜所帶來的沖擊，典型的是大規模侵權事件的發生。很多產品具有相當廣泛的消費者，一旦其產品質量出現問題，就將面臨著大規模的訴訟及相關的賠償糾紛。這一點在近幾年已經出現的多次產品召回事件以及食品安全事件中得到了印證。這種大規模侵權事件涉及的消費者眾多，跨越的時間也比較長，給現有懲罰性賠償機制的運行提出了嚴峻的挑戰，特別是在涉及破產企業的時候如何最大限度地保證全體受害消費者的權益。如果僅僅側重于單個或者小規模消費者的懲罰性賠償機制往往會顯得捉襟見肘。可以預見到的是，優勝劣汰的市場經濟將造就更多規模更大的企業及其品牌，消費者也將越來越認可甚至依賴這些企業和品牌。與之相應，出現大規模侵權事件的概率也將增加。為了應對經濟生活日趨復雜所帶來的挑戰，懲罰性賠償機制也應當與時俱進地進行改進。其中，設立公益基金就是其發展的新階段。

二、公益基金的興起及其內在優勢

在現有懲罰性賠償機制下設立相應的公益基金，這種做法最早由美國的司法實踐所認可并加以實施。在加利福尼亞州、密蘇里州和俄勒岡州等地區，保護消費者的法律都將部分懲罰性賠償所得歸于州政府，用于設立專門保護消費者的公益基金。這種公益基金又被稱為“集體公益罰金”，是指被告因對原告所代表的集體施加了過分的侵犯，而被原告提出訴請（主要通過集體訴訟或團體訴訟等集團公益訴訟），由被告承擔的帶有懲罰性的賠償原告所代表的集體遭受全部或者部分損害的責任。[3]187這就意味著，與原來將懲罰性賠償全部歸于原告消費者不同，設立專項公益基金將使得原告消費者、政府和其他非原告消費者都能夠因為懲罰性賠償而獲益，這就擴大了懲罰性賠償的受益范圍。在美國開始相關法律實踐之后，歐洲一些國家也出現了類似的法律規定?？梢哉f，從借鑒其他國家經濟法律經驗的角度來說，設立公益基金已經成為對原有懲罰性賠償機制進行修正和完善的有效手段，是后者發展的新階段，正在受到越來越多的重視，也應當成為我們需要關注和研究的課題。

就國內情況而言，雖然現有立法并沒有直接規定在懲罰性賠償所得中設立專項公益基金，但是，相關措施在特殊事件中已經出現端倪。比較典型的是，在“三鹿奶粉事件”發生后，2008年，中國乳制品工業協會就責成三鹿等22家責任企業設立針對患兒的醫療賠償基金。截止到2012年，受委托管理該賠償基金的中國人壽保險股份有限公司在其官網上公布，自2009年7月31日醫療賠償基金正式啟動至2011年12月31日為止，累計辦理支付2 055人次，支付金額1 242萬元。在“三鹿奶粉事件”的處理過程中，雖然該賠償基金并非直接以懲罰性賠償的形式作出，但是，從其設立的目標和運作方式來看，已經具備了通過懲罰性賠償所得設立公益基金的某些雛形。

日益復雜的經濟生活要求通過更多、更全面的方式來維護消費者的權益，在懲罰性賠償中設立公益基金就是其中一種較為重要的方式，這一點已經獲得了國內外相關實踐的驗證。其原因就在于公益基金有其重要的功能和獨特的優勢，主要體現在以下幾個方面：

首先，設立公益基金可以使受到侵害的消費者得到更加全面的保護。現有的懲罰性賠償機制的運行主要以單個消費者提出訴訟的方式進行，這一模式固然能夠對相關消費者提供救濟，但是，對于其他遭受相同侵害的消費者來說，這種做法就相對困難。畢竟，司法程序的運行需要消耗相當的時間、精力和金錢，這就給很多消費者主張自己的權利增添了許多阻礙。而且，如果相關消費者沒有及時主張自身的權利，那么，還可能因為超過訴訟時效而導致自己無法起訴。特別是某些企業因大規模侵權事件而破產后，由于破產清算等各種復雜問題的介入，如何保障后續消費者的權益始終是一個比較棘手的問題。設立公益基金則有助于緩解這一情況。受到了同樣侵害的消費者只需要提出申請，經過相對便捷的程序之后就可以獲得賠償。同時，專項公益基金的長期存在也可以使得后續提出申請的消費者能夠得到救濟。這樣，在簡化程序和時間保證等方面，設立公益基金有著比較明顯的優勢。

其次，在懲罰性賠償機制下設立公益基金，能夠強化企業的社會責任。社會關系的日益緊密使得企業不能僅僅以追求經濟利益為目標，還需要承擔特定的社會責任。雖然，企業的社會責任已經成為近幾年學術研究的熱點，但是，如何具體實現這種責任還沒有形成統一意見。對于消費者來說，企業不僅應當提供合格的產品和服務，更應當在侵害消費者的時候有所擔當。原有的懲罰性賠償機制使得企業僅僅對提出訴訟的部分消費者負責，而對于其他受損的消費者卻沒有規定，這實質上就是增加了企業的僥幸心理，減輕了企業應當對社會承擔的責任。畢竟廣大的消費者才是構成社會的主體，也是社會利益的重要體現。而公益基金的設立使得更多的消費者得到了更為全面而持久的保護，這就使得企業無法逃避自己的社會責任。換言之，公益基金的設立實質上增強了賠償的懲罰力度，相應的，也使得懲罰性賠償機制本身的幾種主要功能得到了更加充分的發揮。特別是其中的制裁和威懾功能，有助于促使企業規范自身行為，承擔應有的社會責任。

第三，公益基金追求各方利益的平衡，能夠推動社會整體利益的最大化。企業與消費者之間是一種共生共贏的關系，二者的利益密切關聯。只有維持雙方利益的平衡，才能夠保證各方的利益均能得到實現。在正常的經濟生活中，如果沒有出現侵權，企業和消費者之間基本可以達到利益平衡，雙方各取所需。但是，一旦出現了企業侵害消費者權益的情況，這種利益的平衡狀態就會被打破，法律就是恢復這種平衡狀態的重要手段。同時，消費者所代表的社會利益與企業的個體經濟利益之間也應當保持平衡。而在懲罰性賠償機制中設立公益基金，可以使得二者的利益恢復平衡，盡可能使得企業在追求個體經濟利益時損害的社會利益得以恢復。除此之外，美國法律在經濟方面的實踐還增加了政府作為懲罰性賠償的受益者，甚至規定某些公益基金由政府負責建立和運作。這樣，在消費者、企業和政府這三者之間，公益基金的設立有助于實現各方利益的平衡。同時，在這種平衡關系中，社會的整體利益能夠得到最大化的體現。

最后，在經濟活動中設立公益基金已經有其他國內法律的相關實踐作為參考和借鑒。典型的是刑事被害人救濟基金的建立。犯罪、尤其是嚴重威脅人身安全的暴力犯罪，從經濟分析的角度來看就是一種相當嚴重的侵權行為，侵害的主要權利是健康權、生命權和財產權。在刑事案件中，加害人如果無力承擔附帶的民事賠償，則被害人往往苦不堪言。國內很多地區開始嘗試建立刑事被害人救助基金，其主要來源于財政撥款和社會籌措等方面。這種公益性質的基金能夠對困難的刑事被害人給予相當的幫助和慰藉，其本質是一種經濟上的代償，也就是由享有公權力的政府來代替加害人給被害人以賠償。與之類似，懲罰性賠償機制也是借助于公權力的強制而對受害人進行的經濟賠償，從經濟分析的角度來看，二者具有同質性。國內已經逐漸開展刑事被害人救助基金的試點工作，很多地區取得了相當突出的效果。對此，懲罰性賠償機制完全可以借鑒其他做法，設立公益基金。

簡而言之，利用懲罰性賠償所得設立公益基金，這種新型的運作機制能夠使得包括消費者、企業和政府在內的各方主體之間的利益關系達到平衡的狀態，充分尊重社會的整體利益，符合經濟生活發展的方向，順應了社會發展的趨勢，值得我國相關法律法規進行借鑒和引入。

三、現行立法引入公益基金的范圍與方式

雖然，國內經濟方面的相關法律法規僅僅是對懲罰性賠償機制進行了初步規定。但是，鑒于設立公益基金的重要價值和意義，現行立法還是應當積極吸收該項機制的最新發展成果，以便更好地適應經濟發展的需要，保護消費者的權益?？傮w而言，現行法律法規在懲罰性賠償機制中引入公益基金，應當充分借鑒國內外既有的相關立法經驗，特別是經濟發展和法治建設都比較成熟的國家。對于公益基金的建立和使用，也應當通過具體制度予以保障，以期發揮其最優效果。具體來說，現行立法對于懲罰性賠償機制可以從以下幾個方面來引入公益基金：

一方面，在靜態的法律規定中，以《侵權責任法》為先導，并以此為基礎將其他經濟方面的法律法規進行明確和細化?！肚謾嘭熑畏ā肥腔A性的法律，對其他經濟方面的法律法規起到了統領性的作用，而目前的《侵權責任法》中對于懲罰性賠償的規定又過于籠統。因此，要引入公益基金，可以對《侵權責任法》做出進一步的解釋，以明確懲罰性賠償機制的運行方式，特別是其中數額的計算與分配方式。這一點可以由最高人民法院通過司法解釋的方式加以實現。有了《侵權責任法》的指導，其他具體的法律就可以有針對性地在自己所統攝的領域內就公益基金的運作方式進行細化規定，特別是與消費者利益密切相關的法律法規，更需要在這個方面做出積極的努力。其中，最典型的就是《食品衛生安全法》。在近幾年中，出現了多起與食品安全相關的公共事件，并引起了消費者的強烈關注，進而影響了消費者的信心，也影響了國內食品廠商的利益。如果要遏制這種愈演愈烈的不良趨勢，《食品衛生安全法》就應當重拳出擊，設立多種制度進行有效管理。在懲罰性賠償機制中設立公益基金就是如此，對消費者全面而長效的保護將對不法廠商形成有效的威懾。

另一方面，從動態運行的角度來說，法律制度的設計應當注重從每個環節入手來保障公益基金作用的發揮。

1.資金來源：通過懲罰性賠償機制設立公益基金在國內還沒有完全展開。結合目前我國的經濟情況，公益基金的來源應當倡導多元化。侵權企業的懲罰性賠償應當成為基金的主要來源。此外，財政補貼和政策傾斜（例如免稅）、社會捐助等等都可以增加公益基金的總體數額。

2.受益者范圍：提出權利主張的消費者自然是懲罰性賠償的受益者。但是，如果在現行立法中引入了公益基金，那么，權利受損的消費者不僅能獲得全部的懲罰性賠償，其他潛在的受害者也應當成為公益基金的受益者，這樣才能展現出其公益的性質。設立懲罰性賠償公益基金是懲罰性賠償所賴以存在的正當基礎、邏輯結果和客觀要求，從法經濟學的角度觀察，懲罰性賠償的啟動前提是存在其他潛在的未得到賠償的受害人，它以社會公共利益為最終目標，以私人求償為行使方式，以個別案件中所謂的“懲罰”來彌補得不到內化的外部社會成本，達到維持整個社會效率體系的平衡。[4]88此外，政府在整個基金的設立和運行過程中也起到了重要的監管和督促的作用，也可以成為該基金的受益者。

3.基金的使用方式：提出權利請求的消費者可以直接通過訴訟的方式獲得其權利救濟。而其他受到同樣侵害而沒有起訴的消費者，則可以直接向專項公益基金提出申請，通過基金的認定程序之后就可以獲得相應的賠償。而政府要使用公益基金的時候，應當提前做出預算，并遵守基金的相應規定。同時，在基金自身預期的運行時間結束之后，余額應當歸入其他相類似的消費者公益基金，以保證所有的公益基金能夠服務社會的整體利益。

4.基金運作的執行者。公益基金的執行者可以包括很多種類，例如專門的基金委員會、當地政府的專職機構、消協、保險公司、銀行等金融機構等等。具體可以根據侵權范圍的大小、時間的長短、嚴重程度等多種情況進行考量。如果必要的話，還可以依賴獨立的民間機構來具體操作。無論具體執行者為何，都要遵守底線的法律規定，其執行行為應當做到公開公正透明，使得受到侵害的消費者獲得最大收益。

5.績效評估與調整。公益基金的運行是動態的，這就決定了其執行過程中會出現各種意外情況，需要對具體執行行為進行調整。公益基金也應當接受社會各界、尤其是消費者的監督，并定期進行績效考察和評估，進而做出適當調整。特別是對于某些大規模侵權事件來說，公益基金存續的長期性更需要這種績效評估。

結束語

自懲罰性賠償產生時起，損害填補就被視作其基本功能。隨著時代變遷，懲罰性賠償的損害填補的內容不斷發生變化，致使損害填補功能也在各種抽絲剝繭般的爭論之中不斷進化。所謂的“超額”賠償實際上是對可見損害背后無形損害的賠償，只是因為無形損害難以用金錢衡量，而只能以可見損害的合理倍數予以計算。法學家們需要認真研究的是哪一些侵權行為造成的受害人私人的損害，尤其是社會整體利益的損害需要懲罰性賠償予以救濟。[5]122換言之，以上的各種立法引入僅僅是整體和宏觀的，各項公益基金完全可以根據自身的情況設定具體的運行規章。但是，無論具體規定如何，公益基金都應以賠償消費者為終極目標。

總之，懲罰性賠償機制在現代社會的經濟生活中具有十分重要的意義和價值，而設立公益基金是其發展的新階段，能夠適應復雜經濟形勢發展的新要求。目前，國內已經初步規定了懲罰性賠償機制，在將來的立法中也應當在懲罰性賠償機制中吸收和引入公益基金的設立。這樣有助于實現和維持消費者、企業和政府之間的利益平衡關系，最大化地滿足社會的整體需要，同時也有利于更加全面地保護消費者權益，促使企業承擔更多的社會責任，最終實現社會整體利益的最大化。當然，設立公益基金需要從多個環節入手，其立法的過程也將是循序漸進的。

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