農(nóng)村金融組織創(chuàng)新中地方政府的行為分析

姚建軍 范方志 姜國強

摘要：政府是農(nóng)村金融組織創(chuàng)新的主體動力。實踐中地方政府支持發(fā)展農(nóng)村新型金融組織的動力不足，主要原因來源于現(xiàn)行體制下政治錦標賽的壓力。因此，要提高地方政府加強農(nóng)村新型金融組織建設(shè)工作的支持力度，必須提高支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)在地方政府政治錦標賽中的權(quán)重，從而為深化改革，加快農(nóng)村金融組織創(chuàng)新提供更夯實的制度保障基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融組織；地方政府行為； 政治錦標賽

中圖分類號：F8323文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）08011305

一、引言

經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，我國農(nóng)村金融組織體系初步建立，但是，農(nóng)村金融仍舊是我國整體金融體系中最薄弱的部分，可以用“量少質(zhì)差”來形容：長期以來農(nóng)村金融服務(wù)以國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社為主體，其他類型金融機構(gòu)幾乎沒有。銀監(jiān)會的調(diào)查表明，截至2010年全國有2 312個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何金融機構(gòu)的存在；另外，我國金融市場呈現(xiàn)明顯的二元性：一方面表現(xiàn)為農(nóng)村金融市場與城市金融市場分割嚴重，農(nóng)村金融市場發(fā)展落后于城市金融，農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)數(shù)量不斷縮減、農(nóng)村資金持續(xù)外流，農(nóng)村貸款供給嚴重不足；另一方面表現(xiàn)為正規(guī)金融與非正規(guī)金融的并存。根據(jù)農(nóng)業(yè)部兩萬多個農(nóng)村固定觀察點的統(tǒng)計，2010年，農(nóng)戶借貸首要的資金來源為私人借款即民間借貸，占到5291%；銀行貸款（主要是農(nóng)行）占到2031%，信用社貸款占到2559%。

鑒于此，早在2006年，銀監(jiān)會就對農(nóng)村金融體系開始了改革，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織，以期改善我國農(nóng)村金融生態(tài)現(xiàn)狀。這一改革措施事實上已經(jīng)取得了一定成果，農(nóng)村新型金融組織無論是質(zhì)量還是數(shù)量都有了較大幅度的增長。據(jù)統(tǒng)計， 截至2012年9月末，全國已組建村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等三類新型農(nóng)村金融機構(gòu)858家，其中村鎮(zhèn)銀行799家，金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至1 686個，已開業(yè)新型農(nóng)村金融機構(gòu)各項貸款余額已達1 316億元。

新型農(nóng)村金融機構(gòu)在農(nóng)村異軍突起，部分彌補了農(nóng)村金融服務(wù)不足的問題，但是我國農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展依然任重道遠，這源于我國農(nóng)村金融生態(tài)結(jié)構(gòu)的制度缺陷。從某種意義上講，我國農(nóng)村現(xiàn)有正式金融制度安排實際上是一種從農(nóng)村“抽血”的機制，造成我國農(nóng)村金融生態(tài)結(jié)構(gòu)的空洞化，嚴重妨礙農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標的實現(xiàn)。在農(nóng)村金融組織的創(chuàng)新過程中，政府主導型模式體現(xiàn)得依然明顯，政府依然是農(nóng)村金融組織創(chuàng)新的主體動力。政府通過農(nóng)村金融制度安排實現(xiàn)對農(nóng)村金融資源配置的“帕累托改進”，是原有農(nóng)村金融增量改革的結(jié)果。可以說，政府能否選擇適宜的制度變遷方式以及政府對制度變遷過程的掌控能力是決定農(nóng)村金融制度變遷成功與否的重要因素。因此，探討我國農(nóng)村金融組織創(chuàng)新中的政府尤其是地方政府的功能定位和行為分析十分必要。

二、“雙失靈”下的中國農(nóng)村金融生態(tài)現(xiàn)狀

我國農(nóng)村金融市場是一個復雜的金融生態(tài)結(jié)構(gòu)，在這個結(jié)構(gòu)中，政府、金融資本供給者、農(nóng)村金融產(chǎn)品需求者、金融組織組成了一個復雜的相互關(guān)聯(lián)相互影響的網(wǎng)絡(luò)，其主要利益相關(guān)方如圖1所示。

在這個復雜的農(nóng)村金融生態(tài)結(jié)構(gòu)中，政府始終是農(nóng)村金融資源的主要配置者。政府直接或者間接控制著主要的金融資源，運用行政手段干預金融市場和企業(yè)，壟斷、價格和市場準入的管制、地方保護等一系列危害農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的因素尚未完全消除，不僅破壞了市場配置資源的功能，還造成了大量的壟斷和權(quán)力尋租。由于政府職能定位模糊，政府功能發(fā)揮不完善，使得一些制度安排無法滿足實際經(jīng)濟需求，政府由于信息不對稱等因素，無法真正了解制度需求，出現(xiàn)了有效制度供給不足，導致在農(nóng)村金融體系內(nèi)部無法形成有效市場力量內(nèi)生成符合金融市場需求的金融組織。因此，在制度供給的動力來源方面，政府行為的合理邊界必須劃分清楚。而中央和地方政府的行為特征也是有差異的，對農(nóng)村金融組織發(fā)展的影響有所不同。實行改革后，中央政府實行了放權(quán)讓利改革和“分灶吃飯”的財政體制，地方政府有了自身利益和資源支配權(quán)，利用金融資源推動地方經(jīng)濟發(fā)展就成為可能。地方政府的行為也在很大程度上影響著農(nóng)村的金融生態(tài)結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)村正式金融遠遠不能與農(nóng)村金融服務(wù)需求的多層次性和多樣性相匹配，農(nóng)村金融需求與格局日益邊緣化。因政府功能的錯位與不當干預，單一化和壟斷化的無效率市場，所有權(quán)主體缺位與產(chǎn)權(quán)缺失下的金融交易行為扭曲，農(nóng)村非正式金融也受到嚴重壓制[1]。雖然中央政府有關(guān)政策和相關(guān)法律對非正規(guī)金融嚴格禁止，但由于許多農(nóng)村非正規(guī)金融對地方政府有著潛在的利益和關(guān)系，因此，地方政府對本區(qū)域內(nèi)非正規(guī)金融的態(tài)度和行為與中央政府往往不一致。中央政府作為國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控者，必然承擔起防范金融風險的重任，一些金融政策目標是為了促進農(nóng)村新型金融機構(gòu)的穩(wěn)步發(fā)展。但實際執(zhí)行過程中由于存在復雜的利益牽扯，有可能會遇到地方政府的推諉。部分原因在于：在金融組織發(fā)展的博弈中，中央政府始終處于明顯的信息劣勢，無法真正地從微觀上去監(jiān)督數(shù)量龐大的農(nóng)村金融機構(gòu)的具體運作；地方政府也由于農(nóng)村金融機構(gòu)的管理水平較低、經(jīng)營風險過高等原因，很少有積極性和動力去促進農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展，更不用說用地方財政資金全力支持農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展。這樣，農(nóng)村金融組織創(chuàng)新的步伐遲緩也就不足為奇了。

在我國農(nóng)村金融市場發(fā)育過程中，農(nóng)村金融市場一定程度上存在著信息不對稱、風險控制差等問題，出現(xiàn)了農(nóng)村金融市場生態(tài)結(jié)構(gòu)下的“市場失靈”和“負外部性”。實證經(jīng)驗證明市場邏輯的存在和市場邏輯的局限性：如果任由農(nóng)村金融市場自然發(fā)育，必然會出現(xiàn)大量農(nóng)村資金的非農(nóng)化，在市場邏輯下，無論做出怎樣的努力，都無法治愈農(nóng)村的融資饑渴癥[2]。從更深的層面來看，中國農(nóng)村金融改革的瓶頸實際上是以農(nóng)民為主體的互助金融組織與制度的缺失[3]，是政府與市場“雙失靈”的結(jié)果。與市場機制一樣，政府行為機制也存在著缺陷，政府優(yōu)勢的充分發(fā)揮有著一定的假定前提，即存在著一個信息靈通、高效、理性的且沒有自己特殊利益的社會代表機關(guān)的政府，政府被看作是有能力糾正市場失靈偏差的全能代表機構(gòu)[4]。 這就為政府介入提供了充分理由，政府介入往往以正式金融制度取代非正式金融制度，但往往存在信息不對稱，導致政府決策失誤，致使資源配置效率降低，農(nóng)村融資困境惡化，又帶來了“政府失靈”。農(nóng)村金融市場的發(fā)展證明，政府過度干預的公共金融政策一定程度上加劇了農(nóng)村金融抑制，降低了農(nóng)村金融市場效率，如現(xiàn)行的新型農(nóng)村金融機構(gòu)規(guī)定仍然排斥社會資本，這種制度設(shè)計客觀上限制了民間資本的積極性，影響了金融資源的優(yōu)化配置。當然，政府對經(jīng)濟生活的干預，對于克服市場機制的局限性起到了一定作用，但在經(jīng)濟逐漸走向成熟后，政府對經(jīng)濟的干預便逐漸從直接轉(zhuǎn)為間接，從有形轉(zhuǎn)為無形[5]。政府的作用是否有效發(fā)揮，直接關(guān)系著我國新型農(nóng)村金融組織能否健康發(fā)展。因此，深入分析地方政府行為對農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的影響尤為必要。

三、農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的困境：政治錦標賽下的地方政府行為

在我國，農(nóng)村金融改革由中央政府制定大的戰(zhàn)略方針，而具體執(zhí)行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標上的不一致，有可能對農(nóng)村金融改革的結(jié)果產(chǎn)生一定影響。中央政府的目標是通過農(nóng)村金融改革促進農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展，在扶持農(nóng)村信用社的同時，也鼓勵農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，力圖建立多渠道、立體式的農(nóng)村金融體系，其戰(zhàn)略目標更加長遠。但是地方政府由于政績壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時不可能像中央政府那樣做長遠考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農(nóng)民貸款數(shù)量這樣的具體問題上。這也解釋了自2006年我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展滯緩的原因就在于地方政府推動不力：由于扶植農(nóng)村新型金融組織需要占用大量財政資金，成本過高，而支持農(nóng)村信用社的成本相對較低，導致一些地方政府在推動新型金融機構(gòu)發(fā)展方面顯得動力不足。

從目前的實際情況來看，農(nóng)村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數(shù)量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數(shù)據(jù)顯示：截至2011年9月，全國農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款達到46萬億元，占農(nóng)村中小金融機構(gòu)各項貸款的474%，占銀行業(yè)涉農(nóng)貸款總額的328%。而農(nóng)村新型金融組織在我國發(fā)展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發(fā)展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會選擇支持農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展，而是更緊密地開展和農(nóng)村信用社的合作，其根本原因就在于現(xiàn)行的政治錦標賽體制，即中央政府主要以經(jīng)濟產(chǎn)出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現(xiàn)行體制下，我國的政府結(jié)構(gòu)屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級管轄，形成金字塔狀的層級體系，在各級官員來源上，存在直接選舉和上級任命兩種形式。雖然我國在基層開展直接選舉已經(jīng)有了一段時間，但是從根本上來說，最主要的還是實行政府官員選拔制[6]，各級政府官員除了對自己管轄范圍內(nèi)的民眾負責之外，更加重要的是對上級負責。晉升的標準由上級制定，最重要和最常見的指標是GDP增長率，同級地方政府官員實質(zhì)上都處于一種“政治錦標賽”模式中[7]。政治錦標賽的晉升決策權(quán)在上級政府，這就事實上造成了各級政府對上負責的局面。各級競賽者在確定主要指標權(quán)重的時候，更多的是揣摩上級的旨意，而對有關(guān)群眾福祉的指標常常忽略。在政治錦標賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領(lǐng)域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績，促進地方經(jīng)濟的高速發(fā)展。對比農(nóng)村信用社和農(nóng)村新型金融組織就可以發(fā)現(xiàn)，地方政府如果同農(nóng)村信用社合作具有更多的優(yōu)勢。其中很重要的原因是，農(nóng)村信用社的運營模式已經(jīng)比較成熟，能夠自我良好運轉(zhuǎn)，馬上就能見效益。而農(nóng)村新型金融組織在發(fā)展初期，不僅自身無法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財政的資金，所以，地方政府發(fā)展農(nóng)村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農(nóng)村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來說，無論是村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司還是農(nóng)村資金互助社，這些農(nóng)村新型金融組織如果能夠自己發(fā)展起來，成為農(nóng)村信貸的重要力量，當然對所有各方都是理想的結(jié)果。但是，就目前情況來看，這些農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展還處于較為初級階段，離中央政府希望的目標還很遠。地方政府在政治錦標賽的壓力下與其扶持農(nóng)村新型金融組織，等待其緩慢的見到效益，不如直接和農(nóng)村信用社合作，用政府擔保，推動其發(fā)放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標賽中占據(jù)優(yōu)勢地位。一般來說，像農(nóng)村新型金融組織這樣發(fā)展處于初級階段的經(jīng)濟組織，如果缺乏地方政府的實質(zhì)性支持，靠其自身發(fā)展，是很難取得較大進步的。因此，作為中央政府，如果希望通過加強農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，解決農(nóng)村金融信貸不足的局面，推進農(nóng)村金融改革，就必須通過機制設(shè)計，促使地方政府支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)。比較現(xiàn)實可行的方案是，政府在那些可形成自由市場競爭的領(lǐng)域的退出速率與私人金融資本的跟進速率保持時間上和空間上的協(xié)調(diào)，而政府在農(nóng)村金融中的功能擴展既可以通過繼續(xù)擴大金融服務(wù)邊界實現(xiàn)，也可以通過扶植私人金融的發(fā)展實現(xiàn)[8]。

四、地方政府推動農(nóng)村金融組織發(fā)展的機制設(shè)計思路

中央政府作為委托人，可以通過機制設(shè)計促進地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來說，委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是如何設(shè)計激勵相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會采取委托人希望的努力水平完成工作。現(xiàn)在假定地方政府如果不努力推進農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負效應(yīng)為其努力水平的單調(diào)遞增函數(shù)C=C（e），C′>0，C″>0。現(xiàn)在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個區(qū)間連續(xù)分布，推進農(nóng)村新型金融組織建設(shè)的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據(jù)地方政府的推進成果R進行一定的獎勵，獎勵水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時，地方政府才有動力推動農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，否則地方政府不會采取任何行動，該式即地方政府的參與約束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵相容約束。

在錦標賽模式中，要更為復雜一些。可以從博弈論中探討兩個競賽者的模型導出一般結(jié)論[9]：假定有兩個競賽者，產(chǎn)出函數(shù)為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機擾動項，擾動項相當于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨立抽取。為鼓勵競賽者努力工作，委托人宣布，產(chǎn)出高的競賽者將獲得高獎勵wh，產(chǎn)出低的競賽者只能獲得低獎勵wl。假定競賽者得知委托人的獎勵水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個兩階段的動態(tài)博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對競賽者來說這兩個數(shù)額為已知不變因素。假定競賽者為風險中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個競賽者的納什均衡策略即給定對方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對任意i，e*i必為下列最大問題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號中不等式成立的概率，對上式最大化后可得：

三、農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的困境：政治錦標賽下的地方政府行為

在我國，農(nóng)村金融改革由中央政府制定大的戰(zhàn)略方針，而具體執(zhí)行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標上的不一致，有可能對農(nóng)村金融改革的結(jié)果產(chǎn)生一定影響。中央政府的目標是通過農(nóng)村金融改革促進農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展，在扶持農(nóng)村信用社的同時，也鼓勵農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，力圖建立多渠道、立體式的農(nóng)村金融體系，其戰(zhàn)略目標更加長遠。但是地方政府由于政績壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時不可能像中央政府那樣做長遠考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農(nóng)民貸款數(shù)量這樣的具體問題上。這也解釋了自2006年我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展滯緩的原因就在于地方政府推動不力：由于扶植農(nóng)村新型金融組織需要占用大量財政資金，成本過高，而支持農(nóng)村信用社的成本相對較低，導致一些地方政府在推動新型金融機構(gòu)發(fā)展方面顯得動力不足。

從目前的實際情況來看，農(nóng)村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數(shù)量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數(shù)據(jù)顯示：截至2011年9月，全國農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款達到46萬億元，占農(nóng)村中小金融機構(gòu)各項貸款的474%，占銀行業(yè)涉農(nóng)貸款總額的328%。而農(nóng)村新型金融組織在我國發(fā)展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發(fā)展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會選擇支持農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展，而是更緊密地開展和農(nóng)村信用社的合作，其根本原因就在于現(xiàn)行的政治錦標賽體制，即中央政府主要以經(jīng)濟產(chǎn)出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現(xiàn)行體制下，我國的政府結(jié)構(gòu)屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級管轄，形成金字塔狀的層級體系，在各級官員來源上，存在直接選舉和上級任命兩種形式。雖然我國在基層開展直接選舉已經(jīng)有了一段時間，但是從根本上來說，最主要的還是實行政府官員選拔制[6]，各級政府官員除了對自己管轄范圍內(nèi)的民眾負責之外，更加重要的是對上級負責。晉升的標準由上級制定，最重要和最常見的指標是GDP增長率，同級地方政府官員實質(zhì)上都處于一種“政治錦標賽”模式中[7]。政治錦標賽的晉升決策權(quán)在上級政府，這就事實上造成了各級政府對上負責的局面。各級競賽者在確定主要指標權(quán)重的時候，更多的是揣摩上級的旨意，而對有關(guān)群眾福祉的指標常常忽略。在政治錦標賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領(lǐng)域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績，促進地方經(jīng)濟的高速發(fā)展。對比農(nóng)村信用社和農(nóng)村新型金融組織就可以發(fā)現(xiàn)，地方政府如果同農(nóng)村信用社合作具有更多的優(yōu)勢。其中很重要的原因是，農(nóng)村信用社的運營模式已經(jīng)比較成熟，能夠自我良好運轉(zhuǎn)，馬上就能見效益。而農(nóng)村新型金融組織在發(fā)展初期，不僅自身無法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財政的資金，所以，地方政府發(fā)展農(nóng)村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農(nóng)村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來說，無論是村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司還是農(nóng)村資金互助社，這些農(nóng)村新型金融組織如果能夠自己發(fā)展起來，成為農(nóng)村信貸的重要力量，當然對所有各方都是理想的結(jié)果。但是，就目前情況來看，這些農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展還處于較為初級階段，離中央政府希望的目標還很遠。地方政府在政治錦標賽的壓力下與其扶持農(nóng)村新型金融組織，等待其緩慢的見到效益，不如直接和農(nóng)村信用社合作，用政府擔保，推動其發(fā)放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標賽中占據(jù)優(yōu)勢地位。一般來說，像農(nóng)村新型金融組織這樣發(fā)展處于初級階段的經(jīng)濟組織，如果缺乏地方政府的實質(zhì)性支持，靠其自身發(fā)展，是很難取得較大進步的。因此，作為中央政府，如果希望通過加強農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，解決農(nóng)村金融信貸不足的局面，推進農(nóng)村金融改革，就必須通過機制設(shè)計，促使地方政府支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)。比較現(xiàn)實可行的方案是，政府在那些可形成自由市場競爭的領(lǐng)域的退出速率與私人金融資本的跟進速率保持時間上和空間上的協(xié)調(diào)，而政府在農(nóng)村金融中的功能擴展既可以通過繼續(xù)擴大金融服務(wù)邊界實現(xiàn)，也可以通過扶植私人金融的發(fā)展實現(xiàn)[8]。

四、地方政府推動農(nóng)村金融組織發(fā)展的機制設(shè)計思路

中央政府作為委托人，可以通過機制設(shè)計促進地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來說，委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是如何設(shè)計激勵相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會采取委托人希望的努力水平完成工作。現(xiàn)在假定地方政府如果不努力推進農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負效應(yīng)為其努力水平的單調(diào)遞增函數(shù)C=C（e），C′>0，C″>0。現(xiàn)在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個區(qū)間連續(xù)分布，推進農(nóng)村新型金融組織建設(shè)的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據(jù)地方政府的推進成果R進行一定的獎勵，獎勵水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時，地方政府才有動力推動農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，否則地方政府不會采取任何行動，該式即地方政府的參與約束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵相容約束。

在錦標賽模式中，要更為復雜一些。可以從博弈論中探討兩個競賽者的模型導出一般結(jié)論[9]：假定有兩個競賽者，產(chǎn)出函數(shù)為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機擾動項，擾動項相當于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨立抽取。為鼓勵競賽者努力工作，委托人宣布，產(chǎn)出高的競賽者將獲得高獎勵wh，產(chǎn)出低的競賽者只能獲得低獎勵wl。假定競賽者得知委托人的獎勵水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個兩階段的動態(tài)博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對競賽者來說這兩個數(shù)額為已知不變因素。假定競賽者為風險中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個競賽者的納什均衡策略即給定對方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對任意i，e*i必為下列最大問題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號中不等式成立的概率，對上式最大化后可得：

三、農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的困境：政治錦標賽下的地方政府行為

在我國，農(nóng)村金融改革由中央政府制定大的戰(zhàn)略方針，而具體執(zhí)行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標上的不一致，有可能對農(nóng)村金融改革的結(jié)果產(chǎn)生一定影響。中央政府的目標是通過農(nóng)村金融改革促進農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展，在扶持農(nóng)村信用社的同時，也鼓勵農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，力圖建立多渠道、立體式的農(nóng)村金融體系，其戰(zhàn)略目標更加長遠。但是地方政府由于政績壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時不可能像中央政府那樣做長遠考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農(nóng)民貸款數(shù)量這樣的具體問題上。這也解釋了自2006年我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展滯緩的原因就在于地方政府推動不力：由于扶植農(nóng)村新型金融組織需要占用大量財政資金，成本過高，而支持農(nóng)村信用社的成本相對較低，導致一些地方政府在推動新型金融機構(gòu)發(fā)展方面顯得動力不足。

從目前的實際情況來看，農(nóng)村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數(shù)量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數(shù)據(jù)顯示：截至2011年9月，全國農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款達到46萬億元，占農(nóng)村中小金融機構(gòu)各項貸款的474%，占銀行業(yè)涉農(nóng)貸款總額的328%。而農(nóng)村新型金融組織在我國發(fā)展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發(fā)展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會選擇支持農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展，而是更緊密地開展和農(nóng)村信用社的合作，其根本原因就在于現(xiàn)行的政治錦標賽體制，即中央政府主要以經(jīng)濟產(chǎn)出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現(xiàn)行體制下，我國的政府結(jié)構(gòu)屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級管轄，形成金字塔狀的層級體系，在各級官員來源上，存在直接選舉和上級任命兩種形式。雖然我國在基層開展直接選舉已經(jīng)有了一段時間，但是從根本上來說，最主要的還是實行政府官員選拔制[6]，各級政府官員除了對自己管轄范圍內(nèi)的民眾負責之外，更加重要的是對上級負責。晉升的標準由上級制定，最重要和最常見的指標是GDP增長率，同級地方政府官員實質(zhì)上都處于一種“政治錦標賽”模式中[7]。政治錦標賽的晉升決策權(quán)在上級政府，這就事實上造成了各級政府對上負責的局面。各級競賽者在確定主要指標權(quán)重的時候，更多的是揣摩上級的旨意，而對有關(guān)群眾福祉的指標常常忽略。在政治錦標賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領(lǐng)域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績，促進地方經(jīng)濟的高速發(fā)展。對比農(nóng)村信用社和農(nóng)村新型金融組織就可以發(fā)現(xiàn)，地方政府如果同農(nóng)村信用社合作具有更多的優(yōu)勢。其中很重要的原因是，農(nóng)村信用社的運營模式已經(jīng)比較成熟，能夠自我良好運轉(zhuǎn)，馬上就能見效益。而農(nóng)村新型金融組織在發(fā)展初期，不僅自身無法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財政的資金，所以，地方政府發(fā)展農(nóng)村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農(nóng)村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來說，無論是村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司還是農(nóng)村資金互助社，這些農(nóng)村新型金融組織如果能夠自己發(fā)展起來，成為農(nóng)村信貸的重要力量，當然對所有各方都是理想的結(jié)果。但是，就目前情況來看，這些農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展還處于較為初級階段，離中央政府希望的目標還很遠。地方政府在政治錦標賽的壓力下與其扶持農(nóng)村新型金融組織，等待其緩慢的見到效益，不如直接和農(nóng)村信用社合作，用政府擔保，推動其發(fā)放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標賽中占據(jù)優(yōu)勢地位。一般來說，像農(nóng)村新型金融組織這樣發(fā)展處于初級階段的經(jīng)濟組織，如果缺乏地方政府的實質(zhì)性支持，靠其自身發(fā)展，是很難取得較大進步的。因此，作為中央政府，如果希望通過加強農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，解決農(nóng)村金融信貸不足的局面，推進農(nóng)村金融改革，就必須通過機制設(shè)計，促使地方政府支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)。比較現(xiàn)實可行的方案是，政府在那些可形成自由市場競爭的領(lǐng)域的退出速率與私人金融資本的跟進速率保持時間上和空間上的協(xié)調(diào)，而政府在農(nóng)村金融中的功能擴展既可以通過繼續(xù)擴大金融服務(wù)邊界實現(xiàn)，也可以通過扶植私人金融的發(fā)展實現(xiàn)[8]。

四、地方政府推動農(nóng)村金融組織發(fā)展的機制設(shè)計思路

中央政府作為委托人，可以通過機制設(shè)計促進地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來說，委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是如何設(shè)計激勵相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會采取委托人希望的努力水平完成工作。現(xiàn)在假定地方政府如果不努力推進農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負效應(yīng)為其努力水平的單調(diào)遞增函數(shù)C=C（e），C′>0，C″>0。現(xiàn)在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個區(qū)間連續(xù)分布，推進農(nóng)村新型金融組織建設(shè)的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據(jù)地方政府的推進成果R進行一定的獎勵，獎勵水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時，地方政府才有動力推動農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，否則地方政府不會采取任何行動，該式即地方政府的參與約束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵相容約束。

在錦標賽模式中，要更為復雜一些。可以從博弈論中探討兩個競賽者的模型導出一般結(jié)論[9]：假定有兩個競賽者，產(chǎn)出函數(shù)為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機擾動項，擾動項相當于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨立抽取。為鼓勵競賽者努力工作，委托人宣布，產(chǎn)出高的競賽者將獲得高獎勵wh，產(chǎn)出低的競賽者只能獲得低獎勵wl。假定競賽者得知委托人的獎勵水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個兩階段的動態(tài)博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對競賽者來說這兩個數(shù)額為已知不變因素。假定競賽者為風險中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個競賽者的納什均衡策略即給定對方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對任意i，e*i必為下列最大問題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號中不等式成立的概率，對上式最大化后可得：