農村金融組織創新中地方政府的行為分析

姚建軍 范方志 姜國強

摘要：政府是農村金融組織創新的主體動力。實踐中地方政府支持發展農村新型金融組織的動力不足，主要原因來源于現行體制下政治錦標賽的壓力。因此，要提高地方政府加強農村新型金融組織建設工作的支持力度，必須提高支持農村新型金融組織建設在地方政府政治錦標賽中的權重，從而為深化改革，加快農村金融組織創新提供更夯實的制度保障基礎。

關鍵詞：農村金融組織；地方政府行為； 政治錦標賽

中圖分類號：F8323文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）08011305

一、引言

經過多年的改革與發展，我國農村金融組織體系初步建立，但是，農村金融仍舊是我國整體金融體系中最薄弱的部分，可以用“量少質差”來形容：長期以來農村金融服務以國有商業銀行和農村信用社為主體，其他類型金融機構幾乎沒有。銀監會的調查表明，截至2010年全國有2 312個鄉鎮沒有任何金融機構的存在；另外，我國金融市場呈現明顯的二元性：一方面表現為農村金融市場與城市金融市場分割嚴重，農村金融市場發展落后于城市金融，農村地區金融機構數量不斷縮減、農村資金持續外流，農村貸款供給嚴重不足；另一方面表現為正規金融與非正規金融的并存。根據農業部兩萬多個農村固定觀察點的統計，2010年，農戶借貸首要的資金來源為私人借款即民間借貸，占到5291%；銀行貸款（主要是農行）占到2031%，信用社貸款占到2559%。

鑒于此，早在2006年，銀監會就對農村金融體系開始了改革，設立村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融組織，以期改善我國農村金融生態現狀。這一改革措施事實上已經取得了一定成果，農村新型金融組織無論是質量還是數量都有了較大幅度的增長。據統計， 截至2012年9月末，全國已組建村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類新型農村金融機構858家，其中村鎮銀行799家，金融機構空白鄉鎮減少至1 686個，已開業新型農村金融機構各項貸款余額已達1 316億元。

新型農村金融機構在農村異軍突起，部分彌補了農村金融服務不足的問題，但是我國農村金融機構發展依然任重道遠，這源于我國農村金融生態結構的制度缺陷。從某種意義上講，我國農村現有正式金融制度安排實際上是一種從農村“抽血”的機制，造成我國農村金融生態結構的空洞化，嚴重妨礙農村經濟的可持續發展，制約統籌城鄉發展目標的實現。在農村金融組織的創新過程中，政府主導型模式體現得依然明顯，政府依然是農村金融組織創新的主體動力。政府通過農村金融制度安排實現對農村金融資源配置的“帕累托改進”，是原有農村金融增量改革的結果。可以說，政府能否選擇適宜的制度變遷方式以及政府對制度變遷過程的掌控能力是決定農村金融制度變遷成功與否的重要因素。因此，探討我國農村金融組織創新中的政府尤其是地方政府的功能定位和行為分析十分必要。

二、“雙失靈”下的中國農村金融生態現狀

我國農村金融市場是一個復雜的金融生態結構，在這個結構中，政府、金融資本供給者、農村金融產品需求者、金融組織組成了一個復雜的相互關聯相互影響的網絡，其主要利益相關方如圖1所示。

在這個復雜的農村金融生態結構中，政府始終是農村金融資源的主要配置者。政府直接或者間接控制著主要的金融資源，運用行政手段干預金融市場和企業，壟斷、價格和市場準入的管制、地方保護等一系列危害農村市場經濟體制的因素尚未完全消除，不僅破壞了市場配置資源的功能，還造成了大量的壟斷和權力尋租。由于政府職能定位模糊，政府功能發揮不完善，使得一些制度安排無法滿足實際經濟需求，政府由于信息不對稱等因素，無法真正了解制度需求，出現了有效制度供給不足，導致在農村金融體系內部無法形成有效市場力量內生成符合金融市場需求的金融組織。因此，在制度供給的動力來源方面，政府行為的合理邊界必須劃分清楚。而中央和地方政府的行為特征也是有差異的，對農村金融組織發展的影響有所不同。實行改革后，中央政府實行了放權讓利改革和“分灶吃飯”的財政體制，地方政府有了自身利益和資源支配權，利用金融資源推動地方經濟發展就成為可能。地方政府的行為也在很大程度上影響著農村的金融生態結構。由于農村正式金融遠遠不能與農村金融服務需求的多層次性和多樣性相匹配，農村金融需求與格局日益邊緣化。因政府功能的錯位與不當干預，單一化和壟斷化的無效率市場，所有權主體缺位與產權缺失下的金融交易行為扭曲，農村非正式金融也受到嚴重壓制[1]。雖然中央政府有關政策和相關法律對非正規金融嚴格禁止，但由于許多農村非正規金融對地方政府有著潛在的利益和關系，因此，地方政府對本區域內非正規金融的態度和行為與中央政府往往不一致。中央政府作為國民經濟的宏觀調控者，必然承擔起防范金融風險的重任，一些金融政策目標是為了促進農村新型金融機構的穩步發展。但實際執行過程中由于存在復雜的利益牽扯，有可能會遇到地方政府的推諉。部分原因在于：在金融組織發展的博弈中，中央政府始終處于明顯的信息劣勢，無法真正地從微觀上去監督數量龐大的農村金融機構的具體運作；地方政府也由于農村金融機構的管理水平較低、經營風險過高等原因，很少有積極性和動力去促進農村金融機構的發展，更不用說用地方財政資金全力支持農村金融機構的發展。這樣，農村金融組織創新的步伐遲緩也就不足為奇了。

在我國農村金融市場發育過程中，農村金融市場一定程度上存在著信息不對稱、風險控制差等問題，出現了農村金融市場生態結構下的“市場失靈”和“負外部性”。實證經驗證明市場邏輯的存在和市場邏輯的局限性：如果任由農村金融市場自然發育，必然會出現大量農村資金的非農化，在市場邏輯下，無論做出怎樣的努力，都無法治愈農村的融資饑渴癥[2]。從更深的層面來看，中國農村金融改革的瓶頸實際上是以農民為主體的互助金融組織與制度的缺失[3]，是政府與市場“雙失靈”的結果。與市場機制一樣，政府行為機制也存在著缺陷，政府優勢的充分發揮有著一定的假定前提，即存在著一個信息靈通、高效、理性的且沒有自己特殊利益的社會代表機關的政府，政府被看作是有能力糾正市場失靈偏差的全能代表機構[4]。 這就為政府介入提供了充分理由，政府介入往往以正式金融制度取代非正式金融制度，但往往存在信息不對稱，導致政府決策失誤，致使資源配置效率降低，農村融資困境惡化，又帶來了“政府失靈”。農村金融市場的發展證明，政府過度干預的公共金融政策一定程度上加劇了農村金融抑制，降低了農村金融市場效率，如現行的新型農村金融機構規定仍然排斥社會資本，這種制度設計客觀上限制了民間資本的積極性，影響了金融資源的優化配置。當然，政府對經濟生活的干預，對于克服市場機制的局限性起到了一定作用，但在經濟逐漸走向成熟后，政府對經濟的干預便逐漸從直接轉為間接，從有形轉為無形[5]。政府的作用是否有效發揮，直接關系著我國新型農村金融組織能否健康發展。因此，深入分析地方政府行為對農村新型金融組織發展的影響尤為必要。

三、農村新型金融組織發展的困境：政治錦標賽下的地方政府行為

在我國，農村金融改革由中央政府制定大的戰略方針，而具體執行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標上的不一致，有可能對農村金融改革的結果產生一定影響。中央政府的目標是通過農村金融改革促進農業長期穩定發展，在扶持農村信用社的同時，也鼓勵農村新型金融組織建設，力圖建立多渠道、立體式的農村金融體系，其戰略目標更加長遠。但是地方政府由于政績壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時不可能像中央政府那樣做長遠考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農民貸款數量這樣的具體問題上。這也解釋了自2006年我國新型農村金融機構發展滯緩的原因就在于地方政府推動不力：由于扶植農村新型金融組織需要占用大量財政資金，成本過高，而支持農村信用社的成本相對較低，導致一些地方政府在推動新型金融機構發展方面顯得動力不足。

從目前的實際情況來看，農村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數據顯示：截至2011年9月，全國農村信用社涉農貸款達到46萬億元，占農村中小金融機構各項貸款的474%，占銀行業涉農貸款總額的328%。而農村新型金融組織在我國發展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會選擇支持農村新型金融組織的發展，而是更緊密地開展和農村信用社的合作，其根本原因就在于現行的政治錦標賽體制，即中央政府主要以經濟產出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現行體制下，我國的政府結構屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級管轄，形成金字塔狀的層級體系，在各級官員來源上，存在直接選舉和上級任命兩種形式。雖然我國在基層開展直接選舉已經有了一段時間，但是從根本上來說，最主要的還是實行政府官員選拔制[6]，各級政府官員除了對自己管轄范圍內的民眾負責之外，更加重要的是對上級負責。晉升的標準由上級制定，最重要和最常見的指標是GDP增長率，同級地方政府官員實質上都處于一種“政治錦標賽”模式中[7]。政治錦標賽的晉升決策權在上級政府，這就事實上造成了各級政府對上負責的局面。各級競賽者在確定主要指標權重的時候，更多的是揣摩上級的旨意，而對有關群眾福祉的指標常常忽略。在政治錦標賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績，促進地方經濟的高速發展。對比農村信用社和農村新型金融組織就可以發現，地方政府如果同農村信用社合作具有更多的優勢。其中很重要的原因是，農村信用社的運營模式已經比較成熟，能夠自我良好運轉，馬上就能見效益。而農村新型金融組織在發展初期，不僅自身無法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財政的資金，所以，地方政府發展農村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來說，無論是村鎮銀行、小額貸款公司還是農村資金互助社，這些農村新型金融組織如果能夠自己發展起來，成為農村信貸的重要力量，當然對所有各方都是理想的結果。但是，就目前情況來看，這些農村新型金融組織的發展還處于較為初級階段，離中央政府希望的目標還很遠。地方政府在政治錦標賽的壓力下與其扶持農村新型金融組織，等待其緩慢的見到效益，不如直接和農村信用社合作，用政府擔保，推動其發放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標賽中占據優勢地位。一般來說，像農村新型金融組織這樣發展處于初級階段的經濟組織，如果缺乏地方政府的實質性支持，靠其自身發展，是很難取得較大進步的。因此，作為中央政府，如果希望通過加強農村新型金融組織建設，解決農村金融信貸不足的局面，推進農村金融改革，就必須通過機制設計，促使地方政府支持農村新型金融組織建設。比較現實可行的方案是，政府在那些可形成自由市場競爭的領域的退出速率與私人金融資本的跟進速率保持時間上和空間上的協調，而政府在農村金融中的功能擴展既可以通過繼續擴大金融服務邊界實現，也可以通過扶植私人金融的發展實現[8]。

四、地方政府推動農村金融組織發展的機制設計思路

中央政府作為委托人，可以通過機制設計促進地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來說，委托代理關系的關鍵是如何設計激勵相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會采取委托人希望的努力水平完成工作。現在假定地方政府如果不努力推進農村新型金融組織建設，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負效應為其努力水平的單調遞增函數C=C（e），C′>0，C″>0。現在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個區間連續分布，推進農村新型金融組織建設的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據地方政府的推進成果R進行一定的獎勵，獎勵水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時，地方政府才有動力推動農村新型金融組織建設，否則地方政府不會采取任何行動，該式即地方政府的參與約束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵相容約束。

在錦標賽模式中，要更為復雜一些。可以從博弈論中探討兩個競賽者的模型導出一般結論[9]：假定有兩個競賽者，產出函數為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機擾動項，擾動項相當于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨立抽取。為鼓勵競賽者努力工作，委托人宣布，產出高的競賽者將獲得高獎勵wh，產出低的競賽者只能獲得低獎勵wl。假定競賽者得知委托人的獎勵水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個兩階段的動態博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對競賽者來說這兩個數額為已知不變因素。假定競賽者為風險中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個競賽者的納什均衡策略即給定對方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對任意i，e*i必為下列最大問題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號中不等式成立的概率，對上式最大化后可得：

三、農村新型金融組織發展的困境：政治錦標賽下的地方政府行為

在我國，農村金融改革由中央政府制定大的戰略方針，而具體執行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標上的不一致，有可能對農村金融改革的結果產生一定影響。中央政府的目標是通過農村金融改革促進農業長期穩定發展，在扶持農村信用社的同時，也鼓勵農村新型金融組織建設，力圖建立多渠道、立體式的農村金融體系，其戰略目標更加長遠。但是地方政府由于政績壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時不可能像中央政府那樣做長遠考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農民貸款數量這樣的具體問題上。這也解釋了自2006年我國新型農村金融機構發展滯緩的原因就在于地方政府推動不力：由于扶植農村新型金融組織需要占用大量財政資金，成本過高，而支持農村信用社的成本相對較低，導致一些地方政府在推動新型金融機構發展方面顯得動力不足。

從目前的實際情況來看，農村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數據顯示：截至2011年9月，全國農村信用社涉農貸款達到46萬億元，占農村中小金融機構各項貸款的474%，占銀行業涉農貸款總額的328%。而農村新型金融組織在我國發展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會選擇支持農村新型金融組織的發展，而是更緊密地開展和農村信用社的合作，其根本原因就在于現行的政治錦標賽體制，即中央政府主要以經濟產出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現行體制下，我國的政府結構屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級管轄，形成金字塔狀的層級體系，在各級官員來源上，存在直接選舉和上級任命兩種形式。雖然我國在基層開展直接選舉已經有了一段時間，但是從根本上來說，最主要的還是實行政府官員選拔制[6]，各級政府官員除了對自己管轄范圍內的民眾負責之外，更加重要的是對上級負責。晉升的標準由上級制定，最重要和最常見的指標是GDP增長率，同級地方政府官員實質上都處于一種“政治錦標賽”模式中[7]。政治錦標賽的晉升決策權在上級政府，這就事實上造成了各級政府對上負責的局面。各級競賽者在確定主要指標權重的時候，更多的是揣摩上級的旨意，而對有關群眾福祉的指標常常忽略。在政治錦標賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績，促進地方經濟的高速發展。對比農村信用社和農村新型金融組織就可以發現，地方政府如果同農村信用社合作具有更多的優勢。其中很重要的原因是，農村信用社的運營模式已經比較成熟，能夠自我良好運轉，馬上就能見效益。而農村新型金融組織在發展初期，不僅自身無法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財政的資金，所以，地方政府發展農村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來說，無論是村鎮銀行、小額貸款公司還是農村資金互助社，這些農村新型金融組織如果能夠自己發展起來，成為農村信貸的重要力量，當然對所有各方都是理想的結果。但是，就目前情況來看，這些農村新型金融組織的發展還處于較為初級階段，離中央政府希望的目標還很遠。地方政府在政治錦標賽的壓力下與其扶持農村新型金融組織，等待其緩慢的見到效益，不如直接和農村信用社合作，用政府擔保，推動其發放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標賽中占據優勢地位。一般來說，像農村新型金融組織這樣發展處于初級階段的經濟組織，如果缺乏地方政府的實質性支持，靠其自身發展，是很難取得較大進步的。因此，作為中央政府，如果希望通過加強農村新型金融組織建設，解決農村金融信貸不足的局面，推進農村金融改革，就必須通過機制設計，促使地方政府支持農村新型金融組織建設。比較現實可行的方案是，政府在那些可形成自由市場競爭的領域的退出速率與私人金融資本的跟進速率保持時間上和空間上的協調，而政府在農村金融中的功能擴展既可以通過繼續擴大金融服務邊界實現，也可以通過扶植私人金融的發展實現[8]。

四、地方政府推動農村金融組織發展的機制設計思路

中央政府作為委托人，可以通過機制設計促進地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來說，委托代理關系的關鍵是如何設計激勵相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會采取委托人希望的努力水平完成工作。現在假定地方政府如果不努力推進農村新型金融組織建設，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負效應為其努力水平的單調遞增函數C=C（e），C′>0，C″>0。現在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個區間連續分布，推進農村新型金融組織建設的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據地方政府的推進成果R進行一定的獎勵，獎勵水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時，地方政府才有動力推動農村新型金融組織建設，否則地方政府不會采取任何行動，該式即地方政府的參與約束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵相容約束。

在錦標賽模式中，要更為復雜一些。可以從博弈論中探討兩個競賽者的模型導出一般結論[9]：假定有兩個競賽者，產出函數為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機擾動項，擾動項相當于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨立抽取。為鼓勵競賽者努力工作，委托人宣布，產出高的競賽者將獲得高獎勵wh，產出低的競賽者只能獲得低獎勵wl。假定競賽者得知委托人的獎勵水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個兩階段的動態博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對競賽者來說這兩個數額為已知不變因素。假定競賽者為風險中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個競賽者的納什均衡策略即給定對方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對任意i，e*i必為下列最大問題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號中不等式成立的概率，對上式最大化后可得：

三、農村新型金融組織發展的困境：政治錦標賽下的地方政府行為

在我國，農村金融改革由中央政府制定大的戰略方針，而具體執行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標上的不一致，有可能對農村金融改革的結果產生一定影響。中央政府的目標是通過農村金融改革促進農業長期穩定發展，在扶持農村信用社的同時，也鼓勵農村新型金融組織建設，力圖建立多渠道、立體式的農村金融體系，其戰略目標更加長遠。但是地方政府由于政績壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時不可能像中央政府那樣做長遠考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農民貸款數量這樣的具體問題上。這也解釋了自2006年我國新型農村金融機構發展滯緩的原因就在于地方政府推動不力：由于扶植農村新型金融組織需要占用大量財政資金，成本過高，而支持農村信用社的成本相對較低，導致一些地方政府在推動新型金融機構發展方面顯得動力不足。

從目前的實際情況來看，農村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數據顯示：截至2011年9月，全國農村信用社涉農貸款達到46萬億元，占農村中小金融機構各項貸款的474%，占銀行業涉農貸款總額的328%。而農村新型金融組織在我國發展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會選擇支持農村新型金融組織的發展，而是更緊密地開展和農村信用社的合作，其根本原因就在于現行的政治錦標賽體制，即中央政府主要以經濟產出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現行體制下，我國的政府結構屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級管轄，形成金字塔狀的層級體系，在各級官員來源上，存在直接選舉和上級任命兩種形式。雖然我國在基層開展直接選舉已經有了一段時間，但是從根本上來說，最主要的還是實行政府官員選拔制[6]，各級政府官員除了對自己管轄范圍內的民眾負責之外，更加重要的是對上級負責。晉升的標準由上級制定，最重要和最常見的指標是GDP增長率，同級地方政府官員實質上都處于一種“政治錦標賽”模式中[7]。政治錦標賽的晉升決策權在上級政府，這就事實上造成了各級政府對上負責的局面。各級競賽者在確定主要指標權重的時候，更多的是揣摩上級的旨意，而對有關群眾福祉的指標常常忽略。在政治錦標賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績，促進地方經濟的高速發展。對比農村信用社和農村新型金融組織就可以發現，地方政府如果同農村信用社合作具有更多的優勢。其中很重要的原因是，農村信用社的運營模式已經比較成熟，能夠自我良好運轉，馬上就能見效益。而農村新型金融組織在發展初期，不僅自身無法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財政的資金，所以，地方政府發展農村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來說，無論是村鎮銀行、小額貸款公司還是農村資金互助社，這些農村新型金融組織如果能夠自己發展起來，成為農村信貸的重要力量，當然對所有各方都是理想的結果。但是，就目前情況來看，這些農村新型金融組織的發展還處于較為初級階段，離中央政府希望的目標還很遠。地方政府在政治錦標賽的壓力下與其扶持農村新型金融組織，等待其緩慢的見到效益，不如直接和農村信用社合作，用政府擔保，推動其發放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標賽中占據優勢地位。一般來說，像農村新型金融組織這樣發展處于初級階段的經濟組織，如果缺乏地方政府的實質性支持，靠其自身發展，是很難取得較大進步的。因此，作為中央政府，如果希望通過加強農村新型金融組織建設，解決農村金融信貸不足的局面，推進農村金融改革，就必須通過機制設計，促使地方政府支持農村新型金融組織建設。比較現實可行的方案是，政府在那些可形成自由市場競爭的領域的退出速率與私人金融資本的跟進速率保持時間上和空間上的協調，而政府在農村金融中的功能擴展既可以通過繼續擴大金融服務邊界實現，也可以通過扶植私人金融的發展實現[8]。

四、地方政府推動農村金融組織發展的機制設計思路

中央政府作為委托人，可以通過機制設計促進地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來說，委托代理關系的關鍵是如何設計激勵相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會采取委托人希望的努力水平完成工作。現在假定地方政府如果不努力推進農村新型金融組織建設，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負效應為其努力水平的單調遞增函數C=C（e），C′>0，C″>0。現在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個區間連續分布，推進農村新型金融組織建設的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據地方政府的推進成果R進行一定的獎勵，獎勵水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時，地方政府才有動力推動農村新型金融組織建設，否則地方政府不會采取任何行動，該式即地方政府的參與約束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵相容約束。

在錦標賽模式中，要更為復雜一些。可以從博弈論中探討兩個競賽者的模型導出一般結論[9]：假定有兩個競賽者，產出函數為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機擾動項，擾動項相當于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨立抽取。為鼓勵競賽者努力工作，委托人宣布，產出高的競賽者將獲得高獎勵wh，產出低的競賽者只能獲得低獎勵wl。假定競賽者得知委托人的獎勵水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個兩階段的動態博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對競賽者來說這兩個數額為已知不變因素。假定競賽者為風險中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個競賽者的納什均衡策略即給定對方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對任意i，e*i必為下列最大問題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號中不等式成立的概率，對上式最大化后可得：