事業(yè)單位分類改革問題研究

程爽　孫紅軍　李紅　滑志鵬

摘要：指出了經(jīng)過多年的探索，如今我國事業(yè)單位改革已經(jīng)進(jìn)入新的階段，確立了事業(yè)單位分類改革的基本方式，并取得了一定成效。探討了在具體實(shí)施方案、制度指定方面仍存在的問題，提出了制定切實(shí)可行的政策和確立完善的具體制度，為事業(yè)單位改革提供參考。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；分類改革；自收自支事業(yè)單位

1引言

事業(yè)單位是我國特有的一種介于政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的組織機(jī)構(gòu)，主要為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。我國現(xiàn)有約126萬個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬名正式職工，900萬名離退休人員，涉及國內(nèi)居民、企業(yè)生產(chǎn)生活的方方面面，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。事業(yè)單位提供公益服務(wù)總量不斷擴(kuò)大，服務(wù)水平逐步提高，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。

但同時(shí)也應(yīng)該看到，我國社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對滯后，部分事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活，工作效率低下；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高，不能滿足社會(huì)日益增長的對公益服務(wù)的需要；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱，這些問題都影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，因此迫切需要通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。

2事業(yè)單位分類改革發(fā)展歷程與政策分析

2.1事業(yè)單位改革發(fā)展歷程

我國的事業(yè)單位改革自20世紀(jì)80年代中期開始，先后歷經(jīng)幾個(gè)重要階段，在不斷的探索和總結(jié)的過程中，形成了現(xiàn)今事業(yè)單位分類改革的政策。

第一階段，1985～1992年，這一期間，國家有關(guān)部門先后針對科研單位、衛(wèi)生事業(yè)單位、教育事業(yè)單位、藝術(shù)表演團(tuán)體發(fā)布政策，陸續(xù)開展對科學(xué)技術(shù)、教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域內(nèi)的體制改革，事業(yè)單位改革逐步展開。

第二階段，1993～2005年，這一階段中，國家關(guān)于事業(yè)單位改革重視程度不斷加大，對其認(rèn)識不斷深化，在具體領(lǐng)域和總體方向確定方面取得了一定成果。分類改革的方式，在這一時(shí)期得到確定。

第三階段，2006～2010年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確要求加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。部分地區(qū)開始制定事業(yè)單位分類改革方案、開展了事業(yè)單位分類改革的試點(diǎn)工作，并取得了一些成效。2010年底，出版行業(yè)全行業(yè)改制完成，為其他行業(yè)的改制提供了示范。這一時(shí)期也是分類改革和具體制度構(gòu)建的探索過程。

第四階段，2011年至今。2011年3月下發(fā)、2012年4月公開發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著我國事業(yè)單位改革進(jìn)入全新階段。《指導(dǎo)意見》對改革的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)與主要內(nèi)容等進(jìn)行整體部署，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，明確了改革總體目標(biāo)及階段性目標(biāo)。今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，到2020年建立起完善的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基中國特色公益服務(wù)體系。

2.2事業(yè)單位分類改革政策分析

2.2.1改革層面不斷深化

行業(yè)事業(yè)單位改革方面，文化表演、出版?zhèn)髅胶蜋z測檢驗(yàn)等領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位，正在進(jìn)行或已經(jīng)完成了轉(zhuǎn)企改制工作。在制度方面，人事制度改革、養(yǎng)老醫(yī)療制度、內(nèi)部控制制度方面都有相關(guān)政策出臺(tái)指導(dǎo)。截至2010年，全國實(shí)行聘用制度的事業(yè)單位和簽訂聘用合同的人員接近80%。

2.2.2分類改革方向細(xì)化

對事業(yè)單位進(jìn)行分類，有針對性的指定改革措施，是我國現(xiàn)行事業(yè)單位改革的重要方式。具體分類的方法經(jīng)歷了兩個(gè)階段，且兩階段之間存在繼承和合理化發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。

在1993年的指導(dǎo)政策中，根據(jù)國家財(cái)政撥款模式不同，將事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類，分別進(jìn)行有針對性的管理（圖1）。

現(xiàn)階段，我國事業(yè)單位分類的主要依據(jù)為社會(huì)功能，依職能將事業(yè)單位分為主要承擔(dān)行政職能、主要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營和主要提供公共服務(wù)三類，稱為“大三類”。主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能剝離或者并歸政府部門；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、自收自支類的事業(yè)單位采用的經(jīng)營方式類似于企業(yè)，因此如此類事業(yè)單位在經(jīng)營的過程中采用市場化的方式，將能夠得到較好的發(fā)展。

近年來對于分類主要變化是，2011年《指導(dǎo)意見》相較于2008年中央編辦的《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》，不再將公益類事業(yè)單位劃定為三類，取消原有公益三類即”提供的服務(wù)具有一定公益屬性，可基本實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位”，所有公益類事業(yè)單位都能或多或少獲得國家財(cái)政的支持，對具有公益性質(zhì)且能

2.2.3強(qiáng)調(diào)公益性職能

根據(jù)2011年《指導(dǎo)意見》中的描述，事業(yè)單位分類改革的總體目標(biāo)為到2020年我國事業(yè)單位改革完成，并形成中國特色公益服務(wù)體系。生產(chǎn)經(jīng)營類和有行政職能的事業(yè)單位通過轉(zhuǎn)企改制、行政職能的剝離和歸并等方式脫離事業(yè)單位范圍。從而改變事業(yè)單位現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置冗雜、國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過大的現(xiàn)狀。

3地方事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案案例

分析

3.1北京市事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案

2011年中共北京市委北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的實(shí)施意見》；2013年，北京市人民政府辦公廳再次發(fā)布《關(guān)于事業(yè)單位分類的實(shí)施意見》等6個(gè)配套文件，具體指導(dǎo)改革工作。實(shí)施方案及配套文件主要內(nèi)容如表1所示。

分類行政類事業(yè)單位經(jīng)營類事業(yè)單位公益類事業(yè)單位類別認(rèn)定完全或主要承擔(dān)行政職能，形式行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等行政職權(quán)；承擔(dān)行政職能、行使行政職權(quán)、具有國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策的明確規(guī)定；承擔(dān)行政職能、形式行政職權(quán)，具有各級機(jī)構(gòu)編制部門有關(guān)文件的明確確認(rèn)主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并以盈利為目的；提供的產(chǎn)品和服務(wù)不屬于政府必須提供的公益服務(wù)；提供的產(chǎn)品或服務(wù)可以由市場配置資源公益一類事業(yè)單位：面向社會(huì)提供基本公益服務(wù)；不能或不宜由市場配置資源；宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)范由國家確定。公益二類事業(yè)單位：面向社會(huì)提供公益服務(wù)，可部分由市場配置資源；按照國家確定的公益目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)開展活動(dòng)；在確保公益目標(biāo)的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。改革過程逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，不再批準(zhǔn)設(shè)立行政類事業(yè)單位；過渡期內(nèi)行政類事業(yè)單位參照行政機(jī)構(gòu)管理；規(guī)范和調(diào)整事業(yè)單位承擔(dān)的涉及管理公共事務(wù)職能在轉(zhuǎn)制過渡期間，轉(zhuǎn)制單位原事業(yè)編制內(nèi)職工的住房公積金中由財(cái)政負(fù)擔(dān)部分，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)由財(cái)政部門撥付；轉(zhuǎn)制單位轉(zhuǎn)制后按照企業(yè)頒發(fā)參加社會(huì)保險(xiǎn)；轉(zhuǎn)制后具備條件的企業(yè)，可以按照有關(guān)規(guī)定為職工建立企業(yè)年金和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)——財(cái)政改革轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)后，按照行政單位預(yù)算管理方式給予全額經(jīng)費(fèi)保障；尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政部門按照行政單位預(yù)算方式予以保障已認(rèn)定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，財(cái)政部門不提供經(jīng)費(fèi)，其取得的收入依法納稅、自主安排使用公益一類：按照公共財(cái)政的保障原則和實(shí)際公共需求給予相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障；公益二類：根據(jù)事業(yè)發(fā)展需求給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。國有資產(chǎn)endprint

管理成建制轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，在資產(chǎn)清查等工作基礎(chǔ)上辦理資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)；承擔(dān)部分行政管理職能的事業(yè)單位，設(shè)計(jì)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的，由劃出、入雙方分別報(bào)主管部門審核，并由劃出（入）單位主管部門報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后辦理資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)手續(xù)對改革后轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估，核實(shí)債權(quán)債務(wù)，界定和核實(shí)資產(chǎn)，并由同級財(cái)政部門依法核定國家資本金公益類事業(yè)單位，要按照“事企分開”的原則，與速辦企業(yè)建立以資金為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)和復(fù)返對所辦企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。所辦企業(yè)涉及改制上市、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等重大事項(xiàng)，需經(jīng)主管部門審核后報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后實(shí)施。收入分配適應(yīng)事業(yè)單位分類管理的需要，對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步參照執(zhí)行行政機(jī)構(gòu)的工資管理辦法對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步實(shí)行企業(yè)化的工資管理對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，結(jié)合績效管理方式的調(diào)整和公益目標(biāo)的事項(xiàng)程度等，探索建立不同的績效工資水平確定機(jī)制和管理辦法。

備注：為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障且不面向社會(huì)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位，納入公益一類；主要為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障，同時(shí)又面向社會(huì)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位，納入公益二類；不符合行政類事業(yè)單位認(rèn)定條件，但承擔(dān)的職能涉及管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位，暫時(shí)納入公益一類

北京市事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案及其配套文件主要包括別認(rèn)定、改革內(nèi)容、財(cái)政改革、國有資產(chǎn)管理、收入分配制度等幾個(gè)方面，內(nèi)容基本涵蓋了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》及其配套文件所要求的主要內(nèi)容，對北京市當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位分類改革有較好的指導(dǎo)作用。

但是北京市實(shí)施方案及其配套文件中并不包括創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)兩方面的內(nèi)容。事實(shí)上，各地的實(shí)施方案相對國家的《指導(dǎo)意見》及配套文件都有所調(diào)整，并且在人事管理、編制管理等方面的改革力度相對更小，從另一方面暴露出事業(yè)單位改革推進(jìn)速度緩慢的癥結(jié)所在。

3.2部分省市事業(yè)單位分類目錄對比

我國事業(yè)單位從隸屬關(guān)系上來說，主要包括直屬于各級政府、人大、政協(xié)、法院等機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位和直屬于上述部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，各地的事業(yè)單位數(shù)量眾多、所涉及的行業(yè)領(lǐng)域十分廣泛。在這種情況下，要對事業(yè)單位進(jìn)行全面深入的分類改革，預(yù)先指定分類目錄就成為了必需。

現(xiàn)階段各省市的事業(yè)單位分類改革正在進(jìn)行之中，階段程度不同，只有部分省份公布了其事業(yè)單位分類目錄。現(xiàn)就江蘇、吉林、黑龍江三省的分類目錄做對比分析（圖2）。

如圖2所示，三省分類目錄中，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位所占比例相當(dāng)，約占14%；吉林省承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位比例最高約9%，黑蘇兩省行政職能類事業(yè)單位占比分別為4%和5%；公益類事業(yè)單位數(shù)量比例在三省目錄內(nèi)均在80%左右，黑蘇吉三省比例分別為82%、81%、77%。由此數(shù)字可以推斷，本輪事業(yè)單位改革后，大約將有14%的單位改制為企業(yè)，80%左右的事業(yè)單位將被保留。具體內(nèi)容方面，通過對比三省分類目錄，分析如下。

行政職能類。三省目錄主要包括漁政監(jiān)督管理、海事和航運(yùn)管理、公路行政管理、道路運(yùn)輸管理、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等類別。無線電管理和測繪管理在三省分類不同，無線電管理在黑吉兩省為行政職能類，測繪管理為公益一類，江蘇省情況相反。

生產(chǎn)經(jīng)營類。三省目錄主要包括工程勘察設(shè)計(jì)、演出中介、非時(shí)政類報(bào)刊出版、經(jīng)營性文藝演出、影視音像制作、經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介、經(jīng)營性食宿餐飲服務(wù)單位。黑吉兩省此類單位還包括農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、物業(yè)服務(wù)兩個(gè)類別。值得注意的是，三省對于科研單位有著不同的劃分：江蘇省將技術(shù)開發(fā)類科研統(tǒng)一劃為生產(chǎn)經(jīng)營類別；黑吉兩省將開發(fā)應(yīng)用型科研化為生產(chǎn)經(jīng)營類，基礎(chǔ)性科研則列為公益一類、基礎(chǔ)應(yīng)用科研、農(nóng)林示范基地、種苗良種培育等列為公益二類。

公益類。公益一類和公益二類的劃分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括義務(wù)教育類、文體類、衛(wèi)生類、社會(huì)保障類、公共安全類、社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)類、行政保障類、行政監(jiān)管類等幾大類單位。

2014年7月綠色科技第7期4事業(yè)單位改革問題與建議

4.1事業(yè)單位分類改革現(xiàn)問題

4.1.1政策落實(shí)情況有待提高

經(jīng)過多年的探索和完善，目前已經(jīng)形成了較為完善的事業(yè)單位改革政策體系，并且在出版、醫(yī)療等行業(yè)已經(jīng)初步完成了轉(zhuǎn)企改制，但是就全局看，仍有很大問題。

事業(yè)單位分類改革涉及機(jī)構(gòu)部門數(shù)量多、涉及領(lǐng)域多、涉及社會(huì)居民的工作生活多，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，另一方面，事業(yè)單位改革涉及數(shù)千萬人的切身利益，改革難度大。有學(xué)者指出，事業(yè)單位改革實(shí)改革的原動(dòng)力仍然不足是制約改革深化的阻礙之一。事業(yè)單位改革涉及到事業(yè)單位工作人員的編制、待遇、養(yǎng)老等諸多問題，如何使現(xiàn)有事業(yè)單位隊(duì)伍能夠自覺自愿落實(shí)國家和地方的相關(guān)政策，是改革中面臨的一大問題。

4.1.2各地事業(yè)單位分類改革推進(jìn)程度不一

雖然目前距離《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中的5年目標(biāo)還有一年多的時(shí)間，但仍有部分省市的事業(yè)單位分類仍處于制定相關(guān)方案和指導(dǎo)意見的程度。晉渝粵浙滬五個(gè)試點(diǎn)省市的事業(yè)單位分類推進(jìn)程度明顯高于其他省份，以廣東為例，省內(nèi)佛山和深圳兩地由于改革工作開展較早，其改革進(jìn)程明顯快于其他地區(qū)。

如何使事業(yè)單位分類改革超越各試點(diǎn)省、市范圍，并在全國范圍內(nèi)保質(zhì)保量的推進(jìn)，是事業(yè)單位改革中的第二個(gè)問題。

4.1.3公益類事業(yè)單位內(nèi)部制度改革仍需優(yōu)化

現(xiàn)行政策改革目標(biāo)完成后，我國將只存在為社會(huì)提供共用服務(wù)的公益類事業(yè)單位。針對公益類事業(yè)單位制度的改革仍處于試水狀態(tài)，現(xiàn)有政策只為改革確定了基本的方向和目標(biāo)。在人事編制、薪酬待遇、養(yǎng)老福利、法人管理制度、內(nèi)部財(cái)政制度等方面，各地陸續(xù)開展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能夠落到實(shí)處的具體制度改革方案。

4.2關(guān)于事業(yè)單位分類改革的幾點(diǎn)思考

4.2.1制定切實(shí)可行的政策和制度模式

5個(gè)試點(diǎn)省市分別分布于我國中部、西部、華南和華東地區(qū)，其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有一定的代表性。多角度全面分析試點(diǎn)省市包括分類劃分、制度的制定與宣傳等方面的經(jīng)驗(yàn)，并就不足和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行針對性的總結(jié)和推廣，對下一步指定切實(shí)可行的政策將有很大幫助。針對已經(jīng)或計(jì)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制的事業(yè)單位，利用優(yōu)惠政策等多種

方式，保證相關(guān)人員的合理利益，促進(jìn)轉(zhuǎn)企改制工作平穩(wěn)有效開展。

4.2.2統(tǒng)籌推進(jìn)，各方合力促進(jìn)事業(yè)單位分類改革

在推進(jìn)事業(yè)單位改革方面，要多角度多方合力促進(jìn)改革進(jìn)程。其一，改革的重要參與者，包括事業(yè)單位、各級編委等事業(yè)單位管理機(jī)構(gòu)和下設(shè)事業(yè)單位的政府部門，要通過宣傳教育等多種途徑統(tǒng)一思想認(rèn)識、統(tǒng)一改革目標(biāo)，合理促進(jìn)改革進(jìn)程加快；其二，有針對性的利用指定優(yōu)惠政策等方式，促進(jìn)各地區(qū)事業(yè)單位分類改革協(xié)調(diào)發(fā)展。

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[4] 王瀾明.改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧[J].中國行政管理，2010（6）.

[5] 周曉梅.廣東省事業(yè)單位分類改革：經(jīng)驗(yàn)與思考[J].中國行政管理，2010（10）.endprint

管理成建制轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，在資產(chǎn)清查等工作基礎(chǔ)上辦理資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)；承擔(dān)部分行政管理職能的事業(yè)單位，設(shè)計(jì)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的，由劃出、入雙方分別報(bào)主管部門審核，并由劃出（入）單位主管部門報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后辦理資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)手續(xù)對改革后轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估，核實(shí)債權(quán)債務(wù)，界定和核實(shí)資產(chǎn)，并由同級財(cái)政部門依法核定國家資本金公益類事業(yè)單位，要按照“事企分開”的原則，與速辦企業(yè)建立以資金為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)和復(fù)返對所辦企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。所辦企業(yè)涉及改制上市、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等重大事項(xiàng)，需經(jīng)主管部門審核后報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后實(shí)施。收入分配適應(yīng)事業(yè)單位分類管理的需要，對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步參照執(zhí)行行政機(jī)構(gòu)的工資管理辦法對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步實(shí)行企業(yè)化的工資管理對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，結(jié)合績效管理方式的調(diào)整和公益目標(biāo)的事項(xiàng)程度等，探索建立不同的績效工資水平確定機(jī)制和管理辦法。

備注：為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障且不面向社會(huì)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位，納入公益一類；主要為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障，同時(shí)又面向社會(huì)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位，納入公益二類；不符合行政類事業(yè)單位認(rèn)定條件，但承擔(dān)的職能涉及管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位，暫時(shí)納入公益一類

北京市事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案及其配套文件主要包括別認(rèn)定、改革內(nèi)容、財(cái)政改革、國有資產(chǎn)管理、收入分配制度等幾個(gè)方面，內(nèi)容基本涵蓋了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》及其配套文件所要求的主要內(nèi)容，對北京市當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位分類改革有較好的指導(dǎo)作用。

但是北京市實(shí)施方案及其配套文件中并不包括創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)兩方面的內(nèi)容。事實(shí)上，各地的實(shí)施方案相對國家的《指導(dǎo)意見》及配套文件都有所調(diào)整，并且在人事管理、編制管理等方面的改革力度相對更小，從另一方面暴露出事業(yè)單位改革推進(jìn)速度緩慢的癥結(jié)所在。

3.2部分省市事業(yè)單位分類目錄對比

我國事業(yè)單位從隸屬關(guān)系上來說，主要包括直屬于各級政府、人大、政協(xié)、法院等機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位和直屬于上述部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，各地的事業(yè)單位數(shù)量眾多、所涉及的行業(yè)領(lǐng)域十分廣泛。在這種情況下，要對事業(yè)單位進(jìn)行全面深入的分類改革，預(yù)先指定分類目錄就成為了必需。

現(xiàn)階段各省市的事業(yè)單位分類改革正在進(jìn)行之中，階段程度不同，只有部分省份公布了其事業(yè)單位分類目錄。現(xiàn)就江蘇、吉林、黑龍江三省的分類目錄做對比分析（圖2）。

如圖2所示，三省分類目錄中，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位所占比例相當(dāng)，約占14%；吉林省承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位比例最高約9%，黑蘇兩省行政職能類事業(yè)單位占比分別為4%和5%；公益類事業(yè)單位數(shù)量比例在三省目錄內(nèi)均在80%左右，黑蘇吉三省比例分別為82%、81%、77%。由此數(shù)字可以推斷，本輪事業(yè)單位改革后，大約將有14%的單位改制為企業(yè)，80%左右的事業(yè)單位將被保留。具體內(nèi)容方面，通過對比三省分類目錄，分析如下。

行政職能類。三省目錄主要包括漁政監(jiān)督管理、海事和航運(yùn)管理、公路行政管理、道路運(yùn)輸管理、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等類別。無線電管理和測繪管理在三省分類不同，無線電管理在黑吉兩省為行政職能類，測繪管理為公益一類，江蘇省情況相反。

生產(chǎn)經(jīng)營類。三省目錄主要包括工程勘察設(shè)計(jì)、演出中介、非時(shí)政類報(bào)刊出版、經(jīng)營性文藝演出、影視音像制作、經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介、經(jīng)營性食宿餐飲服務(wù)單位。黑吉兩省此類單位還包括農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、物業(yè)服務(wù)兩個(gè)類別。值得注意的是，三省對于科研單位有著不同的劃分：江蘇省將技術(shù)開發(fā)類科研統(tǒng)一劃為生產(chǎn)經(jīng)營類別；黑吉兩省將開發(fā)應(yīng)用型科研化為生產(chǎn)經(jīng)營類，基礎(chǔ)性科研則列為公益一類、基礎(chǔ)應(yīng)用科研、農(nóng)林示范基地、種苗良種培育等列為公益二類。

公益類。公益一類和公益二類的劃分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括義務(wù)教育類、文體類、衛(wèi)生類、社會(huì)保障類、公共安全類、社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)類、行政保障類、行政監(jiān)管類等幾大類單位。

2014年7月綠色科技第7期4事業(yè)單位改革問題與建議

4.1事業(yè)單位分類改革現(xiàn)問題

4.1.1政策落實(shí)情況有待提高

經(jīng)過多年的探索和完善，目前已經(jīng)形成了較為完善的事業(yè)單位改革政策體系，并且在出版、醫(yī)療等行業(yè)已經(jīng)初步完成了轉(zhuǎn)企改制，但是就全局看，仍有很大問題。

事業(yè)單位分類改革涉及機(jī)構(gòu)部門數(shù)量多、涉及領(lǐng)域多、涉及社會(huì)居民的工作生活多，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，另一方面，事業(yè)單位改革涉及數(shù)千萬人的切身利益，改革難度大。有學(xué)者指出，事業(yè)單位改革實(shí)改革的原動(dòng)力仍然不足是制約改革深化的阻礙之一。事業(yè)單位改革涉及到事業(yè)單位工作人員的編制、待遇、養(yǎng)老等諸多問題，如何使現(xiàn)有事業(yè)單位隊(duì)伍能夠自覺自愿落實(shí)國家和地方的相關(guān)政策，是改革中面臨的一大問題。

4.1.2各地事業(yè)單位分類改革推進(jìn)程度不一

雖然目前距離《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中的5年目標(biāo)還有一年多的時(shí)間，但仍有部分省市的事業(yè)單位分類仍處于制定相關(guān)方案和指導(dǎo)意見的程度。晉渝粵浙滬五個(gè)試點(diǎn)省市的事業(yè)單位分類推進(jìn)程度明顯高于其他省份，以廣東為例，省內(nèi)佛山和深圳兩地由于改革工作開展較早，其改革進(jìn)程明顯快于其他地區(qū)。

如何使事業(yè)單位分類改革超越各試點(diǎn)省、市范圍，并在全國范圍內(nèi)保質(zhì)保量的推進(jìn)，是事業(yè)單位改革中的第二個(gè)問題。

4.1.3公益類事業(yè)單位內(nèi)部制度改革仍需優(yōu)化

現(xiàn)行政策改革目標(biāo)完成后，我國將只存在為社會(huì)提供共用服務(wù)的公益類事業(yè)單位。針對公益類事業(yè)單位制度的改革仍處于試水狀態(tài)，現(xiàn)有政策只為改革確定了基本的方向和目標(biāo)。在人事編制、薪酬待遇、養(yǎng)老福利、法人管理制度、內(nèi)部財(cái)政制度等方面，各地陸續(xù)開展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能夠落到實(shí)處的具體制度改革方案。

4.2關(guān)于事業(yè)單位分類改革的幾點(diǎn)思考

4.2.1制定切實(shí)可行的政策和制度模式

5個(gè)試點(diǎn)省市分別分布于我國中部、西部、華南和華東地區(qū)，其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有一定的代表性。多角度全面分析試點(diǎn)省市包括分類劃分、制度的制定與宣傳等方面的經(jīng)驗(yàn)，并就不足和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行針對性的總結(jié)和推廣，對下一步指定切實(shí)可行的政策將有很大幫助。針對已經(jīng)或計(jì)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制的事業(yè)單位，利用優(yōu)惠政策等多種

方式，保證相關(guān)人員的合理利益，促進(jìn)轉(zhuǎn)企改制工作平穩(wěn)有效開展。

4.2.2統(tǒng)籌推進(jìn)，各方合力促進(jìn)事業(yè)單位分類改革

在推進(jìn)事業(yè)單位改革方面，要多角度多方合力促進(jìn)改革進(jìn)程。其一，改革的重要參與者，包括事業(yè)單位、各級編委等事業(yè)單位管理機(jī)構(gòu)和下設(shè)事業(yè)單位的政府部門，要通過宣傳教育等多種途徑統(tǒng)一思想認(rèn)識、統(tǒng)一改革目標(biāo)，合理促進(jìn)改革進(jìn)程加快；其二，有針對性的利用指定優(yōu)惠政策等方式，促進(jìn)各地區(qū)事業(yè)單位分類改革協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄭忠德.我國事業(yè)單位改革走向分析[J].山東社會(huì)科學(xué)，2003（1）.

[2] 范恒山.關(guān)于中國事業(yè)單位改革幾個(gè)重要問題的思考[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)報(bào)，2004（12）.

[3] 左益洋，彭勃.法人治理結(jié)構(gòu)視域下的事業(yè)單位改革[J].中國商界，2010（8）.

[4] 王瀾明.改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧[J].中國行政管理，2010（6）.

[5] 周曉梅.廣東省事業(yè)單位分類改革：經(jīng)驗(yàn)與思考[J].中國行政管理，2010（10）.endprint

管理成建制轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，在資產(chǎn)清查等工作基礎(chǔ)上辦理資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)；承擔(dān)部分行政管理職能的事業(yè)單位，設(shè)計(jì)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的，由劃出、入雙方分別報(bào)主管部門審核，并由劃出（入）單位主管部門報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后辦理資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)手續(xù)對改革后轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估，核實(shí)債權(quán)債務(wù)，界定和核實(shí)資產(chǎn)，并由同級財(cái)政部門依法核定國家資本金公益類事業(yè)單位，要按照“事企分開”的原則，與速辦企業(yè)建立以資金為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)和復(fù)返對所辦企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。所辦企業(yè)涉及改制上市、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等重大事項(xiàng)，需經(jīng)主管部門審核后報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后實(shí)施。收入分配適應(yīng)事業(yè)單位分類管理的需要，對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步參照執(zhí)行行政機(jī)構(gòu)的工資管理辦法對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步實(shí)行企業(yè)化的工資管理對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，結(jié)合績效管理方式的調(diào)整和公益目標(biāo)的事項(xiàng)程度等，探索建立不同的績效工資水平確定機(jī)制和管理辦法。

備注：為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障且不面向社會(huì)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位，納入公益一類；主要為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障，同時(shí)又面向社會(huì)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位，納入公益二類；不符合行政類事業(yè)單位認(rèn)定條件，但承擔(dān)的職能涉及管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位，暫時(shí)納入公益一類

北京市事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案及其配套文件主要包括別認(rèn)定、改革內(nèi)容、財(cái)政改革、國有資產(chǎn)管理、收入分配制度等幾個(gè)方面，內(nèi)容基本涵蓋了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》及其配套文件所要求的主要內(nèi)容，對北京市當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位分類改革有較好的指導(dǎo)作用。

但是北京市實(shí)施方案及其配套文件中并不包括創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)兩方面的內(nèi)容。事實(shí)上，各地的實(shí)施方案相對國家的《指導(dǎo)意見》及配套文件都有所調(diào)整，并且在人事管理、編制管理等方面的改革力度相對更小，從另一方面暴露出事業(yè)單位改革推進(jìn)速度緩慢的癥結(jié)所在。

3.2部分省市事業(yè)單位分類目錄對比

我國事業(yè)單位從隸屬關(guān)系上來說，主要包括直屬于各級政府、人大、政協(xié)、法院等機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位和直屬于上述部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，各地的事業(yè)單位數(shù)量眾多、所涉及的行業(yè)領(lǐng)域十分廣泛。在這種情況下，要對事業(yè)單位進(jìn)行全面深入的分類改革，預(yù)先指定分類目錄就成為了必需。

現(xiàn)階段各省市的事業(yè)單位分類改革正在進(jìn)行之中，階段程度不同，只有部分省份公布了其事業(yè)單位分類目錄。現(xiàn)就江蘇、吉林、黑龍江三省的分類目錄做對比分析（圖2）。

如圖2所示，三省分類目錄中，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位所占比例相當(dāng)，約占14%；吉林省承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位比例最高約9%，黑蘇兩省行政職能類事業(yè)單位占比分別為4%和5%；公益類事業(yè)單位數(shù)量比例在三省目錄內(nèi)均在80%左右，黑蘇吉三省比例分別為82%、81%、77%。由此數(shù)字可以推斷，本輪事業(yè)單位改革后，大約將有14%的單位改制為企業(yè)，80%左右的事業(yè)單位將被保留。具體內(nèi)容方面，通過對比三省分類目錄，分析如下。

行政職能類。三省目錄主要包括漁政監(jiān)督管理、海事和航運(yùn)管理、公路行政管理、道路運(yùn)輸管理、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等類別。無線電管理和測繪管理在三省分類不同，無線電管理在黑吉兩省為行政職能類，測繪管理為公益一類，江蘇省情況相反。

生產(chǎn)經(jīng)營類。三省目錄主要包括工程勘察設(shè)計(jì)、演出中介、非時(shí)政類報(bào)刊出版、經(jīng)營性文藝演出、影視音像制作、經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介、經(jīng)營性食宿餐飲服務(wù)單位。黑吉兩省此類單位還包括農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、物業(yè)服務(wù)兩個(gè)類別。值得注意的是，三省對于科研單位有著不同的劃分：江蘇省將技術(shù)開發(fā)類科研統(tǒng)一劃為生產(chǎn)經(jīng)營類別；黑吉兩省將開發(fā)應(yīng)用型科研化為生產(chǎn)經(jīng)營類，基礎(chǔ)性科研則列為公益一類、基礎(chǔ)應(yīng)用科研、農(nóng)林示范基地、種苗良種培育等列為公益二類。

公益類。公益一類和公益二類的劃分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括義務(wù)教育類、文體類、衛(wèi)生類、社會(huì)保障類、公共安全類、社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)類、行政保障類、行政監(jiān)管類等幾大類單位。

2014年7月綠色科技第7期4事業(yè)單位改革問題與建議

4.1事業(yè)單位分類改革現(xiàn)問題

4.1.1政策落實(shí)情況有待提高

經(jīng)過多年的探索和完善，目前已經(jīng)形成了較為完善的事業(yè)單位改革政策體系，并且在出版、醫(yī)療等行業(yè)已經(jīng)初步完成了轉(zhuǎn)企改制，但是就全局看，仍有很大問題。

事業(yè)單位分類改革涉及機(jī)構(gòu)部門數(shù)量多、涉及領(lǐng)域多、涉及社會(huì)居民的工作生活多，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，另一方面，事業(yè)單位改革涉及數(shù)千萬人的切身利益，改革難度大。有學(xué)者指出，事業(yè)單位改革實(shí)改革的原動(dòng)力仍然不足是制約改革深化的阻礙之一。事業(yè)單位改革涉及到事業(yè)單位工作人員的編制、待遇、養(yǎng)老等諸多問題，如何使現(xiàn)有事業(yè)單位隊(duì)伍能夠自覺自愿落實(shí)國家和地方的相關(guān)政策，是改革中面臨的一大問題。

4.1.2各地事業(yè)單位分類改革推進(jìn)程度不一

雖然目前距離《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中的5年目標(biāo)還有一年多的時(shí)間，但仍有部分省市的事業(yè)單位分類仍處于制定相關(guān)方案和指導(dǎo)意見的程度。晉渝粵浙滬五個(gè)試點(diǎn)省市的事業(yè)單位分類推進(jìn)程度明顯高于其他省份，以廣東為例，省內(nèi)佛山和深圳兩地由于改革工作開展較早，其改革進(jìn)程明顯快于其他地區(qū)。

如何使事業(yè)單位分類改革超越各試點(diǎn)省、市范圍，并在全國范圍內(nèi)保質(zhì)保量的推進(jìn)，是事業(yè)單位改革中的第二個(gè)問題。

4.1.3公益類事業(yè)單位內(nèi)部制度改革仍需優(yōu)化

現(xiàn)行政策改革目標(biāo)完成后，我國將只存在為社會(huì)提供共用服務(wù)的公益類事業(yè)單位。針對公益類事業(yè)單位制度的改革仍處于試水狀態(tài)，現(xiàn)有政策只為改革確定了基本的方向和目標(biāo)。在人事編制、薪酬待遇、養(yǎng)老福利、法人管理制度、內(nèi)部財(cái)政制度等方面，各地陸續(xù)開展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能夠落到實(shí)處的具體制度改革方案。

4.2關(guān)于事業(yè)單位分類改革的幾點(diǎn)思考

4.2.1制定切實(shí)可行的政策和制度模式

5個(gè)試點(diǎn)省市分別分布于我國中部、西部、華南和華東地區(qū)，其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有一定的代表性。多角度全面分析試點(diǎn)省市包括分類劃分、制度的制定與宣傳等方面的經(jīng)驗(yàn)，并就不足和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行針對性的總結(jié)和推廣，對下一步指定切實(shí)可行的政策將有很大幫助。針對已經(jīng)或計(jì)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制的事業(yè)單位，利用優(yōu)惠政策等多種

方式，保證相關(guān)人員的合理利益，促進(jìn)轉(zhuǎn)企改制工作平穩(wěn)有效開展。

4.2.2統(tǒng)籌推進(jìn)，各方合力促進(jìn)事業(yè)單位分類改革

在推進(jìn)事業(yè)單位改革方面，要多角度多方合力促進(jìn)改革進(jìn)程。其一，改革的重要參與者，包括事業(yè)單位、各級編委等事業(yè)單位管理機(jī)構(gòu)和下設(shè)事業(yè)單位的政府部門，要通過宣傳教育等多種途徑統(tǒng)一思想認(rèn)識、統(tǒng)一改革目標(biāo)，合理促進(jìn)改革進(jìn)程加快；其二，有針對性的利用指定優(yōu)惠政策等方式，促進(jìn)各地區(qū)事業(yè)單位分類改革協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄭忠德.我國事業(yè)單位改革走向分析[J].山東社會(huì)科學(xué)，2003（1）.

[2] 范恒山.關(guān)于中國事業(yè)單位改革幾個(gè)重要問題的思考[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)報(bào)，2004（12）.

[3] 左益洋，彭勃.法人治理結(jié)構(gòu)視域下的事業(yè)單位改革[J].中國商界，2010（8）.

[4] 王瀾明.改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧[J].中國行政管理，2010（6）.

[5] 周曉梅.廣東省事業(yè)單位分類改革：經(jīng)驗(yàn)與思考[J].中國行政管理，2010（10）.endprint