領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開困局探解

黃衛(wèi)平

領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度被視為遏制腐敗的“封喉一劍”。本文根據(jù)公開資料選取了2009年至2012年全國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開的20個(gè)試點(diǎn)樣本，進(jìn)行專題研究，求解廉政之道。

20個(gè)試點(diǎn)樣本是：新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽(yáng)市、湖南湘鄉(xiāng)市、湖北荊門市掇刀區(qū)、寧夏銀川市、寧夏銀川市興慶區(qū)、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽(yáng)縣、安徽廬江縣、江蘇無錫市北塘區(qū)、遼寧錦州市古塔區(qū)、江蘇徐州市賈汪區(qū)、浙江象山縣、江蘇泗陽(yáng)縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。

必須指出，研究者選取的試點(diǎn)樣本與“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”大不相同，已從“個(gè)人申報(bào)、組織監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“個(gè)人申報(bào)、社會(huì)監(jiān)督”。

在公開層級(jí)上，官員級(jí)別較低，科級(jí)干部成為財(cái)產(chǎn)公開的主要群體

目前，我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)的層級(jí)不高。從推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開的政府層級(jí)來看，80%是縣級(jí)政府，僅有20%是地級(jí)市政府，尚未出現(xiàn)省級(jí)試點(diǎn)。

試點(diǎn)單位的行政層級(jí)直接決定了試點(diǎn)官員的行政級(jí)別——科級(jí)干部成為財(cái)產(chǎn)公開的主要群體。在20個(gè)試點(diǎn)中，17個(gè)試點(diǎn)把科級(jí)干部作為公開對(duì)象，只有六個(gè)試點(diǎn)把處級(jí)干部作為公開對(duì)象。

官員財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)層級(jí)低，證明了這一改革的敏感性和艱巨性——只能先易后難，先下后上，先試點(diǎn)觀察，再視情形而定。

擬提任干部是試點(diǎn)單位財(cái)產(chǎn)公開的主體。在20個(gè)試點(diǎn)中，有16個(gè)試點(diǎn)要求擬任（即初任或新提拔）干部作為財(cái)產(chǎn)公開的對(duì)象。阿勒泰地區(qū)、慈溪市、湘鄉(xiāng)市、荊門市掇刀區(qū)、徐州市賈汪區(qū)和象山縣，要求現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部公示財(cái)產(chǎn)，其中只有阿勒泰地區(qū)要求退休三年以內(nèi)的干部也要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示。試點(diǎn)單位把對(duì)新提拔干部的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督作為嚴(yán)格干部選拔紀(jì)律、避免干部“帶病上崗”現(xiàn)象的舉措，有助于提高干部選任的公信度。

在公開范圍上，試點(diǎn)公開規(guī)模較小，公開內(nèi)容集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人

試點(diǎn)公開規(guī)模小，60%以上的試點(diǎn)公開人數(shù)在100人以下。絕大部分試點(diǎn)地區(qū)將公開對(duì)象限定在黨政部門官員，國(guó)有企事業(yè)單位的干部不在此列。

從公開范圍來看，試點(diǎn)公開內(nèi)容主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人，不包括其配偶、子女的財(cái)產(chǎn)狀況。

由于公示對(duì)象有限、范圍狹窄，不能真實(shí)反映出官員的家庭財(cái)產(chǎn)狀況，可能導(dǎo)致官員將一些非法所得轉(zhuǎn)移給自己的父母、子女或其他親屬，或者轉(zhuǎn)換財(cái)產(chǎn)保存方式，從而規(guī)避相關(guān)規(guī)定。因此，總體上難以取信于民。

在公開方式上，以內(nèi)部公開為主，網(wǎng)絡(luò)手段被很多試點(diǎn)摒棄

在公開方式上，試點(diǎn)單位采取了多種方式，如網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)紙、單位公示欄、會(huì)議公示、手機(jī)短信等。與既有的“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”相比雖然有了很大進(jìn)步，但主渠道仍然限于單位內(nèi)部。

盡管總體上公開方式多樣，但70%的試點(diǎn)采取單一的公開方式。在20個(gè)試點(diǎn)中，有16個(gè)試點(diǎn)采用單位公示欄進(jìn)行公示；有八個(gè)試點(diǎn)采取在政府網(wǎng)站上公示；有兩個(gè)試點(diǎn)采用廣播、電視進(jìn)行公示；采用手機(jī)短信、會(huì)議、報(bào)紙公示的試點(diǎn)有一個(gè)。

從方便公眾監(jiān)督的角度來看，通過網(wǎng)絡(luò)或者廣播電視、報(bào)紙來公示官員財(cái)產(chǎn)，要比單位公示欄公示更為有效，但網(wǎng)絡(luò)手段卻被很多試點(diǎn)所摒棄。2009年僅有四個(gè)試點(diǎn)采用網(wǎng)絡(luò)公示，其后三年的試點(diǎn)也只有四個(gè)。試點(diǎn)公示正從社會(huì)公開轉(zhuǎn)為內(nèi)部公示。

此外，從公開時(shí)間來看，過半試點(diǎn)公開時(shí)間不超過十天。這一做法可能還是擔(dān)憂社會(huì)公眾圍觀，而某些干部申報(bào)的內(nèi)容未必能經(jīng)受得住深度核實(shí)。

在公開監(jiān)督上，缺乏對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開內(nèi)容的嚴(yán)格核查

目前試點(diǎn)單位財(cái)產(chǎn)公示的內(nèi)容還比較粗略，明細(xì)程度不高。如寧夏青銅峽市要求官員公開財(cái)產(chǎn)的“收入主要來源”一項(xiàng)，只需寫明是經(jīng)營(yíng)性收入為主還是工資性收入為主即可，不需寫明具體數(shù)字；在“個(gè)人房產(chǎn)”方面，只需寫明有幾處房產(chǎn)即可，無需寫明房產(chǎn)的面積等信息；更無需公示干部的工資、存款、房產(chǎn)面積、家庭成員等信息。

此外，試點(diǎn)單位缺乏對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開內(nèi)容的嚴(yán)格核查。雖然每個(gè)試點(diǎn)都不同程度地要求對(duì)申報(bào)和公開材料進(jìn)行審核，但在實(shí)踐中，公開內(nèi)容的真實(shí)性主要靠官員的自覺，缺乏權(quán)威核實(shí)。阿勒泰地區(qū)、瀏陽(yáng)市、慈溪市、青銅峽市等地在官員財(cái)產(chǎn)公開后都是“零投訴、零異議”，有些地方甚至存在單位領(lǐng)導(dǎo)公開的工資低于下屬的現(xiàn)象，這引起民眾對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開真實(shí)性、有效性的質(zhì)疑，而質(zhì)疑的背后反映的是財(cái)產(chǎn)公開審查機(jī)制的缺失。

在公開時(shí)序上，呈現(xiàn)斷續(xù)和衰減趨勢(shì)，試點(diǎn)單位存在“曇花現(xiàn)象”

從改革試點(diǎn)開始的時(shí)序來看，試點(diǎn)數(shù)量、公開人數(shù)及公開級(jí)別都呈現(xiàn)衰減趨勢(shì)。此外，從試點(diǎn)單位來看，也存在著斷續(xù)性的特點(diǎn)，形成“曇花現(xiàn)象”。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，僅一半左右的試點(diǎn)在初次進(jìn)行官員財(cái)產(chǎn)公開后還會(huì)持續(xù)，另一半的試點(diǎn)地區(qū)探索一次之后就偃旗息鼓了。

由此可以看出，官員財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)并沒有呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大、升級(jí)趨勢(shì)，而是呈現(xiàn)衰減趨勢(shì)。這可以從側(cè)面說明，這一試點(diǎn)工作是敏感性較高、牽涉面較廣、阻力較大的反腐措施，因推進(jìn)速度緩慢，在民眾中飽受詬病。

我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開的約束因素

官員財(cái)產(chǎn)公開制度建立的關(guān)鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識(shí)形態(tài)和社會(huì)生態(tài)，則是影響中央對(duì)其持謹(jǐn)慎態(tài)度的重要因素。

腐敗存量因素。腐敗存量是指已有腐敗行為但尚未被查處的官員數(shù)量。無論是從近年來貪官的查處規(guī)模、學(xué)界推測(cè)還是從民眾日常感受來看，我國(guó)的腐敗存量都已不小。較大腐敗存量的存在，一方面增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識(shí)形態(tài)的公信力、惡化了社會(huì)輿論生態(tài)、降低了官員財(cái)產(chǎn)公開制度的預(yù)期效果，另一方面還導(dǎo)致貪官完成了對(duì)反腐政策的“捆綁”，反腐政策被腐敗現(xiàn)實(shí)所挾持。

意識(shí)形態(tài)因素。意識(shí)形態(tài)宣傳與官員擁有財(cái)產(chǎn)現(xiàn)狀之間存在著巨大的反差。一方面，我們長(zhǎng)期以來一直宣傳黨政干部是全心全意為人民服務(wù)、沒有自身利益的公仆；另一方面，黨和政府實(shí)際上又是由具體的個(gè)人所構(gòu)成，有自己的利益和訴求，并且積累了不少家庭財(cái)產(chǎn)。在這種情況下，如貿(mào)然推進(jìn)，一是會(huì)削弱傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)宣傳的說服力，降低體制的合法性；二是在貧富差距加大、仇官情緒加重等現(xiàn)實(shí)情況下，一時(shí)難以接受的民眾可能會(huì)在敵對(duì)勢(shì)力的煽動(dòng)下引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

官員群體阻力。官員財(cái)產(chǎn)公開的實(shí)施意味著官員權(quán)力和利益空間的壓縮，本質(zhì)上與官員自身權(quán)力擴(kuò)張和自身利益維護(hù)相悖。無論出于何種考慮，官員的擔(dān)憂和恐懼都會(huì)變成對(duì)此項(xiàng)制度或隱或現(xiàn)的抵制。在我國(guó)，官員同時(shí)扮演著決策者和執(zhí)行者雙重角色，如實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公開制度，無疑是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸的情況下，如果強(qiáng)力推行，既可能遭遇官員選擇性執(zhí)行而達(dá)不到預(yù)期效果，又可能導(dǎo)致政治動(dòng)蕩或大規(guī)模財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等“副產(chǎn)品”。

推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開的改革建議

其一，繼續(xù)保持高壓反腐態(tài)勢(shì)，通過治標(biāo)為治本換取時(shí)間。首先嚴(yán)格把好晉升關(guān)，讓有貪腐行為的官員不能得以晉升（最低層次要求）。其次，在一定時(shí)間段內(nèi)，通過對(duì)“老虎”“蒼蠅”一起打的懲治腐敗的一系列舉措，抑制新的腐敗行為和剔除貪腐官員，例如，可探索實(shí)施“軟赦免”以消解腐敗存量。所謂“軟赦免”，指在必須公開家庭財(cái)產(chǎn)的時(shí)限前，事實(shí)上允許官員以提前退休、個(gè)人健康原因等體面的理由退出公職。退出公職后就不再是官員，當(dāng)然不必公開家庭財(cái)產(chǎn)。退出公職前必須接受嚴(yán)格的離任申報(bào)，如有貪腐行為，就將非法收入全部沒收，但不追究法律責(zé)任，不搞秋后算賬。

其二，由高到低，由淺入深，適時(shí)提出財(cái)產(chǎn)公開改革的時(shí)間表和路線圖。確定整體規(guī)劃布局、推行主體、責(zé)任落實(shí)、總體目標(biāo)任務(wù)、階段性目標(biāo)、關(guān)鍵步驟、關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容，真正將其納入高層政治議程和推上制度化的軌道，為全國(guó)范圍內(nèi)建立健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度提供規(guī)劃、引導(dǎo)和支持?？梢砸孕绿岚胃刹繛橥黄瓶?，凡是新提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部任職前都必須向社會(huì)公開家庭財(cái)產(chǎn)，不公開者不能任新職。在全國(guó)范圍內(nèi)可授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)（建議試點(diǎn)以省為單位），以探索新提拔干部任前公開事項(xiàng)，邊試點(diǎn)，邊總結(jié)，邊推廣。

其三，細(xì)化財(cái)產(chǎn)公開的范圍以及懲處規(guī)則。規(guī)范“領(lǐng)導(dǎo)干部”所包含的職務(wù)崗位及其家庭成員范圍，明確科級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部都要進(jìn)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)（包括任前申報(bào)、日常申報(bào)及離任申報(bào)），縣處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行家庭財(cái)產(chǎn)公開。紀(jì)檢監(jiān)察部門要定期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料按一定比例進(jìn)行抽查，與此同時(shí)，民眾可以根據(jù)一定的合法程序申請(qǐng)查閱。可以考慮在縣級(jí)及以上各級(jí)黨代會(huì)、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議的換屆會(huì)上，公開各種政治性職位候選人的家庭財(cái)產(chǎn)。

（轉(zhuǎn)自《人民論壇》，本刊略有刪節(jié)）