六所大學內部權力結構和運行機制的比較

莊 蘇

(馬鞍山職業技術學院 安徽馬鞍山 243000)

為推進我國高校現代大學制度建設，2011年11月教育部出臺了《高等學校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號)，進一步明確了大學章程應具備的內容、制定核準的具體程序及相關要求，章程應突出大學的領導體制、治理結構、各類機構組成原則及負責人產生機制。時隔兩年，2013年11月28日教育部召開高等學校章程建設情況新聞發布會，向社會公布自《辦法》實施以來首批經教育部核準的中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學、華中師范大學六所高校的章程，標志我國高校章程建設工作取得了實質性進展，對于我國高等教育改革發展意義重大。

1 治理結構分析

大學治理結構是各校章程規定和約束的重要內容之一。一般而言，大學治理結構分為外部治理結構和內部治理結構。張維迎認為，大學治理是指用什么樣的制度安排能夠保證大學的目標和理念得以實現，這些制度安排就是治理結構［1］。肖應紅指出，高校治理結構就是高校內外利益相關者參與學校重大決策的結構和過程［2］。龔怡祖研究強調，大學治理結構是旨在回應“沖突和多元利益”的大學決策權結構［3］。因此，大學治理結構是維持大學與外部環境的關系，以及大學組織自身有效運轉的一系列正式制度和非正式制度及這種制度運作機制的總稱［4］。

從分析六所高校章程文本的內容結構可知，高校與舉辦者以及高校與校友、社會等關系等為高校外部治理關系，高校內部領導體制、決策方式、管理體制、組織機構等為高校內部治理關系。顯然，六所大學章程均以規范和約束高校內部治理結構為重點。由于處于同一法律環境和制度體系，各校章程規定的基本治理制度一致，但在文本表述、具體決策安排以及學術機構定位等方面存在差別。

1.1 貫徹執行基本大學治理制度

一般而言，基本制度是指根本制度、主要制度或基礎性制度。《高等教育法》第39條規定:國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制，即“黨委領導下的校長負責制”;第42條規定:高等學校設立學術委員會，審議有關學術事項;第43條規定:高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。2010年《綱要》頒布實施，將大學治理結構作為現代大學制度的核心內容，并進一步肯定了大學章程在大學治理中的作用。此后，各界逐漸將高校內部治理的基本制度安排概括為:“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”，這一基本制度和原則精神得到了各校章程的較好貫徹和執行(表1)。

表1 各校基本治理制度

1.2 具體決策安排的異同

比較六所高校章程，六校內部治理主體基本相同，大致可分為領導決策機構、學術審議(決策)機構、民主管理(咨詢)機構和執行機構等四類，各類機構由各種會議、委員會或組織構成，分別承擔著不同的治理角色和功能。此外，各校在具體決策安排上也有差別，反映出不同的權力運行結構，見表2。

表2 六所高校的內部治理主體

根據表2，各校章程的相關規定具有以下共同點:一是堅決貫徹“黨委領導下的校長負責制”;二是肯定學術組織的治理作用;三是加強民主管理和決策執行體制建設，重視發揮各方力量治理學校的積極性。不同之處:一是東南大學章程、武漢理工大學章程規定了校黨委書記是校長辦公會的成員之一，進一步加強了黨委書記的權力和影響力;二是中國人民大學章程、武漢理工大學章程明確“三重一大”問題由校黨政領導班子集體研究決定，實際肯定了“黨政聯席會議”也是兩校決策形式之一。

1.3 對學術機構的認識和定位差別

比較而言，六校章程關于學校黨委決策核心作用的規定及表述具體明確，但對學術權力及學術機構的認識和定位難以找到“一致性”，諸如在學術機構職責權限、設置方式和負責人選任或議事規則等規定方面差距較大。

首先，職責權限方面的差別。華中師范大學章程將校學術委員會表述為“學校最高學術機構”，列舉了兩大類應由學術委員會審定和評定的事項，規定學術委員會擁有咨詢、評定、審議和決策四項權力。上海外國語大學章程也承認校學術委員會是“學術事務的最高決策機構”，但其文本列舉的事項大多只有審議、評議的職能。武漢理工大學章程則表述為“最高學術權力機構”，具體為領導學術發展、審議學科專業設置、提供相關咨詢等職能。東華大學章程為“最高學術審議機構”，學術委員會只有審議職責。東南大學章程為“管理和協調學術事務”，從其文本看管理職能較少，審議、協調職能較多。中國人民大學章程避開為學術委員會定位，直接羅列其主要職責，通過討論、審議對學術工作提出意見和建議。

其次，設置方式的差別。在學術委員會設置方面，六校章程有三種設置方式。一是“一元”模式。華中師范大學章程規定學術委員會可下設學位評定、教師聘任、教學指導等專門委員會，可在教學科研機構設置分學術委員會，在學術機構中校學術委員會是最高層次。上海外國語大學章程規定學術委員會下設學風建設委員會，指導學科學術委員會工作，提議學位評定委員會、教學指導委員會等學術委員會的提名和組成，審議它們提請的事項。二是“一元為主，多元并存”模式。東華大學章程、武漢理工大學章程分別規定了學術委員會、學位評定委員會、教學委員會等學術機構的設立方式，但兩校章程均強調了學術委員會和其它學術機構間的層次性，東華大學章程規定學術委員會為“最高學術審議機構”，武漢理工大學章程則規定學術委員會為“最高學術權力機構”。三是“多元”模式。中國人民大學和東南大學均為這種模式，將學術委員會和其它學術機構平等定位。

最后，主任人選及議事規則的異同。中國人民大學章程規定“學術委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任，采取表決制”，但表明學術委員會僅有參與重大學術問題討論和提出意見、建議的權力。筆者從該校網站上查實，該校9名學術委員會副主任中，有4人是現任校領導(含1名常務副主任)，1名秘書長為該校科研處處長 。可以想象，雖有資深教授擔任學術委員會主任，但學術委員會的實際地位難以保持與行政權力和行政機構的平等，也難以獨立。武漢理工大學章程規定學術委員會主任由委員推選，實行例會制;東南大學章程為學術組織負責人在其成員中選擇產生;東華大學章程為學術委員會按其章程組建，由學術委員會主任主持開展工作;上海外國語大學章程為學術委員會根據國家相關規定和其章程確定組成人員和議事規則;華中師范大學章程為學術委員會依照國家有關規定及其章程組建、運行并履行職責。可見，各校章程關于學術委員會主任和議事規則的規定和表述均不一致。但有一點卻是相似的，即各校校章程均未按照《辦法》的要求，明確規定學術組織的組成原則和負責人的產生機制。

2 六所高校章程文本的總體特點

2.1 行政權力明確，學術權力模糊

從文本看，六校章程關于大學行政權力的規定十分明確。各校章程均明確規定黨委是學校領導核心、統一領導學校工作，校長是學校的法定代表人和行政負責人，校長在黨委領導下全面負責學校的教學、科研和其他行政管理工作。各校章程詳細列舉了黨委和行政的主要職責和職權，對黨委會、黨委常委會、校長辦公會等機構的決策事項及議事規則詳加規定。相反，各校章程對學術權力的規定和表述則較為含糊。如在六所高校中有的高校章程將學術委員會定位為“學校最高學術機構”，擁有咨詢、評定、審議和決策四項權力;也有的高校章程規定校學術委員會為“學術事務的最高決策機構”，但章程文本只列舉了審議、評議等職能的事項。

2.2 行政權力具體，學術權力抽象

同樣，六所高校章程將行政權力的主體、客體以及權力作用的對象表述非常具體。諸如學校黨委是學校最高決策機構，每學期至少召開一次黨委全委會議;黨委全委會議閉會期間，黨委常委會作為常設機構行使其職權，對學校重大問題和重要事項進行決策;黨委書記主持黨委全委會議和黨委常委會;校長辦公會是學校行政領導貫徹學校黨委和黨委常委會精神，對重要行政事項研究和決策的工作會議，由校長和校長授權的副校長主持，實行校長負責制等。但各校章程對學術權力的規定顯得相對抽象。如有的大學規定“學術委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任，采取表決制”，但文本表述中學術委員會僅有參與重大學術問題討論和提出意見、建議的權力;顯然，上述表述與《辦法》中“章程應當明確規定學校學術委員會、學位評定委員會以及其他學術組織的組成原則、負責人產生機制、運行規則與監督機制”等具體規定差距甚大。從文本分析看，學術權力實踐中則變得空泛。

2.3 行政權力強大，學術權力弱小

六校章程關于黨委行政領導決策地位的規定明確具體。其次各類決策機構的議事規則容易操作。再次黨委部門、行政機構以及直屬機構等組成了嚴密的行政指令執行體系。如此，學術權力則弱小的多。第一，決策作用不夠。六校章程中僅有華中師范大學章程規定“涉及學術評價的事項，應由學術委員會組織評定”，其它高校章程更多的將學術權力定位為審議論證、咨詢建議等作用。第二，學術權力相對分散。六校章程中涉及三種學術組織的設置方式，其中2所學校的學術委員會是“一元”模式，其它學術組織均為其下屬機構，學術委員會可以審議其它學術組織提請審議的學術事項，學術權力較為剛性，另外4所學校的學術組織設置均較為松散，學術權力相對分散，難以得到較好的整合。第三，文本表述較少。比較六校章程，最明顯的直觀感受各校章程文本關于行政權力的規定和表述多于學術權力，平均是學術權力的2.1倍多，也暗示了學術權力的弱小。

綜上所述，六校章程雖為我國大學帶來了“按章治校”時代的曙光，也初步明晰了大學行政權力與學術權力的界限和職責范圍，但在當前強大的行政體制和行政化浪潮面前，已核準的六校章程難以彰顯學術本位，難以帶來教學、研究和學習方面的自由空間。大學、教育主管部門以及社會各界必須意識到在即將頒發的大學章程中要弱化行政權力強化學術權力，切實采取措施促進學術權力與行政權力包容和諧。

［1］張維迎.大學的邏輯(增訂版)［M］.北京:北京大學出版社，2005

［2］肖應紅.關于我國高校內部治理結構重建問題的思考［J］.黑龍江高教研究，2007.9

［3］龔怡祖.漫說大學治理結構［J］.復旦教育論壇，2009.3

［4］李建奇.我國大學治理結構變遷的路徑選擇［J］.高等教育研究，2009.5

［5］人大新聞網，2013-09-25.［EB/OL］.http://news.ruc.edu.cn/archives/64143