新型城鎮化視角下的農地非農化研究——以東莞市為例

劉真 LIU Zhen

（華南理工大學，廣州 510640）

（South China University of Technology，Guangzhou 510640，China）

1 問題的提出

農地非農化，是指農用地轉變用途，成為居住、交通、工業、商業服務業等城鄉建設用地的過程（張宏兵，2001）。在現行土地制度下，我國農地非農化的途徑主要包括以下三種：國家建設占用、農村集體建設占用、農村居民個人建房占用。我國農地非農化的方式主要有以下3類：一是國家直接以劃撥或出讓方式將國有土地(國有農場、林場等)轉化為非農建設用地；二是國家征收集體所有的農地；三是不經過國家征收環節，集體或者個人直接將集體土地轉化為非農建設用地。

在農地非農轉化過程中，城市化、工業化、人口集聚、基礎設施建設等都扮演著極其重要的角色。土地利用方向、方式、結構等方面的變化與這些影響因子之間必然存在著某種規律性的聯系。當前以政府征地為主導的農地非農化方式產生了許多問題，比如“要地不要人”，產生失地農民問題（王曉潔、陳樹新，2006）；外延擴張、粗放發展，由大城市外延擴張的傳統農地非農化模式忽視了小城鎮和農村經濟發展也產生了許多問題。

新型城鎮化強調以人為本，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，集約高效、功能完善、環境友好、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展（吳江等，2009）。東莞市地處改革開放前沿的廣東省，是珠三角城市發展群的核心城市之一，其工業化城市化水平居于前列。在起步階段以及較長一段時間里，東莞市以“三來一補”企業發展為主，各村鎮紛紛建廠建房，“筑巢引鳳”，用活用好農村建設用地，在促進農地非農化、保護集體、農民土地權益、協調城鄉發展方面做出了積極有效的探索和實踐，對目前大力強調的新型城鎮化發展有明顯的借鑒意義。

2 東莞市農地非農化的狀況

2.1 東莞市農地非農化的范圍 從農地非農化的空間范圍來看，1993年在國家建設占用耕地142.67公頃中，用于城市建設的為國家建設占用耕地的5.42%（如表1），用于各建制鎮建設的為70.33公頃，為國家建設占用耕地的49.30%。在1995年、1997年和1999年類似的情況同樣存在，雖然用于城市建設占用耕地面積的比重有所增加，分別為11.84%、16.88%和24.67%，但用于東莞各建制鎮建設占用的比重仍然較大，分別為38.65%、54.55%和64.47%。這說明東莞市在城市化發展過程中，從空間范圍上來看并沒有像傳統城市化發展那樣只注重大城市城區，尋求攤大餅似的城市空間外延的擴張，而是各建制鎮均有所發展，發展數量眾多的中小城市。

表1 東莞市1993-1999年非農建設占用耕地情況（單位：公頃）

其中A為城市建設占用耕地面積/國家建設占用耕地面積*100%，B為建制鎮占用耕地面積/國家建設占用耕地面積*100%。

2.2 東莞市農地非農化的結構 按照用途類型劃分，1997年城鎮建設占用土地面積中的工業用地為65公頃，占整個城市建設用地比重最大，達到36%；其次為住宅用地為41.67公頃，占整個城鎮建設用地占用土地面積的23%；交通用地為、商服用地、公共建筑用地市政設施及綠化用地等所占比重較小（如表2）在1993年和1995年情況也類似，各類用地所占比重排序為工業用地>住宅用地>交通用地>商服用地>公共建筑用地>市政及綠化用地。

2.3 東莞市農地非農化的方式 根據目前在現行土地制度下，我國農地非農化途徑主要包括以下三種：國家建設占用、農村集體建設占用、農村居民個人建房占用。從表3可以看到，在農地非農化的方式中，從1993年到1999年采用集體建設占用的方式，占用耕地面積為非農建設占用耕地總面積的75.32%，89.51%，73.47%和71.81%，總體保持在70%以上的高水平；而同期國家建設占用的方式分別為21.22%、9.54%、22.45%和27.14%，農民建房占用的比例分別為3.46%、0.94%、4.08%和10.35%，所占比例較小。

表2 城鎮建設用地占用土地面積（按用途類型分）（單位：公頃）

表3 東莞市1993-1996年非農建設占用耕地情況（單位：公頃）

其中A為國家建設占用耕地面積/非農建設占用耕地總面積*100%，B為集體建設占用耕地面積/非農建設占用耕地總面積*100%，C為農村個人建房占用耕地面積/非農建設占用耕地總面積*100%。

2.4 東莞農地非農化后的使用與管理 在東莞市經濟起步和發展階段，農地非農化的主要用途為集體建設占用，各村鎮建廠蓋房，集體建設直接入市，在促進農村工業化、推動鄉鎮企業發展方面起到了重要重用。2003年，廣東省發布《有關試行農村集體建設用地事情全流轉的通知》，試行農村集體建設用地使用權流轉。2005年《東莞集體建設用地使用權流轉管理辦法》出臺，明確集體建設用地可以直接入市交易，自由出讓、轉讓、出租和抵押，與國有土地“同地、同價、同權”，同時要求農村集體建設用地流轉收益的50%以上要用于農民的社會保障，但值得注意的是，宅基地不能納入流轉范圍，而流轉后的土地也只能用于工業和商業、旅游、娛樂等經營性用途，不得用于商品房開發。這次試點也被認為是我國農村土地直接入市的序幕。集體建設用地入市流轉一是為東莞提供了大量的工業化、城市化發展用地需求；二是加速了東莞市城鎮化進程，統籌城鄉經濟發展，促進農村城鎮化、農業產業化、農民市民化；三是調整了農村土地利用的結構和布局、優化土地資源配置、統籌城鄉土地利用；四是保護農民的切身利益。農村集體土地確權登記證的發放、集體土地的流轉，將有利于從制度和政策層面來保障農民的根本權益，從而提高提高農民收入。

3 東莞市農地非農化的主要特征

我國在東莞城鄉工業化、城市化進程中，農地非農化的特殊模式表現出了新的特點。主要集中在以下幾個方面：

3.1 政府改革創新、政策支持 東莞市在經濟發展的起步階段，為發展對外加工貿易活動，政府就制定了吸引外商辦“三來一補”企業的優惠措施。這期間，在國家和廣東省分別出臺了《東莞市人民政府鼓勵外商投資的優惠辦法》和《東莞市人民政府關于鼓勵臺商投資的優惠措施》，在用地審批、征用、開發等方面制定了一系列的優惠政策，農地非農化規模加大，促進了東莞農村工業化的發展。東莞市在2005年出臺了《東莞市集體建設用地流轉管理實施辦法》，這一政策在很大程度上賦予了集體建設用地入市流轉的合法性，有利于建設用地入市的規范和管理，進一步激活了集體土地資產。東莞市在農地非農化的方式、非農化后的集體土地的使用和管理方面進行了有益改革創新和政策支持，這大大促進了農村經濟的快速發展和城鄉統籌發展。

3.2 集體建設用地入市 在農地非農化轉化規模和用途方面，為滿足外向型經濟發展的需要，東莞在農用地轉化指標審批、征用、開發等方面賦予村組經濟組織更大的土地開發權，支持農村工業用地發展。農地非農化轉化指標方面絕大部分轉化為農村鄉鎮企業發展用地，為農村工業化發展提供有力的用地支撐；在農地非農化后的集體土地的使用和管理方面，通過集體土地直接入市，實現集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價。這大大盤活了農地非農化后的集體土地資產，吸引了眾多企業來莞設廠，也促進了東莞工業化的發展，為東莞成為“世界工廠”打下了堅實的基礎。

3.3 保護集體、農民的土地權益 傳統以征地為主的農地非農化方式產生了許多問題，如存在對農村集體所有土地產權的歧視，土地征收補償標準過低，補償分配不合理等。東莞市在起步階段以及較長一段時間里農地非農化的方式主要都是集體建設占用。在農地大量非農化后，集體建設用地直接入市流轉，流轉后的收益主要用于農民的社保和集體經濟的發展。這種不經國家土地征用而城市化的方式使村集體土地權利主體身份得到顯現，村集體在土地入市流轉后還強化了集體經濟組織的法律地位，促進了鄉鎮企業的發展，壯大了集體經濟力量；另一方面，農民也實現了就業的非農化，增加了收入，豐富了收入來源，提高了生活水平。

3.4 促進農民城市化 農民城市化是一項復雜的系統工程，它不僅是僅關乎戶籍和社會身份的轉變，更重要的是在城市化進程中農民職業、生活居住條件、思想觀念、社會權利、行為模式和生活方式的轉變，農民市民化對我國新型城市化發展產生重大的影響（文軍，2004）。東莞市通過創新集體土地使用、管理制度，創新農地非農化方式滿足工業化發展的土地外延擴張需求；“村村點火，處處冒煙”的建廠蓋房熱潮為三來一補企業的發展提供了良好的發展載體，更直接帶動了經濟結構、產業結構的轉型，促進了農村工業化。其結果就是東莞人口的就業非農化程度很高，進而帶動農民職業轉變非農化，農民也借著改革的紅利享受到了城市發展的成果，在收入水平、居住條件、社會保障、福利等等方面上升了一個臺階，農民群體角色（包括生產生活方式）向市民角色群體變遷。深層次意義上講，東莞農地非農化過程中，除了一紙戶籍之外，在工業化和城市化的大潮中，東莞市已經基本上已經實現了農民城市化。

3.5 統籌城鄉發展 統籌城鄉發展就是要改變和摒棄過去那種重城市、輕農村，“城鄉分治”的觀念和做法。從區域上看，是指城市和鄉村協調發展；從產業上看，是指農村經濟結構協調發展；從群體上看，是指市民和農民政治、經濟、社會差別縮小（王瑾，2005）。

可以看到，東莞市城鄉統籌的過程就是在逐步改變城鄉二元分化結構、縮小城鄉差別、轉移農村勞動力下完成的。統籌土地資源，實行集體土地直接入市，實現同城市土地同價同權，保護集體農民土地權益。東莞市農地非農化的過程也是農村工業化、農民市民化漸變的過程，在完成這些過程的同時并沒有割裂同城市協同的關系。通過土地資源的整合，實現城鄉同地同權，減少了農村工業化的成本，推動了農村產業結構調整，促進了農村經濟工業化、農民職業非農化。這一做法也就把城市工業和農村工業、城市和鄉村、城鎮居民和農村居民作為一個整體，統籌規劃、綜合實施，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、社會事業發展的一體化，改變了長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在土地、經濟等政策上的平等、產業發展上的互補，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使東莞整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

4 結論與思考

新型城鎮化強調以人為本，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，集約高效、功能完善、環境友好、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展。東莞市農地非農化模式表現出了新的特點：從范圍上看，農地非農化的范圍具有普遍性，和傳統農地非農化地域空間表現出城市中心外延擴張的特點不同，在空間結構上東莞農地非農化表現出了由村到鎮（區）、由鎮（區）到中心城擴展、由點到面發展的趨勢；從結構上看，東莞農地非農化主要用途為：工業工業用地>住宅用地>交通用地>商服用地>公共建筑用地>市政及綠化用地；從農地非農化方式上來看，集體建設占用是農地非農化的主要方式，而以政府土地征用為主導途徑的國家建設占用方式相對集體建設占用方式較少；五是從農地非農化后的使用各管理來看，采用集體建設直接入市，轉后的收益主要用于集體經濟的發展和農民的社會保障和福利，統一了土地市場，實現了與國有土地“同地、同權、同價”，真正體現“維護和實現好農村集體和農民群眾根本利益”的要求；從非農化后的影響來看，促進了農村工業化、農民市民化，保護了集體、農民的土地權益，對統籌城鄉健康發展、促進新型城鎮化也有著重要的影響。

[1]張宏斌，賈生華.土地非農化調控機制分析[J].經濟研究,2001（12）.

[2]王曉潔，陳樹新.被征地農民社會保障現狀及其研究分析[J].經濟研究參考,2006（2）.

[3]吳江，王斌，申麗娟.中國新型城鎮化進程中的地方政府行為研究[J].中國行政管理,2009（3）.

[4]文軍.農民市民化：從農民到市民的角色轉型[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版）,2004(5).

[5]王瑾.城鎮化建設對城鄉統籌的促進激勵研究[J].生產力研究,2005（3）：38-39.