澳大利亞基本公共服務均等化的實踐探索與啟示

孔凡河+趙宏偉

[摘 要]澳大利亞幅員遼闊，各地經濟發展差異顯著。但它卻利用均等化轉移支付等制度，較好地解決了基本公共服務非均等的問題，成為世界上推進基本公共服務均等化較為成功的國家之一。澳大利亞在基本公共服務均等化方面的有益探索與成功經驗值得我國借鑒。

[關鍵詞]澳大利亞；基本公共服務；均等化；轉移支付

[中圖分類號] D523 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）09-0057-03

澳大利亞是一個幅員遼闊、經濟發達的國家。2011年其國內生產總值在全球排名第13位，人均生產總值排名第6位。但是澳大利亞各地區之間在自然人文環境和經濟發展水平方面存在較大差距，東南沿海地區經濟較發達，西北部廣大地區的經濟則相對落后。因此，地區間的財力分布很不平衡。為了維護聯邦政府的統一和共同利益，促進全國經濟社會的平衡發展，縮小各地區經濟發展和人民生活水平的差異，澳大利亞建立了較為完善的基本公共服務均等化制度。

一、 澳大利亞基本公共服務均等化的制度框架

（一）各級政府職責明確，事權財權匹配。澳大利亞實行聯邦、州和地方三級政府管理體制。聯邦政府和州政府及地方政府之間的職責劃分十分明確，并且合作程度較高。聯邦政府主要負責稅金的收取和分配，并處理涉及全國利益的外交、國防、移民、高等教育、就業和社會福利等事務；州政府補充聯邦政府的活動，管理或提供多數公共服務；各地方政府的權力和職責不盡相同，主要負責城鎮規劃、建筑標準的監控、基礎設施的修建和維護、公共健康與衛生、公共圖書館和社區娛樂休閑設施等。需要指出的是，聯邦政府和州政府的財權和職責是分開的，聯邦財政在全國財政分配中居主導地位。高度集中的財政體制并不適合每一個國家，不過，對于幅員遼闊、地方經濟發展水平差異較大的澳大利亞而言，則十分必要。由聯邦政府集中大部分財力，通過轉移支付等形式可以拉平各個地區間的公共服務水平，能夠有助于基本公共服務均等化目標的實現。

（二）財政轉移支付制度全面細致。為了進一步縮小地區間財政能力差距，2007年7月，澳大利亞引入了商品和勞務所得稅（GST），旨在建立聯邦對州的一般性轉移支付制度。商品和勞務所得稅為中央稅，由聯邦統一征收，全部作為一般性轉移支付資金由聯邦補助委員會按照均等化原則，在權衡各州收入能力和支持需求的基礎上提出分配方案，由國庫部確定各州份額，在各州之間重新進行分配，州政府自行安排這筆資金，聯邦政府不予干涉。這項改革使州政府獲得了穩定的收入來源，大大提高了其提供公共服務的能力，并對縮小地區間差距產生了積極效果。[1]除一般性轉移支付外，聯邦政府還有對各州的專項轉移支付，由聯邦政府制定資金用途，一般用于特定目的或項目，不得挪作他用。

澳大利亞的財政轉移支付制度是公式最多、考慮因素最復雜的制度。在安排轉移支付時采用因素法進行確定，充分考慮財力差異和公共服務成本的地區差異。選擇多種因素用統一公式計算標準收入和標準支出，并根據特殊的影響因素，調整標準的合理開支和合理費用支出水平，差額量就是需要補貼的數。聯邦政府要為收支差額支付轉移支付金額。如果缺乏聯邦政府的財政性資金，各州所獲得的轉移支付補助將按同比例減少。均等化的轉移支付作為聯邦政府預算的一個組成部分，很好地體現了聯邦政府的宏觀政策導向。

（三）設有推進基本公共服務均等化的專門機構。為了更好地、統一地提供基本公共服務，澳大利亞專門設立中央聯合部。該部是聯邦政府近年來新成立的一個機構，是從家庭與社區服務部分離出來的一個直接服務于公民的公共服務機構，其職能就是為全澳洲居民提供更便捷的公共服務。在中央聯合部成立以前，澳大利亞居民享有的各種服務，分別由政府不同的機構來提供。比如，政府對盲人提供的特別服務，由健康部門負責；而再就業方面服務和培訓，由家庭與社區服務部負責等。居民一般也不是很清楚自己究竟享有什么樣的服務，可以從哪里獲得，等等。成立中央聯合部就是讓它把以前分散的政府服務，集中起來進行管理。中央聯合部有龐大的雇員隊伍和遍布全國的網絡，它通過電話、郵件和電子郵件形式，與全國潛在的服務對象進行聯系，并經常以面對面交談的方式，了解居民的需求，為他們提供幫助。在澳大利亞的很多危機事件中，中央聯合部都組織了支援隊伍，提供各種可能的服務，真正體現了公共服務“以人為本”的要求和澳洲公共服務體系的有效性，為保障澳大利亞人人享有均等化的基本公共服務發揮了積極作用。[2]

二、 澳大利亞推進基本公共服務均等化的實踐成效

澳大利亞是一個高收入、高稅收和高福利的國家，其公共服務體制深受英國公共服務改革的影響，與文官制度“二位一體”。澳大利亞聯邦議會早在1902年、1922年和1999年就通過了三部《公共服務法》，確立了澳大利亞的公共服務體系、職責和管理內容。

基礎教育方面。澳大利亞實行以世俗教育、義務教育和免費制為特色的全民義務教育制度。1901年澳大利亞聯邦成立后便制定了《全民義務教育法》，并成立了相應的主管部門。[3]1960年以后澳大利亞的教育才真正起飛。1973年澳大利亞學校委員會出臺“薄弱學校計劃”，旨在為貧困地區的學校提供更多的經費、技術和師資等方面的幫助，以提高教學質量。這一計劃實行的重點是城市的經濟落后地區，而農村地區得到的資助較少。為使更多農村偏遠地區的學校得到發展，澳大利亞聯邦政府于1977年提出了“貧困農村地區計劃”，聯邦政府撥款411萬美元，用于資助六個州和北部地區的農村學校。隨著澳大利亞經濟的發展，聯邦政府對該計劃的資金投入不斷增加。1982年聯邦政府為農村地區計劃撥款790萬美元，1994年增加到1470萬美元，2000年又增至2000萬美元。從2001年起，農村地區計劃成為了聯邦政府目標計劃中的一個子項目，每年政府撥款約2200萬美元。為了使基金得到有效利用，各州政府都制定了嚴格的標準用以評定符合接受基金資助的學校。自實行農村地區計劃以來，農村學校的條件得到了較大改善，學校數量不斷增加，為農村孩子提供了更多的受教育機會。農村中小學教育質量有了較大提高，城鄉學生的差距正在逐漸縮小。2003-2006年新南威爾士州教育部門的高中畢業考試年度報告顯示，農村學生的考試成績一直呈上升趨勢。2003年獲得最高分的學生中，農村學生占43%，2006年這一比例上升至53%。[4]

醫療衛生方面。經過83年的不懈努力，澳大利亞聯邦于1984年建立起最大的公立衛生服務計劃，即澳大利亞全民醫療保險計劃，成功建立了一個全方位、廣覆蓋、兼顧社會公平和效率、較為完善的全民醫療保險制度。通過建立全民健康保險制度，澳大利亞全民均可享有醫療服務保險，獲得公立醫院的免費服務，同時又鼓勵公民自愿購買私人醫療保險，聯邦政府給予其30%的補助，形成了以醫療保險制度為主、私人醫療保險為輔的醫療保險模式。醫療保險資金80%以上由政府供給，10%-15%是私人醫療保險籌資，農民自費比例僅占6%-7%，城鄉醫療保險服務的差別較小。20世紀90年代末，聯邦政府依托綜合性大學設立專門為農村培養醫療衛生專業人才的學校，帶動了高素質專業人才的培養。就農村醫療機構的建設而言，澳大利亞的農村醫療衛生服務體制基本是以農村社區衛生服務中心為主要形式。在偏遠地區，由當地政府或社區建立小型護理中心以提供最基本的衛生服務，在較大地區，一般有一所政府興辦的規模較大的公立醫院以滿足住院醫療服務，還有用于急診的急救系統。不僅有救護車，還有直升救護飛機，隨時可將病人送往大城市搶救。[5]長期以來，這些舉措發揮了積極作用，極大地改善了農村地區的醫療保障差別待遇，基本實現了城鄉醫療衛生服務的均等化。

養老保險方面。澳大利亞是福利國家，加之人口較少，政府十分重視養老問題，政府為所有符合條件的居民提供養老金。早在1909年澳大利亞就建立了全民養老制度，即“家計調查型”基本養老金制度。由聯邦政府為全體國民提供最低退休收入保障，通過當年的總稅收支付養老金費用（包括個人稅收、公司稅等），統一發放給所有符合條件的退休人員，目的是為低收入的老年人提供生活幫助，滿足最基本的生存需求。個人的工作記錄與能否領取政府養老金并不掛鉤，但前提條件是公民必須接受嚴格的收入和財產狀況調查，即“家計調查”。雖然“家計調查”養老金制度覆蓋面很廣，但保障程度卻較低，約為工人平均工資的25%。[6]

20世紀80年代以來，經過一系列的重大改革，澳大利亞逐步形成了目前的養老金體系框架：聯邦政府提供的養老金，強制性的職業養老金和自愿的個人儲蓄，包括自愿的職業養老金。在澳大利亞養老保險體系中，聯邦政府不僅從經濟、健康、生活環境與社會參與等各個方面為老年人提供普遍保障，而且特別注意制定對特殊老年群體的保障政策。各級政府保證老年人養老護理服務的資金投入，在居家和社區護理項目資金提高上向農村傾斜，幫助農村重點開發急需的照護服務項目。根據農村老年人居住分散、交通不便和服務成本較高的實際，在資金平衡上注意增加撥款支持等。上述政策較好地緩解了農村老年護理服務供給相對短缺的矛盾，實現了城鄉養老護理服務的平衡和協調發展。

三、澳大利亞推進基本公共服務均等化的啟示

（一）以基本公共服務均等化為目標進行轉移支付制度改革。政府間的財政轉移支付制度是實現基本公共服務均等化的主要手段。澳大利亞的基本公共服務均等化目標，是通過財政均等化的手段實現的，而財政均等化又主要是通過均等化轉移支付來實現的。我國地區之間經濟收入差距是地方基本公共服務非均等的重要原因。受以“經濟效益”為中心的財政體制影響，我國的轉移支付制度存在諸多不合理的因素。譬如，我國經濟發達地區受到的中央財政援助往往高于欠發達地區，這不僅不利于縮小地區收入差距，而且使地區收入差距有加大的趨勢。在這一背景下，兩個居住在不同地區的個人將無法享有相同水平的公共服務，盡管他們支付的稅額基本相同。[7]因此，通過建立均等化的轉移支付制度，可以將國家財政資金對基本公共服務的投入精確到各個地區的每一個公民，從而使我國財政制度的重心轉移到基本公共服務均等化上。[8]

（二）設計專門機構負責推進均等化轉移支付。一個合理有效的行政組織機構是一項制度得以有效貫徹執行的基本前提。澳大利亞由聯邦撥款委員會（CGC）專門負責操作均等化轉移支付。這是一個中立而獨立的咨詢機構，它對各種意見獨立作出判斷，負責向聯邦政府提出均等化分配方案等。因此，聯邦撥款委員會在澳大利亞的轉移支付制度中發揮舉足輕重的作用，它保證了轉移支付的公開公正和制度設計的科學合理。當前，我國還缺乏這樣的專門實施機構，因此，需要加緊研究設計。當然，關鍵還是如何通過機構設計使這樣的專門機構在有效運作的基礎上得到公眾的支持和信任。

（三）調整優化轉移支付形式的結構。均等化轉移支付的具體形式分為一般性轉移支付和專項轉移支付。澳大利亞通過不斷探索，逐漸建立起以一般性轉移支付為主的財政轉移支付模式。在實施轉移支付過程中，澳大利亞曾加大過專項轉移支付的力度，但當專項轉移支付比重增加之后，澳大利亞發現其均等化效果明顯下降，隨后便將重心放在一般性轉移支付上來。這一經驗表明，一般性轉移支付比專項轉移支付能較好地推進基本公共服務均等化。專項轉移支付固然能推動地區的發展，但長期來看，它不利于各地區的財政收入均衡，特別是在制度不規范、實施過程不透明的情況下，這對一些地區來說是不公平的。盡管我國一般性的轉移支付資金比例正在逐步加大，但是總的來看仍然較低。2009年還不到財力性轉移支付的30%，對地區間基本公共服務均等化發揮的作用有限。與此同時，我國專項轉移支付的比重仍居高不下，而且缺乏規范的管理。為此，我國應提高一般性轉移支付的比重，將更多的專項轉移支付資金劃入一般性轉移支付，通過統一標準進行均等化轉移支付，平衡各地區的財政收入差距，以取得基本公共服務均等化的良好效果。

參考文獻：

[1]馬海濤等.中國基本公共服務均等化問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2011.89.

[2]中澳管理項目赴澳工作訪問團.澳大利亞政府完善公共服務體系的經驗及啟示[J].中國經貿導刊，2007（12）.

[3]高小平、林震.澳大利亞公共服務發展與改革[J].中國行政管理，2005（3）.

[4][5][6]樊麗明、石紹賓.城鄉基本公共服務均等化研究[M].北京：經濟科學出版社，2010.73.76.78.

[7]谷成.基于財政均等化的政府間轉移支付制度設計[J].財貿經濟，2010（6）.

[8]張兆鵬.均等化轉移支付制度的國際借鑒——以澳大利亞維多利亞州為例[J].地方財政研究，2011（9）.

本文系上海市教委科研創新項目（11YS273）、教育部規劃基金項目（11YJA630041）和中國博士后科學基金項目（2011M500738）階段性成果。

作者孔凡河系上海政法學院公共管理學院副教授，法學博士；趙宏偉系山東省泗水二中教師，政治教研組組長。

■ 責任編輯：姚 東