央企監督約束機制運行中存在的問題及對策研究

田耘

摘 要：近年來，隨著央企整體改制上市或主業整體上市，有力促進了企業經營機制的轉換和規范的法人治理結構的建立。但是，央企從權力制約機制運行結果來看并不理想，權力腐敗和資產侵蝕并沒有被有效遏制，在內部監管以及外部監督機制方面，仍然存在不少漏洞，且帶有一定的普遍性。進一步完善監督約束機制，對央企健康長遠發展有著重要意義。

關鍵詞：央企；監督約束機制；權力制衡

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）19-0016-02

央企是中國國有企業的主力軍。近年來，隨著央企整體改制上市或主業整體上市，有力促進了企業經營機制的轉換和規范的法人治理結構的建立。盡管央企的內部治理水平有不同程度提高，但是，公司治理結構的決策權、管理權、監督權三權分立格局尚未形成，從權力制約機制運行結果來看并不理想，權力腐敗和資產侵蝕并沒有被有效遏制，央企已經成為腐敗的高發區。從近年來披露的事實情況特別是中石油腐敗案可以看出，在內部監管以及外部監督機制方面，仍然存在不少漏洞，且帶有一定的普遍性，這些問題嚴重制約著央企的健康長遠發展。

一、央企監督約束機制的現實狀況

按照政府的管理權限劃分，中國的國有企業可以分為中央企業（由中央政府監督管理的國有企業，以下簡稱央企）和地方企業（由地方政府監督管理的國有企業）。截至2014年1月，國資委直接管理的央企數量113家，加上保監會、銀監會、證監會直接管理的金融央企，一共為125家央企。

隨著國有企業改革不斷深入，形成了一批以集團公司為主體的央企。截至2012年底，國資委系統監管的國有控股上市公司共953家，國資委系統監管企業資產總額達69萬億元。在美國《財富》雜志2013年公布的世界500強企業名單中，國務院國資委監管的央企有44家，比2010年年增加6家。央企公司制改革取得重大成效，企業的市場化、國際化運營水平及內部的治理水平逐步提高。當前，在央企中有法律監督、黨內紀檢委監督、監察審計監督和職工監督等各種監督形式，此外，還有各級各類組織和制度進行監督和制約，如監事會、職代會、股東代表大會等，董事會規范運作的制度進一步完善，外部董事隊伍建設進一步加強，董事會在科學決策、風險防范和加強管理等方面的作用進一步顯現，可以說企業監督制約機制初步形成。

二、央企監督約束機制運行中存在的主要問題

1.董事會制度缺乏制約性

西方企業“法人治理結構”中起主導作用的是董事會，董事會通過票決制體現決策的集體性，通過制定決策、任免、監督獎懲等制約經理人員。目前中國央企董事會制度中監督制約機制幾乎不存在。央企主要負責人權力過于集中，一把手既是企業的決策者和執行者，又是企業的管理者和監督者。董事與經理嚴重重合，造成決策機構無法制約執行機構。集團公司黨組和股份公司董事會的組成方式與事業單位黨委組成方式相差不多。股份公司總裁和高級副總裁全部進入董事會，占執行董事的一半，總裁擔任副董事長，這使董事會監督乏力，對經理人員的制約作用難以發揮。

2.監事會和紀委監察機構的監督作用缺失

委托人通過監事會和內部審計部門的監控作用極為有限。因為監事來源不獨立，監事級別低權力小，職工監事設置形式主義，這種企業內設的監事會缺乏權威性，使監事會的權力制衡作用未有效發揮。監事會有時在央企中的地位實際上僅僅是一個擺設，其監督約束被大大弱化。而現有央企中紀檢監察組織是在本企業黨委、行政的領導下開展工作的，他們在很多方面受制于董事會和總經理，造成紀檢、監察人員多采取“民不舉官不究”的工作態度，大多走形式，很少動真格的，對領導干部的監督作用十分有限。

3.職工民主監督弱化，流于形式

雖然央企基本上建立了工會組織，但并不是獨立的勞方組織，而且實際上是依附于公司內部并聽命于公司高層，主要是給職工組織些活動、辦些實惠事，在監督方面的作用十分有限。雖然有一些法律、法規的規定，在一定程度上為職工參與公司治理提供了法律保障，但這些規定由于未能明確規定職工作為治理主體的法律地位，加之過于簡單、可操作性差，難以真正發揮職工在公司治理中的作用。

4.委托機構對代理人缺乏有效監控手段

現有國資監管體制下，央企控股上市公司委托代理鏈條過長，國家對央企控股上市公司企業經營者的監督和約束，每經過一次委托代理過程，力度就削弱一次，監督成本也就越高。由于每一級之間的委托代理環節因委托人與代理人之間的信息不對稱需要付出高昂的代價，委托人對代理人很難實施有效的監督。最終導致股東會、監事會的制衡形同虛設，董事會成為凌駕于股東大會之上的權力機構，企業內部難以形成有效的法人治理結構和法人約束機制。

5.證券市場中介機構的監督作用發揮不明顯

在中國，證券市場中介機構的公信力不足，不能很好地發揮其應有的監督作用。如有些中介機構在利益的誘惑下，為達到企業上市的目的，幫助不具備上市條件的公司編造虛假證明材料騙取上市資格；少數會計師事務所和資產評估等中介機構，為了保住和擴大市場份額、爭取或穩定客戶，放棄最基本的職業操守，無法保持其在執業過程中應有的獨立性，從而造成審計意見或評估結果的真實性、公允性大打折扣；部分證券投資咨詢機構和證券評級機構受利益的驅動，違背職業道德發表誤導性投資建議和評級結果。證券市場中介機構存在上述種種違法違規行為，導致無法實現其對上市公司應有的監督作用。對于央企控股上市公司而言，憑借其資源優勢和在本行業的主導或壟斷地位，則更加容易控制或影響這些中介機構。

三、對策和建議

1.科學配置權力，強化權力制衡

為建立有效的公司治理，就要科學地配置公司的控制權，確保分權—分責—制衡的有效性。要保證股東大會的最終控制權，保證董事會獨立決策權，保證經理人員自主經營管理的權力，明確股東大會、董事會、監事會和經理層的職責，各負其責，建立規范的決策、執行和監督三權分離機制，形成企業董事會與經理層、董事長與總經理之間相互制約的權力格局。要將董事會與經理層分離，尤其要解決董事長與總經理“一肩挑”的問題，以確保董事會對經理的有效監督。endprint

2.加強監事會的權威性

對監事會的議事、決策內容和程序予以明確規定，確保在公司治理機制中所有的人都能受到監督約束。首先保證監事要知事，再者賦予其廣泛而巨大的權力，使其有權列席企業各類重大會議，有權調閱財務資料、審計報告等實施財務監督，擁有提議、建議、發表獨立意見、知情、監督等多項權力。并對企業領導班子成員的行為和總經理的經營業績進行監督、評價和記錄，向國資管理機構提出對領導班子成員的任免及獎懲建議。通過強化監事會職能，構筑國資管理機構對企業的監控橋梁，完善企業內部監督機制。

3.明確紀檢監察機構負責人在治理結構中的監督地位

當前，要認真執行好中央紀委、中央組織部等四部委《關于加強和改進中央企業和中央金融機構紀檢監察組織建設的若干意見》，使紀檢組長（紀委書記）依法進入董事會、監察機構主要負責人依法進入監事會。強化企業紀檢監察機構對提交董事會、監事會和公司管理層審議的重要事項進行事前監督，重點強化對人事任免、物資采購、工程管理、資金使用等重要事項運作的事前監督。紀檢監察組織要參與黨組織對干部的考評、任免、黨員評議等工作，切實加大對黨員、干部違紀違法行為的查處力度，使監督作用落到實處。

4.建立健全企業民主監督機制

群眾監督往往不會對被監督者直接產生作用，只有通過把群眾監督轉化為黨政紀監督、法律監督、黨組織監督、法人治理機構中決策監督、執行的參考和依據方式，才能真正發揮作用。為此，要擴大職工參加民主管理的范疇，疏通參政渠道，發揮職代會作用，詳細規定職代會程序、讓職工代表依《公司法》進入董事會、監事會，使職工以法定形式參與公司的決策和監督，使經營者行使權力受到群眾監督。

5.強化外部的審計和國資委的考核

除了建立真正的現代企業制度，建立和健全企業內部的各項規章制度，落實公司治理結構，確保分權制衡機制的運行外，就目前來看，要監督約束一把手，還需要強化外部的審計和國資委的考核和監督。西方國家對國有企業的監管大多以國會及其專門委員會為主導，從設立撤銷、政策制定、內部管理體制、投資預算、人事任免到調查審核和工作匯報，國會都是最高權威。建議設立人大公有資產監督委員會，對國有企業政策決策、人事財務進行把關，派遣監事、外部審計并根據審計結果進行處罰，設立企業信息公開、群眾質疑和舉報的網上平臺。在加強國資監管和企業經營管理過程中，要推進權力運行公開化、規范化，把權力關進制度的籠子里，促進經營管理權力和責任的統一，切實解決監督乏力的問題。

6.提升證券市場中介機構的監督作用

加大對中介機構的監管和處罰力度，明確中介機構虛假行為的賠償責任。提高上市公司和中介機構的合謀成本，以減少上市公司的不規范披露行為。完善市場中介機構相關法律法規，明確中介機構虛假行為的賠償責任，補償受害者所遭受到的損失。加強行業協會的自律作用，提高從業者的素質，提升證券中介機構的獨立性與監督意識，充分發揮行業組織在聯結從業者與監管機構方面重要的橋梁作用。

參考文獻：

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[3] 李濟廣.企業治理體制中的國有企業監督制約機制：基于案例的研究[J].上海大學學報（社會科學版），2011，（7）：103-115.

[責任編輯 吳高君]endprint