臺灣“行政院大陸委員會”的組織結構

王鑫宏

摘 要：“行政院大陸委員會”是臺灣當局處理兩岸事務的專門行政機構。“陸委會”的組織架構分為兩層，一層為委員會議，一層為業務單位。“陸委會”人事根據《大陸委員會組織條例》設置，主任委員和副主任委員的選任由臺高層主導。

關鍵詞：臺灣；“行政院大陸委員會”；組織結構

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）19-0204-02

《行政院大陸委員會組織條例》規定了“陸委會”的組織架構、人事設置及組織運作等事宜的相關準則，“陸委會”另外先后制定《行政院大陸委員會會議規則》、《行政院大陸委員會辦事細則》、《行政院大陸委員會業務協調會報設置要點》、《行政院大陸委員會咨詢委員遴聘及集會辦法》、《行政院大陸委員會顧問遴聘辦法》等相關具體條例，對于組織運作的各個方面進行了規定及設置。

一、“陸委會”的機構架構

“陸委會”的組織架構分為兩層，一層為委員會議，一層為業務單位。“陸委會”從建立之初到現在除了業務單位有部分調整和增加之外，其組織架構一直維持此一兩層架構，組織結構變化不大。

“陸委會”上層是委員會議，委員會議是“陸委會”的決策機構，由主任委員、副主任委員和委員組成。“陸委會”下層是業務單位。“陸委會”成立之初，根據《大陸委員會組織條例》規定，在主任委員之下設七處（即經濟處、文教處、法政處、企劃處、港澳處、聯絡處和秘書處）以及二室（即人事室、會計室）分管“陸委會”組織條例規定的有關事務。1997年1月臺“立法院”通過修正過的《大陸委員會組織條例》，根據規定，增設政風室。另外考慮到香港和澳門要先后回歸祖國大陸，該修正條例中特別規定“為業務需要，于香港地區或澳門地區設辦事機構”。之后“陸委會”先后研定《行政院大陸委員會香港事務局組織條例》和《行政院大陸委員會澳門辦事處組織條例》，分別在1997年7月1日和1999年12月20日香港和澳門的回歸祖國大陸之際，由“陸委會”主導重新統籌規劃臺灣在港澳地區機構，在香港和澳門分設香港事務局（對外宣稱中華旅游社）和澳門事務處（對外宣稱駐澳門臺北經濟文化中心）。至此，“陸委會”形成了目前的組織架構。

“陸委會”所屬本部之七處、三室以及香港事務局和澳門事務處為其業務單位。根據“陸委會”組織條例規定，各業務單位分別按規定任務展開工作。企劃處掌理臺灣地區大陸政策的研究及規劃、大陸情勢之研判以及相關資訊的搜集、分析及出版等事項。文教處掌理臺灣地區與大陸地區學術、文化、體育、新聞等交流之審議、協調及聯系，督導與協調中介團體處理相關事務以及大陸政策文教業務之建議與擬辦等事項。經濟處掌理臺灣地區與大陸地區財稅、金融、經貿、交通等交流之審議、協調及聯系，督導與協調中介團體處理相關事務以及大陸政策經濟業務之建議與擬辦等事項。法政處掌理臺灣地區與大陸地區交流中有關法務及內政業務之處理，文教、經濟、法務、內政以外業務之審議、協調及聯系、督導與協調中介團體處理相關業務，大陸政策交流、經濟以外業務之建議與擬辦，臺灣地區與大陸地區人民往來法規之研擬、審議及協調，大陸法制問題之研究以及其他法制等事項。港澳處掌理香港與澳門政策之研究及規劃，有關事務之處理及協調，港澳同胞之聯系、服務等事項。聯絡處掌理臺灣地區大陸政策之宣導、新聞發布及聯絡，旅居海外之大陸地區人民及其團體之聯系，海外研究中國大陸機構之聯系等事項。秘書處掌理“陸委會”議事、事務、出納、文書、印信、檔案、業務管制、資訊相關業務之規劃及推動，軟體應用系統之發展，硬體設備之管理及不屬于其他各處、室等事項。人事室掌理“陸委會”之人事管理及人事查核等事項。會計室掌理“陸委會”會計、歲計、統計等事項。政風室掌理“陸委會”政風、機密維護、安全防護等業務。香港事務局和澳門事務處則分別統籌處理臺灣當局在香港、澳門地區的事務。

根據掌管業務的不同，“陸委會”下屬各處、室、局（處）得以分設各科（組）。分科（組）情況如下：企劃處設四科、文教處設四科、經濟處設四科、法政處設五科、港澳處設四科、聯絡處設四科、秘書處設六科、人事室設兩科、會計室設兩科，香港事務局設五組（服務組、商務組、新聞組聯絡組、綜合組），澳門事務處分設三組（服務組、聯絡組、綜合組）。從“陸委會”的組織機構的設置上看，上層委員會議負責大陸政策的研究、規劃及決議，下層各個業務單位則具體負責臺灣當局的大陸政策在各個方面的實施。“陸委會”的業務單位除人事室、會計室、政風室主理的業務并非“陸委會”特定的業務，而是臺灣當局每個行政機關都必備的共同業務。而其他各處的設置則涵蓋兩岸交流中的各個方面，體現了兩岸交流的重要內容。而香港事務局和澳門事務處的設置則體現了臺灣當局貫徹“一個中國”的原則（這兩個機構在香港和澳門回歸之前主要由臺“外交部”掌管）。這兩個機構的設置表明臺灣當局實際上承認了港、澳成為大陸一部分的事實，并將其港澳政策視為其大陸政策的組成部分，這是務實的做法。總的來說，“陸委會”在組織機構上的設置比較能夠適應兩岸交流的發展，對于臺灣當局的大陸政策和兩岸交流采行的措施能夠做到各司其職，聯合匯通。

二、“陸委會”的人事設置

根據《大陸委員會組織條例》，“陸委會”設主任委員一人，特任，綜理“陸委會”會務；副主任委員二至三人，襄理會務，其中一人得為特任。“陸委會”置委員十七至二十七人，由臺灣“行政院長”派兼或聘兼，目前委員包括“行政院秘書長”、“政務委員”及“內政部”、“外交部”、“國防部”、“財政部”、“教育部”、“法務部”、“經濟部”、“交通部”、“僑務委員會”、“中央銀行”、“新聞局”、“經濟建設委員會”、“國家科技委員會”、“農業委員會”、“文化建設委員會”、“勞工委員會”、“體育委員會”、“國家安全局”等機關首長。另外“陸委會”因業務需要，由主任委員選聘臺灣地區學者、專家為顧問或咨詢委員，目前選聘之顧問有六人，咨詢委員二十二人。顧問及咨詢委員任期一年，期滿視情況續聘。“陸委會”委員、顧問及咨詢委員皆為不給職，但依規定支領出席費。endprint

香港事務局置局長一人，綜理局務并指揮監督所屬人員；置副局長一至二人，襄理局務。其下置組長、副組長、秘書、專員、組員及雇員，合計八十一至八十二人。澳門事務處設處長一人，綜理處務并指揮監督所屬人員；副處長一人，襄理處務。其下置組長、秘書、專員、組員及當地雇傭人員，合計二十二人。需要指出的是兩家機構其中一些人員的編制，并不屬于“陸委會”，而是分別屬于臺“外交部”、“內政部”、“境管局”、“新聞局”、“經濟部”、“教育部”等。

根據臺灣的政府機制及公務員條例，“陸委會”除委員、顧問和咨詢委員之外的常任人員中，主任委員和副主任委員是屬于臺灣的政務官體系，需和內閣同進退，而其他專任人員則屬于公務員（或稱事務官）體系，他們是經過公開考試，擇優錄用，在行政機構中長期擔任文職工作，并具有一定等級的工作人員。因此十幾年來，“陸委會”的人事特征是政務官系統變動較大，事務官系統則較為穩定。

根據《行政院組織法》規定，“行政院”各部會首長由“行政院長”提請總統任命，因此，“行政院長”對于“行政院”各部會首長的人事任命起著主導作用。然而在事實上，自1990年臺灣政壇爆發“二月政爭”，國民黨內“主流派”戰勝“非主流派”后，李登輝的權力地位近一步牢固，當選“總統”后逐漸形成一條潛規則：“行政院中的各項業務，并非全由行政院長主導。其中屬于國家安全體系的外交部、國防部、陸委會，應由總統直接掌控。”[1]此后，這個制式被固定下來。

“陸委會”主任委員是“陸委會”的最高首長，先后任職的主委都具有如下特點：一是皆為高學歷政治精英，具備高學歷和深厚的專業知識。二是具備長期的學界經歷。多位主委長期在高校任教，而出身于臺灣政治大學，尤其是臺灣政治大學國際研究中心。政治大學國際研究中心是臺灣地區研究大陸政策得重要機構之一，是臺灣當局“研究大陸問題、東歐問題和國際關系的重鎮。”[2]三是都具備長期的內閣經歷，都先后在“行政院”其他部會中任職，具備長期的內閣資歷和經驗。四是長期受到臺當局最高領導人賞識。“陸委會”設三位副主委，其中一人為特任，即為“陸委會”首席副主委，首席副主委同時兼任“陸委會”發言人。“陸委會”首席副主委和副主委雖然都是副主委，但是在政治待遇和薪酬待遇上卻有實質性的差別。當年，馬英九在出任“陸委會”副主委之前，已經是正部級的“行政院研究考核委員會”主委委員。馬英九在“研考會”主委任內，為設立“陸委會”及開放大陸政策主持草擬了不少法案，對大陸事務及政策頗為熟悉，兼任“大陸工作會報”執行秘書期間的表現更是有目共睹，而且也有興趣從事大陸事務工作，故而由其擔任“陸委會”首席副主委和發言人最為適當，但是此時他已是正部長官員，因此“行政院給予特別處理，決定陸委會首席副主委的職級相當于正部長。”“陸委會”副主委中大都具備和主任委員同樣的特點。同一時期擔任“陸委會”正副主委的人選，都會針對“陸委會”的性質和執掌，對其專業背景有所要求，并作合理分工配置安排。“一般上，是要求他們分別具有法律、政治、大陸研究、經貿、國際關系等方面的專業背景。”[3]其中需要提到的是，由于兩岸經貿的重要性，“陸委會”在同時期擔任正副主委的四人當中，一般是安排一名經貿出身的人選，以符合兩岸經貿的現狀。

參考文獻：

[1] 陸委會改制案侵蝕陳水扁權力使其提前跛腳[N].[澳]新華澳報，2004-09-14.

[2] “國關中心”是臺大陸政策重要研究機構[N].[港]香港聯合報，1994-11-21.

[3] 何人將可填補陸委會一名副主委空缺[N].[澳]新華澳報，2004-06-14.

[責任編輯 安世友]endprint