西方國家行政改革實踐及發展模式探究

孫國良

摘 要：西方國家的行政改革實踐始于20世紀70年代末，改革基本上圍繞著私有化、縮減政府規模、削減公共開支、轉變政府職能等目標展開，所采取的具體措施也基本以績效控制、私有化、政府再造和公共服務市場化等手段為主。結合西方國家行政改革的實踐經驗和未來發展模式，可將西方行政改革的模式歸納為四種：市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式和解制型政府模式。

關鍵詞：私有化；重塑政府；基本模式

中圖分類號：D5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）19-0210-03

一、西方國家行政改革實踐

20世紀70年代末至80年代初，以撒切爾夫人為首的英國保守黨政府率先發起了將國營企業私有化的政府改革運動。隨后，這場運動如浪潮般席卷了包括美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、法國、德國、荷蘭、西班牙、意大利、希臘、雅典等幾乎所有的發達國家，并持續至今。其中，英國和美國的行政改革實踐最具代表性。

（一）英國的行政改革實踐

英國政府卓有成效的改革實踐可以追溯到20世紀70年代末，以撒切爾夫人上臺執政為標志，后歷經梅杰政府和布萊爾政府時期，并持續至今。其中，以撒切爾執政時的私有化改革和“執行機構”改革最具代表性。撒切爾夫人上臺執政之初，為了遏制低迷的經濟態勢，擺脫沉重的財政負擔，她從改革政府官僚體系入手，制定了一系列的改革舉措。這些舉措在隨后近三十年的改革實踐中取得了顯著的效果，為英國帶來了巨大的變化，因此成為世界各國爭相學習和借鑒的對象。回顧英國的行政改革實踐，將其采取的具體措施歸納如下：

1.私有化。私有化是英國政府改革的一項重要舉措，其直接的表現方式就是將國有企業出售給私人，讓私人擁有經營。撒切爾夫人上臺執政時，英國的財政赤字已相當嚴重，從1949—1976年的二十八年間，英國就有二十三年處于財政赤字的狀態，僅1976年的財政赤字就高達65億多英鎊。究其原因，除了較大的軍費開支、政府的日常支出和社會福利支出之外，對國有企業的巨額補貼也是不可忽視因素。據統計，從戰后初期到1974年，政府對國有企業的補貼已達到180億美元。因此，在效率小組對政府的財政支出進行審查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出來。在撒切爾當政的11年中，英國的私有化改革取得了顯著效果，“政府出售了40多家大型國有企業，包括英國石油公司、英國天然氣公司、美洲豹汽車公司、英國電訊公司、英國鋼鐵公司、英國航空公司和勞斯萊斯公司以及其他許多小型公司和價值1.25億英鎊的公共住房單位。到1987年，出售這些公有資產每年能夠收回5萬億英鎊的資金，這些資金幫助撒切爾夫人平衡了她任期后四年的財政預算（到1994年，累計總額達到75萬億美元）[1]。此外，這場私有化改革涉及到的領域和部門也較多，不僅政府服務部門，如教育衛生部門，也涉及到尖端技術部門，如英國宇航工業公司；還涉及到處于壟斷地位的重要國家能源領域，如英國石油公司。

2.公共服務市場化。私有化運動和政府再造方案的實施，讓撒切爾和她的團隊看到了市場競爭機制對于改善公共服務質量的可行性和緊迫性。于是，在1991年，英國政府發表了《競爭以求質量》的白皮書，宣布將競爭機制引入到公共服務的提供系統之中。白皮書規定，政府部門每隔三年（現在是五年）對執行機構的運行狀況加以審驗，以確定是否整個執行機構和某些部門予以撤銷或出售。如果決定讓工作部門繼續運作，政府部門會告知該執行機構多少業務必須參加競爭性投標，讓政府內部機構或私人公司來完成公共服務的提供。1995年9月，英國政府稱，通過執行機構通過競標的業務已達到26億英鎊，每年為政府節約5億多英鎊的資金。

（二）美國的行政改革實踐

美國是世界上最早關注政府行政現象的一個國家，早在1887年，著名的學者伍德羅·威爾遜就發表了《行政學研究》的文章，主張將行政從政治中剝離出來并對其進行單獨的研究。受這一理念的促使，美國在20世紀初開始便嘗試著從行政視角對政府進行改造。其中，以里根總統時期的民營化改革和克林頓總統時期的“重塑政府”改革的成效最為顯著，引起世界范圍內許多國家的學習和借鑒。

1.民營化改革。這里的“民營化”是指政府利用私人部門（包括營利和非營利）來執行公共項目，其內容不僅包括把公有資產賣給私人企業，而且也包括與私人供應商和非營利組織訂立契約來提供服務、聘用顧問人員、分配政府贈券、給予補貼、出售特許權、特許設立政府企業及其他一些選擇。1978年，里根政府上臺時，美國經濟正處于嚴重衰退中，他把癥結歸于聯邦政府過度膨脹，稅負沉重，對私有企業控制過多，因而阻礙經濟的發展。所以，他的政府團隊提出了“經濟復興計劃”，主張通過訂立合同外包給私人公司的方式來提供本該由政府提供的服務，希望以此提高生產率。里根總統還組建了“格瑞斯委員會”對私營部門的成本控制進行調查，尋找提高公共物品和服務有效性的途徑。這一時期聯邦政府規章條例的增長率下降了至少25%，政府規定的文牘工作時間每年減少3億小時以上。

2.重塑政府。克林頓時期，美國政府的改革方向發生了變化，他認為政府改革的實質不是要在規模上確定建立大政府還是小政府，而是“建立一個比原來小而更關心人民的政府；一個效率更高而浪費更少的政府；一個把權力從聯邦層次盡可能下放到州和地方層次的政府；一個當私營部門能把工作做得更好時，依賴私營部門企業家的政府；一個少些繁文縟節多些鼓勵的政府。”[2] 于是，在1993年3月克林頓政府組建了“全國績效評價委員會”，任命副總統戈爾主持該委員會，全面推行重塑政府的計劃。這項計劃包括四項內容：“第一，減少官僚體制的繁文縟節；第二，顧客至上；第三，充分授權下級以取得實績；第四，建設花費少而工作好的政府。克林頓總統在重塑政府運動中共簽署了90個相關法案和50個總統行政命令，各政府部門制定了數千條顧客服務準則。重塑政府運動在美國取得了良好的效果，截至1997年，美國政府共精簡聯邦公務員252 000人，約占總數的12%，預算支出減少1 080億元。政府的服務質量與私營企業之間的差距也大大縮小，80%的服務項目得到了公眾的肯定，有相當部分政府的服務水平達到了國際標準。”[3]endprint

二、西方行政改革的基本模式

從20世紀80年代開展的西方行政改革實踐來看，不同政治、經濟和社會背景下的行政改革內容是不盡相同的，并且每個國家在不同時期所采用的改革戰略和行動方式也是不一樣的。但從總體上講，西方國家的行政改革模式有呈現出某些共性的特征，學者蓋伊·彼得斯將其歸納為四種模式：市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式和解制型政府模式。

（一）市場式政府模式

市場式政府模式的理論基礎是官僚制弊端的存在和相信市場作為社會資源分配機制的效率，核心思想是用市場的競爭機制去改革政府，以達到減少施政成本、提高管理效能的目的。該理論模式認為傳統的政府管理效率低、成本高，其主要原因是缺乏市場競爭機制，但從管理的本質來看，政府部門的管理與私營部門的管理是沒有什么不同的，因此，政府應該引入私營部門的管理方法來改善自身的管理。在具體的改革內容上，市場式政府模式主張：第一，在結構上，建立扁平化而非金字塔式的政府組織結構。傳統政府官僚機構的特點是它的規模過于龐大和復雜，且兼具壟斷特性，缺乏外部監督。這種機構由于過分依賴規章制度和權力的控制作用，幾乎對外界環境不能做出有效反應，于是導致了官僚機構的低效和浪費。針對這一弊端，市場式政府模式提出了下放決策和執行權力的對策，主張將龐大的政府部門分解為若干可以相互競爭的運作部門，把大量的服務職能下放給低層機構，甚至可以轉讓給民營部門承擔，迫使政府部門改變壟斷控制的特性，從而達到降低成本、提高效率和改善服務質量的目的。這一模式要求政府在組織結構上逐步減少部門和層級，使多層的金字塔式結構變為層級少的扁平化結構。第二，在管理方法上，對政府官員實行合同聘任制和績效工資制。這種做法主要是效仿私營部門的管理方法，目的是為了打破傳統政府終身雇傭制和照章辦事的行為模式。績效工資制是按照私營部門的標準來確定官員們的工資，將個人的績效與工資所得掛鉤，強調對于不同的工作給予不同的報酬，以此來調動政府官員的工作積極性，提高行政效率。第三，在決策上，以市場信息為依據，由具有企業家精神的部門領導做出決策。由于市場式政府模式主張將權力下放給具有企業家精神的部門來行使，因此，其決策也必然以市場反饋的信息為基礎，由具有企業家精神的政府官員做出。該模式將公民當作市場上的普通顧客來對待，強調公民的經濟角色和權利。第四，在公共利益的實現上，要以公民需求為中心，采取市場競爭的方式提供。市場式政府模式認為，評價政府的標準是政府所提供的公共服務成本是都低廉，為此政府可以成立多家競爭性的公共服務提供機構，以公共需要為依據，按照市場競爭的原則來開展工作。同時，政府還應把公民視為“消費者”，通過公民在市場服務中進行自由選擇來實現公共利益。

（二）參與式政府模式

參與式政府模式認為，傳統官僚組織的結構和管理方式是影響行政效率發揮的主要障礙。因此，該模式主張放權于基層官員和服務對象，讓長期被排斥在政策過程之外的基層團體、政治力量和社會公眾通過共同協商的方式參與到政府的管理活動中來。該模式涉及的主要內容有：第一，在結構上，政府組織結構應該是扁平化的。與傳統官僚組織的金字塔型結構相對，參與式政府模式主張體系寬松、中間層級少、信息傳遞快的組織結構形式，給基層組織更多的決策權力，讓它們能夠積極主動參與到政府的管理中，進而提高管理效率。彼得斯認為，如果政府基層人員在決策中可以發揮更多的洞察力和專業能力，那么他們就會因此受激勵而提供更優質的服務，這就要求政府在組織結構上做出變革，用扁平化的組織結構替代金字塔式的組織結構。第二，在管理上，讓基層官員更多參與管理。參與式政府模式強調內部的參與管理，尤其是讓基層官員更多地加入到權力資源的分配中來。在信息獲取途徑上，強調自下而上的信息獲取途徑，以此增加行政決策科學性和有效性。在人事管理方面，強調全面質量管理，以小組和集體為單位進行評估和獎懲，進而提高行政效率和效能。第三，在決策上，主張自下而上的分權方式進行決策。參與式政府模式不贊成依據傳統的自上而下的集權方式進行決策，主張通過分權的方式讓基層團體、政治力量和社會公眾參與決策，以此來最大限度地體現和滿足公眾的利益。第四，在公共利益的實現上，主張最大限度地吸收基層政府官員和社會公眾參與到政策的制定中，以滿足社會需求為根本，確保公共利益的實現。

（三）彈性化政府模式

彈性化政府模式是要求政府有能力根據環境的變化制定相應的政策，以回應新的挑戰。該模式不將政府部門當作永久性的組織，而是一種臨時機構。它的主要內容有：第一，在結構上，以靈活的臨時性機構取代僵化的永久性官僚機構。彈性化政府模式主張在內部建立可選擇的結構機制，以大量的臨時性機構取代那些擁有永久性權力的傳統部門和機構，如項目小組、虛擬組織、工作小組等，使政府能夠不斷根據變化的環境做出反應。第二，在人事管理上，主張用臨時雇傭來替代終身雇員制。在人事上增加短期的或臨時的雇員，任務完成后即解雇。彈性化的人事管理可以使政府快速而有效地對所面臨的危機或迅速增加的服務需求做出反應。第三，在決策上，彈性化政府模式有利于決策創新。人們認為永久性的官僚結構能夠帶來人事和政策方面的穩定性，給新的政策制定提供經驗和基礎知識，因此很多人都否定彈性化政府模式下決策的積極作用。其實，靈活性的特點可以為帶來創新政策理念，有利于新的、更好的政策的產生。第四，在公共利益的實現上，該模式可以降低政府的施政成本、減輕公眾稅負和保證政策的連貫性。政府的花費越少，對社會越有利，公民承擔的稅負也就越低，從政府的公共價值取向來說，也就實現了公共利益。同時，彈性化政府模式可以應對政策外在的變動性，從而保證政策的連貫性以實現公共利益。

（四）解制型政府模式

解制型政府模式是通過廢除政府部門過多的規章制度，依靠政府官員的責任心和能力來從事新的創造性工作，從而提高辦事效率和增進社會的整體利益。該模式涉及的主要內容有：第一，在結構方面，重視組織層級節制和組織領導的作用。解制型政府模式認為層級節制的管理是必要的，但不強調集中化的控制結構，而是允許單個的組織制定并執行自己的目標。第二，在管理上，政府組織內部的高層領導者應承擔起更多的實現目標的責任。這一模式認為，政府目標的實現在一定程度上取決于組織內部是否有著共同的文化價值，而政府的高層領導者對于組織的文化的形成具有至關重要的作用。因此，該模式要求政府官僚機構的高層領導者依賴個人的價值觀念、倫理道德來實現管理目標。第三，在決策上，強化官員的決策作用。由于政府官員具有專業知識且與外部行政環境直接發生聯系，因此應該擁有更大的決策權。第四，在公共利益的實現上，通過一個更加積極的、束縛少的政府來實現。解制型政府模式認為，政府在社會中應該扮演一種積極角色，改革只是解除政府內部過繁的管理體制，通過取消政府內部對工作能力的限制或制約因素，使政府的能力更好地發揮出來，更好地適應社會的需要。endprint

上述四種模式是對西方行政改革的概括，從現實的改革實踐來看，有的國家可能側重于某一模式，而有的國家可能同時兼具多種模式的特征，但從總體上看，西方國家的行政改革基本上都會以上面四種模式的某些特征表現出來。

參考文獻：

[1] [美]戴維·奧斯本.摒棄官僚制：政府再造的五項戰略[M].譚功榮，劉霞，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：24.

[2] [美]比爾·克林頓.希望與歷史之間[M].金燦榮，等，譯.海口：海南出版社，1997：33-34.

[3] 黃健榮.公共管理學[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：32-33.

The Practice of Administrative Reform and Models of the Future Developmentin Western Countries

SUN Guo-liang

（Railway Police College，Zhengzhou 450053，China）

Abstract：The practice of administrative reform in western countries dates from the 1970s，which basically centered around privatization，cutting the size of government，reducing the expense on public and transforming the functions of the government.Specific measures of reform are also based on efficiency control，privatization，government re-creation and market-oriented public service.Combined with the practice of administrative reform in western countries and models of the future development，models of administrative reform in western countries can be attributed to market-oriented government，participating government，flexible government and deregulated government.

Key words：privatization；reinventing government；fundamental mode

[責任編輯 安世友]endprint