淺談太原城中村改造中的二元體制及破解

劉惠君

摘 要：自2003年啟動城中村改造，太原始終進展不快，這與其二元管理體制及其內在困境有著不可分割的聯系。分析這種困境，并對造成城中村改造中的各種矛盾進行探討，對破解這種困境亦做出一些探索。

關鍵詞：城中村改造；二元體制；困境破解

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）19-0214-02

隨著各地城市化的快速推進，城中村成為阻礙城市發展的重要因素之一，山西太原亦不例外。根據《太原市城市總體規劃》（2008—2020），2020年太原市中心城區城市建設用地規模為360平方公里，此范圍內共有城中村154個，現有村民77 634戶，總人口約35.6萬人，土地面積約為286.2平方公里，建設用地89.9平方公里，未利用地約21.2平方公里，掌控了太原城郊可開發用地的絕大部分。然而，太原市城中村改造卻困難重重，自2003年太原市啟動城中村改造，至2013年已經過了整整十年，太原市城中村仍有146個[1]， 城中村改造進展緩慢，與城市發展和人們期望有著巨大差距。

一、城鄉二元體制與太原城中村改造困境

城中村改造難以推進，與現實存在的許多問題密切相關，其中城鄉二元管理體制是一個重要方面，而對于太原來說，這個問題顯得尤為迫切。比起全國許多城市，太原市城中村改造已經落后，土地資源飽和，發展后勁受制，這對其招商引資、爭取新項目落地及盡快實現產業轉型，提高發展水平，以輻射周圍，帶動山西經濟的目標都造成了嚴重阻礙。如何在現行體制和制度下尋求突破，解決城市化過程中社會轉型和制度深層障礙之間的矛盾，妥善處理和安排政府、社會和農村集體三者之間的關系和利益，是人們急需解決的問題。

總體上說，城中村問題產生的根本原因就在于城鄉二元的政策與管理體制，這種體制造成了城鄉之間的各種對立與矛盾，以及城中村改造中的種種困難。中國《憲法》規定，土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式。“城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依據法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”同時，《土地管理法》規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。由此形成了中國城鄉土地二元制度的基本格局，由政府對土地資源的使用和配置進行高度集中的嚴格管理，凡農業用地轉為非農建設用地，必須通過國家征收或征用，城市發展對建設用地的需求依法只能通過將農村集體土地征收為國有的方式，再區別不同的建設項目或行政劃撥，或出讓、轉讓。

而太原市隨著城市化進程的不斷加快，原有中心城市規劃調整后的城市規模不斷擴大，城市建成區不斷向外擴張，轉型發展和二、三產業的急速增加，對于用地也有著愈來愈大的需求。城市土地資源的匱乏，使得新增用地靠大量征收、征占農村集體土地尤其是耕地來滿足，越來越多的近郊區村莊被納入城市范圍。但中國長期存在的城鄉二元結構，則使城中村開發投資大，解決城中村改造所涉及的規劃、拆遷和農民生活就業和社會保障等問題，亦是一筆巨大的開支，同時夾雜者管理和制度等方面的諸多矛盾，由此早期的開發建設中，為了降低補償成本，政府大多只征用農用耕地而避開了“城中村”的規劃、建設和管理，導致了城市迅速發展的同時，失地農民卻仍然留在原居住地，村落成為被城市建筑包圍的“都市村莊”即城中村，成為了太原發展進程中無法回避的社會問題。“城中村”的不斷被納入城市，導致了政府管理十分困難，同一個城市有城市居民小區又有“城中村”，同一社區內有居民又有村民，再加大量的外來暫住人口，因而體制不順，職責不清。依據現行法律，城中村農民享有無償占用，支配責任田和宅基地權利，自然以地生財，太原城中村土地資源早已不再從事農業生產，而是在總體上以居住用地和二，三產業用地為主，城中村集體經濟組織以撂荒責任田出租土地開店辦廠收取租金，村民則利用宅基地建多層廉租房出租給外來經商打工人員從中獲利。由此使城中村經濟發展迅速由第一產業向第二、三產業轉移，多數城中村傳統機理已經破壞，表現為非農化、混雜狀和無序性。在管理體制上，村民委員會組織依據《中華人民共和國村民委員會組織法》，居民委員會組織依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。村、居管理體制完全不同，居委會作為城市的基層組織，在城市管理、社區服務、社會救助等方面發揮著重要而積極作用；而村委會在城市建設和管理中發揮的作用則相對較弱，導致“城中村”和城市社區管理形成矛盾和沖突，甚至管理缺失。

土地制度的核心是土地產權制度，它包括所有權、使用權、收益權和處置權。而在中國農村，集體土地的所有權界定則很不清晰。中國憲法規定：“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但現行立法并沒有界定哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。土地所有權的權屬不清，因而主體地位亦相應模糊，政府的管理亦難到位。按照中國《土地管理法》規定，“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營管理”。《物權法》規定 “屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”。但村民委員會是村民自治組織，卻不具有法人資格，亦無權行使土地處置權。在這種城鄉土地二元制下，相對來說城市國有土地轉讓有著一定的自由和較為完善的轉讓市場，而集體土地則不能直接進入市場，必須先由政府“低價征用”，然后由政府出讓開發；同時農民作為集體組織的成員，并不擁有對集體土地的所有權，沒有土地產權的主體地位，亦沒有法律意義上的相應權利。這就造成地方政府可以任用法律賦予的征地權力，利用其對“公共利益”的解釋權和征地補償安置政策的制定權，通過低價補償征用土地，除安置村民及公共設施和綠地建設所需土地外，其余均由政府儲備，并有權掛牌出讓獲取土地出讓收益，低價征地，高價賣地，獲取巨大的經濟利益。一些地方政府利用這種農業用地征收出售間的差價大獲其益，地方政府以地生財，土地出讓收入最高甚至占到了地方政府年度財政收入的60%。城中村的建設用地也為村級組織帶來了不菲的商業利益，也在不少地方侵犯農民權益，甚至時常有在村民尚不知情時，土地已被村干部出賣的情況。這種狀況一面為政府提供了極大的牟利空間，另一方面則損害農民利益并加大了農民和政府之間的對立情緒，同時亦增大了城中村改造的難度，使之很多人對城中村改造缺乏配合。endprint

二、二元體制的破解探析

由于相應法律的缺失，全國各地的城中村改造差異很大，太原市城中村改造在很長時期內由村集體自我改造占據主導地位，缺乏統一計劃、統一規劃、統一拆遷、統一招商，加上對開發建設缺乏有效監管，地方村委侵害村民權益，以權謀私的情形便更為常見，一些城中村出現了只建不拆、只售不安置的現象，一些村集體更由于自身實力不夠，開發建設的住宅、商鋪等標準差、檔次低，各類小產權房充斥，頻繁引發社會問題，改造成效亦相應較差。因而對于太原城中村，創造良好制度環境和平等、順暢的政策法律氛圍，以實現城中村的盡快改造，推動它的可持續發展，目前已是迫在眉睫。而破解這種二元困局，又是解決這個問題的關鍵所在。

城中村改造的主體是村民，目前，全國很多地方都在進行城中村改造，不少地方已經取得了突出成績，太原正好抓住機會，充分利用自己省會城市，人才充足，民間資本亦有一定財力的優勢，解放思想，學習和借鑒別人的長處，實現城鄉土地制度一元化，促進城鄉均衡發展，逐漸改變土地二元所有權制度。而要做到這點，就要首先改革目前土地征用制度與二元土地市場，以市場價值來確定公正的補償，實現城市建設用地市場與農村土地市場的一體化，使農村集體土地和城市建設用地“同地、同價、同權”，國家征收農村土地必須與購買城市建設用地一樣，按照市場價格購買農地使用權，使失去土地的農民能得到與土地市場價值相當的補償費用，從而規范政府對土地的征用行為，同時消除村委會侵犯農民土地權益、拿農民集體土地進行權錢交易、以權謀私的渠道。南方一些城市在這些方面已經有了一些很好的嘗試，當地政府讓利于民，積極扶持民間企業和民營發展，鼓勵民間投資，減少城鄉差別，逐漸實現城鄉一體，已經取得了突出成績，很多沿海較為發達地區如珠三角、長三角等地，已經分不出城鄉之間的差別，也相應較快地緩解了城中村問題困境。因此太原市應當加快實現城中村在戶籍、土地、行政、集體資產等方面的管理，實現由二元向一元體制的過渡和轉變，將農村集體經濟組織的村民轉為城市居民，撤消村委，建立城市的社區居委會，將原由村委會管理的集體經濟實體轉制為由集體法人股東持股的股份制企業（公司）。法律要明確規定各產權主體的權利與義務及實施細則，促進土地使用權的流轉，從而實現土地資源與其他生產要素的優化組合；確定國家、土地管理部門、地方政府、農民對土地的權利，將村委會的職責與農村土地相分離，成為純粹的社區組織，以確保城鄉一元化的實現，使農民與城市居民擁有同樣的土地權益。這樣就能夠打破城鄉二元分割，縮小城鄉一體化外在的差別，同時實現產業互補、政策的平等和待遇的一致，從而集聚產能，政府通過實現各項政策的全面配套，進一步提高招商引資的水平能力，還要注重發揮當地的優勢和開發當地的潛能，充分利用本地與外面的各種資源，處理好政府和民間的關系。只有以這樣開放、包容、大氣的胸懷，才能更有利于太原招商引資，提升城市品質并帶動其迅速發展，有利于太原經濟的崛起、社會的進步和體制改革的深化。

參考文獻：

[1] 太原市城中村名錄[EB/OL].山西省建筑裝飾網，http：//www.sxbda.cn/NewsPage.aspx？id=3969.

[責任編輯 王曉燕]endprint