獨立未果的大禮包能到手？

邵樂韻

蘇格蘭留下了，英國首相卡梅倫破涕為笑。現在到了兌現承諾的時候：再放權。

“對這些承諾表示懷疑的蘇格蘭人民，請聽我說：我們在本屆政府進行了權力下放，我們還會在下屆議會做同樣的事。支持統一的三黨聯合做出承諾，給蘇格蘭議會更多的權力。”卡梅倫保證，“將在11月前在稅收、公共開支和福利問題上達成方案，并于2015年1月公開草案。”

放權，意味著蘇格蘭人將能夠通過自己的議會制定自己的稅收規(guī)則、開支和福利政策。只是，用“大禮包”換來的被卡梅倫稱為“一勞永逸”的公投結果，是否真有普大喜奔之效？現在判斷恐怕為時過早。

會哭的孩子有奶？

公投日前兩天，為挽留蘇格蘭，英國三大政黨使出了最后大招。

執(zhí)政的保守黨黨首卡梅倫、工黨領袖米利班德和自由民主黨黨魁克萊格聯合簽署一份承諾書，如果蘇格蘭選擇統一，英國政府會有三大“讓利”：一、蘇格蘭議會將獲得更廣泛權力；二、英國各個部分公平分享資源；三、國家醫(yī)療體系的資金支出比例由蘇格蘭政府決定，并維持“巴奈特公式”的分配方案。

先撇開“放權”將如何實施不說，第三條中提到的分配方案已經讓部分保守黨議員心生不滿。

所謂“巴奈特公式”，是英國前財政首席秘書喬爾·巴奈特（Joel Barnett）于1978年制定的臨時性公共開支撥款方案，適用于權力下放的蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區(qū)，基本原則是依照放權程度和地區(qū)人口比例分配。

比方說，英國財政部有一筆1億英鎊的交通預算撥款，按照2011年的數據，經過權力下放，威爾士地區(qū)自行承擔的交通職能部分可換算為73.1%（權力下放程度越高，此數值越高），該地區(qū)人口占英國總人口的比例為5.79%，那么威爾士可獲得的交通財政撥款為423萬英鎊（100百萬英鎊*73.1%*5.79%=4.23百萬英鎊）。

根據上一個財政年的統計，每個蘇格蘭人平均獲得10152英鎊的撥款補助，比英格蘭的人均8529英鎊高出了近20%。這就不難理解保守派的異議：如果再下放權力給蘇格蘭，按照計算公式，占總人口10.03%的蘇格蘭人能獲得更高補助，卻讓蘇格蘭以外地區(qū)的納稅人（主要指英格蘭人）買單，顯然不公。難道會哭的孩子才有奶喝？

其實該分配方案原定只持續(xù)一年，但后來政府為了避免激化與蘇格蘭的矛盾，誰也不愿挑頭修改，延續(xù)至今，甚至引發(fā)南北恩怨。英格蘭人發(fā)現自己很虧。就拿上大學來說，蘇格蘭學生去英格蘭讀書可不用交學費，因為有蘇格蘭政府買單；但英格蘭人要想北上讀蘇格蘭大學就得交學費，甚至還不如免費在蘇格蘭讀書的歐盟公民。

早在2010年，一些保守黨人就提出“巴奈特公式”已經不適用現實情況。如今三黨宣布維持這一方案，安撫了蘇格蘭人，卻擺不平英格蘭人。保守黨資深議員詹姆斯·格雷批評，長期以來5500萬名英格蘭民眾補助450萬名蘇格蘭人，大家受夠了，一味給蘇格蘭喂好處上了癮，“10年或更短時間內，要求獨立的聲音就會卷土重來”。

根據民調機構DODS對跨黨派國會議員的調查，多數議員都支持取消“巴奈特公式”，其中以保守黨83%的比例最高，自民黨有高達78%。

放權操之過急？

卡梅倫當然意識到了不能厚此薄彼。他在演講中稱要“改變英國的管理方式”，建立一個“更公平的體系——不但對蘇格蘭人民更公平，重要的是，將對英格蘭、威爾士、北愛爾蘭人民也同樣公平。”

他特意提到，要為“西洛錫安問題”作出決定性解答。“西洛錫安問題”是英國當前在全英國會管轄范圍的一大吊詭困局。1977年，代表蘇格蘭西洛錫安的工黨議員譚姆·戴利埃爾質疑，為何代表蘇格蘭的國會議員除了參與全國政事，還能夠透過辯論及投票表決影響英格蘭的醫(yī)療、教育等重要議題，但英格蘭的國會議員卻無權插手權力下放地區(qū)的同類事務。

今次，卡梅倫宣布，在下放更多權力予蘇格蘭的同時，將禁止蘇格蘭議員在“純英格蘭事務”上投票，以保障英格蘭的權益。看似是簡單直接的解決辦法，但實質面對重重障礙。首先如何對“只與英格蘭相關的議題”劃下明確界線并非易事，其次政黨爭端也會成為一大阻力。

蘇格蘭是在野黨工黨的傳統票倉。在2010年大選中，英國議會59個蘇格蘭議席里，工黨狂攬41座，保守黨只贏得1個席位。明年英國將迎來新一屆大選，若禁止國會里的蘇格蘭議員在英格蘭事務上投票，屆時就算工黨贏得執(zhí)政權也無法湊足過半票數，更難以通過預算或法案，形同跛腳。所以工黨內部稱卡梅倫是借此收窄工黨的政治優(yōu)勢。BBC評論擔心，卡梅倫的做法會成為點燃英國權力架構爆炸性問題的導火索。

三黨首領聯合聲明下的派系矛盾當然不會逃過薩蒙德的觀察。公投結果結束后，為蘇格蘭獨立鼓與呼的薩蒙德一臉挫敗，宣布辭去蘇格蘭首席部長的職務，并將在今年12月中旬召開的蘇格蘭民族黨黨代會上正式卸去黨魁職務。但他仍不死心，強調“獨立運動”將會繼續(xù)，“蘇格蘭獨立的夢想不會死去”。

卡梅倫好不容易避免了英國分裂，卻又陷入了一場分權漩渦。

他在接受電視采訪時批評倫敦政客“行騙”，認為英國三大政黨完全是出于公投前夜的恐慌才臨時“編撰”出進一步分權的承諾。“首相想把蘇格蘭分權與英格蘭分權聯系起來，因為他清楚否則無法得到本黨議員的支持，特別是受到來自英國獨立黨的壓力。”“而工黨更是害怕，一旦英格蘭自治，他們將難以再次贏得議會多數。由此可見，他們公投之前的承諾完全是絕望一刻編出來的。”

除了黨派利益分配，“放權”還要過憲法一關。按照政府目前擬定的時間表：公投第二天開始進行會談，11月30日圣安德魯節(jié)前各方同意權力下放細節(jié)，2015年1月25日“伯恩斯之夜”前出臺法案，明年大選之后，不論哪個政府上臺，都將實施新法案。

但在倫敦國王學院教授、英國憲法和憲制研究專家博丹諾（Vernon Bogdanor）看來，要在六個月時間里改革英國的憲法是“荒唐的”：“憲制改革不應操之過急或是為一黨之私謀利。有著幾百年歷史的憲法不是草率就能改變的。在明年1月或2月就試圖通過更是荒唐。”

這位卡梅倫昔日在牛津大學的導師認為，這不像是卡梅倫一貫的行事風格。“他通常很隨和，做事深思熟慮。但這次他許諾的特權沒有咨詢過國會，似乎也沒有和內閣商量，顯得倉促和慌亂。”

博丹諾認為，關于改革議程，最好由皇家委員會授權，舉行一次適宜的全國性對話，以公開辯論的形式討論何去何從，或能有助于學習和實踐。“關于憲法改革蘇格蘭人已經討論了多年，而英國其他地方鮮有議論。人們需要時間來熟悉這個概念，況且英格蘭人才開始意識到這個問題。”

博丹諾舉例稱，上世紀90年代末蘇格蘭地區(qū)最終獲得權力下放之前，該議題也是經過了冗長的討論，甚至有過兩次法案修訂。如今涉及英格蘭事務，更不能急躁。

看來，卡梅倫好不容易避免了英國分裂，卻又陷入了一場分權漩渦。《華爾街日報》評論，“他的提議或徹底改變英國延續(xù)數個世紀的國家結構。”

路透社引述多位不愿具名的歐洲決策人士說，蘇格蘭公投開了個先例，對其他有類似地方自治爭議問題的國家不利。盡管卡梅倫現在可以不必擔心至少一代人有生之年內國家會分裂，但隨后倫敦向各地方政府下放更多權力的趨勢，可能令歐洲各國不少地區(qū)燃起同樣的胃口。

英國如何避免成為只是名義上“聯合”的王國？看來公投僅僅是邁出的第一步。endprint