中國首度公開援助緬北難民

尹鴻偉

中國紅十字總會的援助車隊駛出國門，進入與云南省接壤的緬甸克欽邦邊境。躲避戰火的近10萬名難民，此時已經在當地饑寒交迫地生存了兩年多。

這個時間，是2014年2月21日和22日。

“我們一直通過各種途徑進行求救，但是中國的救援行動總是顯得很猶豫。”（緬甸）克欽婦女聯盟的SengHkawn說，“我們希望強大的中國鄰居為逃離戰爭的克欽難民提供人道主義援助和保護，并在中緬邊境建立避難所。”

值得注意的是，雖然中國紅十字總會援助車隊進入到克欽邦的拉咱和甘拜地口岸，但在中國官方的文獻和報道里，并不存在Seng Hkawn所說的“克欽難民”，而是將其稱為“緬甸克欽地區流離失所者”。

民族沖突造就難民

2011年6月9日以來，緬甸政府軍與少數民族武裝克欽獨立軍發生新一輪武裝沖突一直斷斷續續，人員死傷、難民流離、物質消耗、經濟蕭條、電力交通中斷……各種戰爭副產品陸續在增加，讓包括中國在內的國際社會擔憂不止。

克欽獨立軍與政府軍之間的最后一次協議停火是1994年，至2011年已經長達17年，為何雙方又大打出手呢？

“緬甸政府一直希望消滅克欽獨立軍，不僅僅有政治上的考慮，更有經濟上的盤算。”克欽獨立軍的中央委員比薩表示，1994年停戰后，后者一直在吞并獨立軍控制的土地和礦藏，比如克欽邦是緬玉之鄉，有最為名貴、水色質地居世界之最的翡翠，但是緬玉的開采和銷售在戰爭后已經被緬政府奪去主要控制權。

由于長期遭受西方世界的封鎖，此前的緬甸軍政府一直內外交困，其又不得不在籌措資金、發展經濟方面加強努力，因此近年來加快了與中國的合作步伐，其中與緬北克欽邦有關的各種能源項目較為突出。

2009年4月，緬甸軍政府擬定了全緬民族武裝的整編計劃，但遭到絕大部分后者的拒絕。同年8月，緬軍成功攻下撣邦“果敢特區”后，對其他民族武裝更是采取高壓態勢。2011年6月9日，由于整編談判破裂，緬甸政府軍認定克欽獨立軍為非法組織而大舉進攻，理由卻是為保護伊洛瓦底江支流太平江上中國投資的水電站。

長期關注緬甸局勢的獨立和平機構——美國公誼服務委員會東亞代表Jason Tower表示，此次戰爭的原因總體來講可以歸納為利益分配問題。有人說是政府軍推行邊境政策引起的，也有說是修建密松水電站引起的，不過現在密松叫停了，政府也不再強迫克欽獨立軍馬上轉為邊境部隊，然而矛盾依然存在，由此可以看出更深層的問題。

“獨立軍希望保持高度自治權的一個主要原因也是保證其經濟利益。近幾年緬軍在緬北的礦產與能源開發項目越來越多，而且現在投資者跟克欽的合作越來越少。這些項目給克欽組織和克欽人帶來了很多負面影響，但主要的收益卻被緬方拿走了。”他說，“這些項目給緬方帶來了更好的經濟收入利于擴張軍事力量，所以克欽獨立軍認為威脅越來越大，武裝沖突同時也出現在撣邦北部戰略意義重大的位置同樣與此有關。”

在此輪與克欽獨立軍的沖突中，雖然緬甸政府軍決心巨大，從全國各地調兵遣將，甚至動用了海軍陸戰隊，但是戰局一直不理想，熟悉克欽山區地形的克欽獨立軍始終堅守著主要地帶不退縮，一些關鍵陣地多次被反復爭奪。

戰爭開始后，克欽獨立軍轄區內的所有男子和不少年輕女性都被武裝到前線戰斗，但即便是如此全民動員，外界估計獨立軍的兵力頂多3萬人，與政府軍的50萬無法相提并論。與此同時，許多婦女、兒童和老人被迫四處躲避戰火，甚至淪落為戰爭難民。

“緬甸國內流離失所者和難民救濟行動網絡”的La Rip說：“7.3萬名難民一直居住在中緬邊境克欽獨立軍（組織）控制區的19個營地里，緬甸政府控制區的幾個營地還有3萬多名流離失所者，曾經有約5000名進入中國云南邊境避難，但數月后被中國方面遣返回克欽地區，總之此輪戰爭所造成的難民總數已經超過10萬名。”

克欽獨立（軍）組織內政部的官員森瓦說：“雖然緬甸已經產生了新總統，但是緬甸政府對待我們的態度沒有多少轉變，甚至軍事行動越來越殘酷，因此我們認為緬甸新政府仍然沒有實質性變化，還沒有成為真正的民主政府。”他強調，這樣的意見不僅僅存在于克欽獨立軍，而是許多少數民族武裝的共識。

艱難復雜的外界援助

緬甸政府軍與克欽獨立軍因為戰爭而造成難民進入中國邊境并非第一次。

1987年5月，政府軍對克欽獨立軍進行了歷史上最大規模的圍剿，由于時任克欽領導人執行不抵抗政策，其“中央政府”被迫退到距云南省盈江縣邊緣數百米的“勒新”，很多人進入中國境內成為難民，使盈江縣邊境上還曾經存在過著名的“岔河難民村”。后來由于夏季叢林暴雨突來，阻擋了政府軍的繼續進攻，克欽“中央政府”才得以保存。

由于緬甸政府軍一直沒有徹底放棄對克欽地區軍事圍剿，雙方經歷了多次和平談判卻因利益分歧過大沒有實質效果。隨著時間的推移，數量巨大的難民已經令克欽財政不堪重負。Seng Hkawn表示：“如不能盡快得到援助，中緬邊境地區可能爆發人道危機。”

隨著克欽邦局勢緊張、戰事不斷升級，不少緬甸國內和國際的非政府組織積極投入到了解事實、探索救援辦法中，在克欽獨立軍總部所在地拉扎長期辦公的“無國界醫生組織”也加大了傳染病控制跨境救援項目的工作力度。

2011年12月，由聯合國人道事務協調廳帶領的代表團抵達拉扎，為6個難民營地分發了很多救援物質，但此后由于緬甸政府限制無法再到當地。2012年夏天，聯合國機構得到中國政府的許可，進入中緬邊境線上的難民營，援助了可維持數月的食物及非食品物質。

“由于緬甸政府方面的限制，聯合國的人道主義救援機構都不能進入克欽獨立軍控制區域。”La Rip說，“另外，中國的景頗（克欽）族和基督教社區在救助難民上承擔了很多責任，他們始終同緬甸克欽地區的救援組織相呼應行動。”

2013年2月，在經過多方努力后，國際紅十字會的代表團終于突破了緬甸政府的限制，到達拉扎進行救援工作。但國際救援的過程中也產生了一些爭議，許多人認為大部分物質和經費都被用于救助政府控制區里的小部分難民，而更多的難民則是生活在克欽獨立軍位于克欽邦和撣邦北部的控制區內，后者得到的救援始終很少。

令緬甸方面不解的是，雖然中國一些地方政府愿意與人道主義提供組織保持密切聯系，但是中國政府卻拒絕為邊境線的難民提供公開、直接的援助，并且一直要求遣返進入中國境內的全部“流離失所者”。通過中國政府和克欽獨立軍政府的協商，后者同意在自己的領土內的勒納總修建一個新的難民營來安置這些流離失所的家庭，他們已于2011年9月前后全部離開中國。

與2009年8月發生的“緬甸果敢難民事件”不一樣的是，中國方面一直對這些難民的援助有限，且個別地方政府對已做的大量援助工作盡量低調處理。中國外交部在2011年8月曾經表示：“許多在近期越過中國邊境的克欽人并非難民，他們中的一些人在白天返回緬甸境內勞作，晚上在中國境內臨時居住。中方本著人道主義的精神，投入大量人財物力，向這些緬甸邊民提供人道主義援助。”

有中緬邊境專家認為原因有兩個方面：一是克欽政府畢竟仍然存在，與當時果敢政府被完全擊潰的情況不一樣；二是與克欽族相對應的景頗族在中國是邊境少數民族，與果敢華人（漢族）為主的情況不一樣，顯然不容易獲得更多中國人的共鳴。

另外，從各個難民點里幾乎只見婦女、兒童和老人的現實情況似乎還可以看出中國方面無法插手的第三個重要原因.后方的困難全部由中國方面解決了，那么前方的克欽軍人就可以安心與政府軍作戰了，那樣必然引發緬甸政府軍方面對中國的不滿。

而對于中國方面的顧慮，克欽獨立軍方面自然心知肚明，但仍然透過一些民間機構表達了“中國政府的介入是避免人道主義危機繼續惡化的有效途徑”。一名邊境人士說：“如果主權國家政府不向中國提出援助要求，中方也擔心會落一個干涉內政的嫌疑，所以很多工作也只能以民間的形式分散和低調地做，同時也要警惕克欽獨立組織進行隱藏真相的宣傳，畢竟緬甸內部的民族矛盾很復雜，中國不能顧此失彼。”

克欽獨立組織表示，在將近三年戰事期間，聯合國曾多次援救克欽難民，但多被緬甸政府阻擋，因此絕大部分援助來自緬甸國內社團、個人和克欽獨立組織。

“如果戰爭一直持續，無處可逃的難民們只能穿過邊境進入中國。”LaRip說，“中國政府需要認識到形勢的嚴峻性，接受可能入境的難民并提供必要的幫助。”

首次援助意義重大

時至今日，克欽獨立軍仍然是緬甸境內影響力最大的地方民族武裝組織，也是反對緬甸政府統治的領頭羊。由于雙方戰爭時間太長，死傷人數太多，留下的恩怨也太深，短期內很難恢復和平。

2011年6月戰爭重新開始之后，克欽獨立軍已經與緬甸政府軍進行過多次會談，但由于雙方意見分歧太大，一直沒有實際效果，呈現出“邊談邊打，談完就打”的狀況，同時還波及到其他許多少數民族武裝利益，加重了事態的復雜性。

Jason Tower認為，最關鍵的是雙方必須馬上停火，但緬軍占領了不少原來克欽的土地，估計也不想撤離；而克欽不斷提出要打游擊戰，讓緬方更有動機和理由派兵進駐。另外，歐美國家已經開始放松對緬甸的制裁，如果最嚴重的沖突問題沒有得到緩解，顯然有人會問歐美國家是否在默認這輪戰爭？

“是否繼續對克欽作戰，緬甸政府內部有明顯的分歧；而對于如何談判，克欽內部也有不同看法。”JasonTower說，“克欽的談判將來肯定會更難，但現在繼續打也沒有好處：對緬軍來講更沒有好處，假如他真要把克欽滅了，相信緬甸民間社會會強烈反對。”

2011年3月30日正式運作的緬甸新政府，以眾多的改革措施力圖擺脫以往獨裁的軍人政權形象，踏上正常國家的道路，已經逐步贏得了國際社會的認可，并且擔任了2014年東盟輪值主席國。

長期以來，中國無論是在緬甸政府控制區，還是在克欽獨立軍控制區都擁有巨大的投資利益，而面對兩者政治、經濟利益分歧過大，甚至有著宗教、文化方面巨大沖突的情況下，顯然長期堅持不干涉緬甸內政的中國已經遭遇了新的考驗。面對緬甸國內外的復雜局勢，以及與自身利益悠關的各種投資項目，包括打通印度洋的出海口，妥善處理需要高明的政治智慧與外交技巧。

2014年2月19日，中國紅十字總會援助緬甸北部克欽地區人道主義物資啟運儀式在云南省會昆明舉行。此舉不但是中國紅十字會應緬甸紅十字會的呼吁首次向克欽地區的流離失所者提供人道主義援助，而且得到了中國官方媒體的高調宣傳，“體現了中國紅十字會和中國人民對緬甸人民的真誠關切和友好感情”。

中國紅十字會此次提供了包括大米、食用油、食鹽、棉被等在內的基本人道援助物資，以“中國紅十字會賑濟家庭箱”的方式由緬方發放給1萬個克欽地區流離失所家庭，并于2月21日和22日分別運抵克欽獨立軍控制的拉咱口岸和緬甸政府控制的甘拜地口岸，在政治策略上體現了一種平衡。中國方面的行動同時得到了克欽獨立組織、克欽邦政府和緬甸紅十字會的熱烈歡迎，并且都對中國政府的公開行動救助給予了高度評價。

新華社引述中國紅十字會副會長郝林娜的話稱，此次人道援助工作是中國紅十字會首次進入周邊國家沖突地區救助陷入困境的民眾，“今后將根據考察情況和當地需求，與緬甸紅十字會共同探討在緬北沖突地區進一步開展人道主義援助的可行性”。

克欽新聞社2月27日報道，至少10萬難民中約有8萬避難于克欽獨立組織控制區的難民營中，總共1萬箱援助物資（約價值81.6萬美元）中的4200箱運抵拉咱周圍的難民營，“中國救援隊注意到難民營居民用水缺乏、廁所不夠，難民們希望第二次援助時能夠幫助解決這些問題”。

受此影響，聯合國駐仰光辦事處官員Aye Win隨后在2月26日宣布，聯合國將在緬甸國內社團的協作下，向生活在克欽獨立組織控制區內的戰爭難民提供糧食援助，他強調“我們需要從緬甸政府軍和克欽獨立軍兩方面得到許可，特別是需要得到安全保障，允許救援車隊進入克欽獨立組織控制區”。

不過，仍然有一些國際非政府組織認為中國政府對克欽難民的幫助遠遠不夠，無論是應對現實問題還是未來風險都還應該加強。由于克欽難民產生的原因是戰爭，既然戰爭一直不能真正停息，那么產生難民的隱患還在，他們不僅僅會存在于緬甸境內，同樣還有可能越境進入中國。