城鄉一體化視角下的小產權房政策研究

黃麗艷

（宿州學院，安徽 宿州 234000）

2013年11月12日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市同權同價”。“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。《決定》使得之前一直懸而未決的小產權房問題再次成為學者和社會大眾討論的焦點，小產權房轉正的猜測也甚囂塵上。構建城鄉統一的建設用地市場不是小產權房通向合法之路的途徑，但可為小產權房問題的合理、合法解決提供了政策引導和支持。

一、小產權房及其產生原因

房屋產權本身沒有大小之分，大產權和小產權只是相對于產權的完全性而言。大產權房可以理解為完全產權房，包括房屋所有權以及所占用土地的國有土地使用權。廣義上的小產權房則可以理解為不完全產權房或無產權房，只擁有房屋的所有權或占用權，沒有土地使用權。小產權房一般是在集體土地上建設的、向本集體經濟組織以外的居民銷售的住宅。[1]由于小產權房其產權證不是由國家房管部門頒發，沒有經過依法登記，只有由鄉政府或村政府頒發的集體土地使用權證或村委會的蓋章證明，缺少國有土地使用權證，所以叫也稱做“鄉產權房”。

我國小產權房產生的根本原因是在于我國城鄉土地二元制結構。集體土地無法入市交易，只能通過政府征收的形式轉化為建設用地，而政府作為土地一級市場壟斷的供給者，通過“招拍掛”等出讓方式獲得的土地出讓收益遠高于對于集體土地征收和拆遷補償的費用。“同地不同權”的土地二元制結構導致集體土地所有者與國有土地所有者之間利益分配存在嚴重不對等。此外，獲得建設用地使用權的房地產開發商也能通過建設開發獲取巨大的經濟利益，“同地不同價”所形成的巨大利益“剪刀差”引發了農民與農村集體組織對于集體土地利益的訴求，加之高房價驅逐下的大量城鎮中低收入階層的住房需求，從而形成了小產權房的隱性交易。

二、現有小產權房相關政策評述

縱觀我國小產權房產生的政策背景，小產權房緣何而來？從根源上講也是我國住房政策和土地管理法變革的產物。1987年1月1日開始施行的《中華人民共和國土地管理法》第四十一條規定城鎮非農業戶口居民經批準后可以使用集體所有的土地建造住宅的，實際上也許可了城鎮居民購買建在宅基地的住房。[1]1999年1月1日施行修訂后通過的《中華人民共和國土地管理法》第九條仍允許農民集體所有的土地可以用于非農業的建設，對于城集體所有的土地建造房屋仍持鼓勵態度。此后，中央及有關部門頒發的一系列有關房地產市場政策的法律法規，均禁止城市居民到農村取得宅基地、購買農民房屋，小產權房封禁才有了法理依據。[2]但是土地管理法對于農村土地用途的規定沒有與住房制度相一致，政策的不連續性為小產權房的產生提供了政策的生長環境。

梳理小產權房的相關政策，自1999年以來出臺的關于其政策的目標都是以禁止小產權房建設和買售為主，基本都是從農村土地利用方面反復強調小產權房的不合法性。從國家出臺的政策方面來看，國家對于小產權房的政策導向基本上是從小產權房的土地供給，開發、銷售及產權登記四個方面對小產權房進行規范，對于已建、在建及在售等小產權房缺乏有效的處理措施規定，國家有關小產權房的處理辦法一直都未出臺，2014年北京、深圳等市進行小產權清理試點，28個省市已經提交小產權房處理意見，但至今試點方案和實施標準尚未出臺。

表1：現行小產權房政策一覽表[4][5]

三、小產權房現行政策的有效性分析

據國土部門不完全統計，1995～2010年小產權房竣工面積累計約為7.6億平米，大約相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。其中，“十一五”時期小產權房竣工規模達到2.83億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積的7.5%。[2]小產權房的開發規模之大，范圍之廣反襯出了現行小產權房政策缺乏有效性。

（一）土地管理立法的不連續性使得小產權房徘徊于非法與合法之間

我國土地管理法前后經過三次修訂，1988年《土地管理法》明確規定農村集體經審批后可以用于非農業建設，1998年第二次修訂的《土地管理法》也缺乏對農用地轉為建設用地缺乏嚴格的法律限制，對土地違法行為缺乏強有力的法律監督體系和手段。直到2004年修訂的《土地管理法》才對農村土地的用途予以嚴格限定，同一部法律對于農村土地用途的規定出現前后的斷裂，在近20年間小產權房均以合法身份存在，而后又界定為不合法，政策的不連續性導致了小產權房成為棘手的政策遺留問題而存在，也成為當前徹底解決小產權房問題的主要障礙。

（二）小產權房問題缺乏統一政策出發點

各級政府解決小產權房的政策出發點是什么？是為保護耕地和農民的權益，還是為了從一級市場中獲得更多的壟斷利益。在小產權房的問題解決過程中出現了中央政府和地方政府對小產權房問題解決的政策出發點并不一致。除了中央政府和國土資源部等出于保護耕地的政策安排外，地方政府在對于保護耕地和農村土地用途管制動力明顯不足。[6]2004年修訂的《土地管理法》第五十五條規定“新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。”可見土地利益的博弈是農村集體組織和地方政府之間的利益爭奪。各地往往出現大規模的小產權房在開發建設中沒有得到及時監管，建成后面臨“強拆風暴”的社會資源浪費局面。地方政府作為土地利益的訴求主體，在土地利益分配過程中存在著尋租行為，影響了對于小產權房處理的公正性和長遠性。

（三）法律法規的缺失加劇小產權發展之勢

小產權房多處于城市郊區、城中村或部分劃撥土地等政策管理的灰色地帶。一方面小產權房處在政府各職能部門管理的交叉點上，如國土資源部門、農業部門的、規劃部門、建設部門、執法部門等等，對于小產權房的建設監督管理不到位；二是與作為小產權房開發建設主要來源的集體土地,不僅缺乏統一的管理法規體系，也缺乏統一的規劃法規體系。集體土地沒有針對于《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺相應的集體土地管理法規和規劃法規。導致了集體土地使用權無法入市，農民宅基地難以流轉，小產權房叢生等一系列集體土地的利用問題。

四、城鄉一體化視角下小產權房問題的政策建議

三中全會《決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”《決定》提出要建立城鄉統一的建設用地市場，但具體的集體經營建設用地的入市，必須以嚴格用途管制符合用地規范為前提，這一決定為小產權房問題的解決提供政策參考。

（一）實行農村不動產登記制度

當前，我國集體土地市場化難題、小產權房懸而未決、征地拆遷社會問題等，都與產權基礎設施缺位有關，而這些問題已經成為阻礙我國新型城鎮化推進、經濟轉型和社會矛盾化解等進一步深化改革的“攔路虎”。[7]實行農村不動產等級制度，就是要將農村不動產進行產權確認并實行登記發證，改變農民只擁有宅基地使用權，沒有房屋所有權權憑證的現狀，完善農村不動產權益。通過對于農村是農民進行物權確認的方式，一方面可以為農民及村集體農村宅基地的流轉和土地的入市提供基礎，另一方面也作為處理小產權房過程中，清查小產權房的重要手段。

（二）形成城鄉統籌的土地管理體系

有效規制小產權房，首先應該從源頭上完善國家的土地管理立法，深化土地制度改革。現行的《土地管理法》沒有建立完備統一的土地管理制度，《土地管理法》應該從城鄉統一的角度，疏通國有土地和集體土地的流轉通道，建立城鄉統籌的土地制度。從整體上對于土地進行分類管理，嚴格劃定耕地范圍，建立各類建設用地審批制度，實行嚴格的規劃、審批和申報，對于違反相關法律的開發商、集體或個人進行嚴厲的經濟處罰及相關責任追究，實現土地利用的公平化，達到優化土地資源利用的目的。

（三）制定城鄉統一的土地規劃法

2008年1月1日施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》，標志著我國進入城鄉一體化的土地規劃管理階段。小產權房問題的解決要建立城鄉統籌的土地規劃的基礎之上，由于集體土地長久以來缺乏合理的土地規劃，因而導致私搭亂建、占用耕地及違規交易等現象的存在。建議在《中華人民共和國城鄉規劃法》的基礎上，以城鄉統籌為前提，制定針對于集體土地規劃法律規制，對我國農村土地按使用用途進行總體規劃，分別對集體土地中的農用地和建設用地進行雙重規劃。用農用地規劃保證耕地總量不減少，用農村建設用地規劃控制農村建設用地開發量不超額，兩者兼顧，實現對集體土總體的合理規劃，尤其是農村建設用地的建設開發需要進行嚴格審批，實行網上備案制度，接受政府和公眾監督，對違反規劃相關法規，違規開發的開發商進行嚴厲處罰，杜絕小產權房的產生。[10]

（四）統一小產權房處理方案

國土部門、規劃部門、建設部門、房產局、農業部門等各主管部門協商配合，制定分類處理小產權房的具體政策及辦法。在對于農村土地和房屋進行確權和對農村集體土地進行分類規劃的基礎上，一是對于耕地范圍內的小產權房，要定為違法建筑，拆除歸還耕地，并對相關人員進行處罰；二是占用宅基地建造的小產權房，可以采用限制銷售的方式，轉為保障性住房，三是對于占用農村未利用的建設用地、符合規劃用途的小產權房，也應按照視為擅自違規利用土地，一方面可以要求補繳一定數量的土地使用權出讓金，進行上市交易；對于占用農村未利用的建設用地、不符合規劃用途的小產權房，要視為違法建筑，予以拆除并進行處罰。四是對于土地使用和開發建設手續齊全，只是私自改變房屋用途的小產權房，在沒收相關責任者及開發商非法所得、依法追究相關責任人責任的同時，繳納一定額度的土地出讓金及稅費，補辦手續后轉為合法住房。

[1]季雪.小產權房房的問題、成因及對策建議——基于對北京地區實情的考察[J].中央財經大學學報，2009，（7）.

[2]孫延國.試析城鄉一體化背景下的土地管理[J].中國管理信息化，2012，（5）.

[3]徐萬剛，杜興瑞．構建城鄉統一建設用地市場[J].社會科學家，2010，（2）.

[4]曾芳芳，林福德等．基于城鄉一體化背景下的農村宅基地問題研究（一）——現實困境及根源探索[J].福建農林大學學報，2011，（14）.

[5]劉開瑞，錢蘭．城鄉統籌發展背景下小產權房問題探析——合理性思考及建議[J].特區經濟，2012，（1）.

[6]程浩.小產權房現行規制政策及其有效性分析[J].經濟與社會發展，2011（09）

[7]程其明.小產權房制度政策研究[C].武漢大學，2011，（4）.

[8]茆榮華.我國農村集體土地流轉制度研究[C].華東政法大學，2009，（5）.

[9]牛鳳瑞，李景國.中國房地產發展報告No.5[N].社會科學文獻l一日版社，2008.

[10]陳燕.中國城鄉建設用地市場一體化研究[C].福建師范大學，2012，（4）.

[11]華偉.小產權房合法化研究[C].山東大學，2012，（9）.