政府公共服務外包實施機制構建

姚淑芹

【摘要】針對我國政府公共服務外包中存在的問題，有必要構建卓有成效的公共服務外包實施機制，以確保社會公眾能夠享受優質高效的公共服務，提升政府滿意度。對此，文章提出一要構建政府公共服務外包總體框架體系，二要構建決策機制體系，三要構建合同約束體系，四要構建透明公正的招標體系，五要構建監督評估體系。

【關鍵詞】公共服務 外包 實施機制 體系構建

【中圖分類號】D669.9 【文獻標識碼】A

20世紀70年代，西方國家公共部門普遍將公共服務外包作為提供服務的全新路徑而被廣泛采用，瑞典、英國、美國等國均不同程度地在公共服務領域推行公共服務的外包制度，由中標的民營經濟組織為社會公眾提供公共服務，國家財政向提供服務的機構支付相應服務費。但是，在政府公共服務外包的過程中，依然存在著監督制約不力、政府責任缺失和容易滋生腐敗等諸多問題，給公共服務外包制度的有效實施帶來嚴峻挑戰。

2014年全國“兩會”期間，李克強在作政府工作報告時談到：“加強基本公共服務體系建設，著力保障和改善民生，切實提高發展質量和效益，大力推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，實現經濟持續健康發展和社會和諧穩定。”中央政府將公共服務作為保障和改善民生的重要內容予以安排部署，表明政府對公共服務的高度重視。

政府公共服務外包的提出及范圍界定

被譽為“世界民營化大師”的美國學者薩瓦斯，于1970年在其著作《民營化：改善政府的經徑》一書中首次建議：政府通過構建競爭機制將城市市區的環境衛生工作外包給私人公司，以此提高城市環境衛生工作的質效。除此之外，薩瓦斯的《民營化與公私部門的伙伴關系》一書最能集中體現其民營化的思想，作者在該書中通過翔實、系統的資料，從推進民營化的背景、理論與實踐三個層面進行了論述，認為民營化是改善政府公共服務的最佳路徑，要“視更少的政府為理想目標，即與私營機構相比政府扮演次要的角色。”①

薩瓦斯的觀點最初被政府官員們視為異端邪說而遭受猛烈抨擊。隨著世界范圍內新公共管理運動的不斷興起，人們迫切需要政府對公共服務的供應機制進行改革完善，政府對公共服務的壟斷逐步被打破，主動采取政府補貼、特許經營、合同承包和對外出售等諸多民營化方式向社會公眾提供公共服務。其中，政府將公共服務外包給具有較高工作效率的民營企業的做法，逐漸被西方國家政府廣泛采用，提升了政府公共服務的效益。

無論是在西方國家還是在中國，政府公共服務外包自產生以來就引起廣泛探討與爭議，而外包過程中的相關問題也成為人們廣泛關注的重要問題。受西方國家影響，我國先后有不少專家學者和政府官員提出公共服務外包的理念。2013年7月31日，李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，部署加強城市基礎設施建設。會議提出：“政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務”，②這就既解決了地方債給公共服務投資領域帶來的制約，同時也給民營經濟進入公共服務領域提供了機會。

推行政府公共服務外包制度，政府可以按照相應的決策程序，對通過國家財政提供某一種公共服務擁有決策權，但是并不意味著必須通過政府公務人員和政府設施提供此項服務，政府可以通過合同招標的方式讓民營經濟部門為社會公共提供服務，政府只需向民營經濟部門支付相關費用。對于政府公共服務外包的范圍界定問題，通常情況下，所有的由政府經辦、涉及社會生活各個方面的和民眾利益相關的可以收費或者不能收費的公用事業，均應屬于政府公共服務外包的范疇。公共服務是政府提供的公共品的特殊形式，其具有非排他性和非競爭性。所謂非排他性，即公共服務不能排除他人共享；所謂非競爭性，即公眾對公共服務的享用，并不減少它對其他使用者的供應。

我國大部分學者普遍認為，政府公共服務是不可進行收費的并且是難以實現盈利的，正因如此，政府需要對承包者提供相應的財政經費。具體而言，公共服務包括治安維護、應急救災、垃圾處理、環境保護、公共衛生、河道清理和維護等。在推進公共服務外包的過程中，不能忽視公共服務的屬性，過度限制和擴展公共服務外包的范圍，可能嚴重妨礙政府公共服務的質量和效益，可能導致公眾對政府滿意度的降低，政府在推行公共服務外包機制時，應詳細考察所選擇的外包項目是否存在法律上的障礙。

當前我國政府公共服務外包實施中的問題

西方國家政府將本來應該由其向社會公眾提供的城市化綠化、街道清潔、垃圾清理等基礎性的服務承包給民營經濟機構負責，之后還將外包的公共服務擴充到醫療衛生、能源供給、社會保障等更高層次的公共管理服務。這些經驗值得我國借鑒，但是其推行政府公共服務外包、政府管理民營化過程中也有許多教訓應引起我們的高度重視。在我國推行公共服務外包能夠較大程度地提升政府公共服務的效益，但在政府公共服務外包機制的實施過程中依然存在諸多問題：

政府招標中可能產生腐敗現象。政府公共服務外包的過程中需要進行公開招標，其目的是以最低的成本付出使那些有實力的民營經濟機構為社會民眾提供公共服務。政府負責組織的招標活動必須依法進行，按照公開、公平、公正的原則，保障競標人合法權益不受侵害。但是，招投標領域是我國當前腐敗重災區，極少數腐敗官員可能通過公共服務外包招標中徇私舞弊謀取私利，為具有決定權的官員提供權力尋租的空間，由此產生腐敗現象，嚴重敗壞政府在廣大人民群眾中的形象。

政府公共服務外包合同缺乏可操作性。政府公共服務外包的過程中，政府需要和承包公共服務的民營經濟機構簽訂合同，以保障社會民眾能夠享受到應有的服務。但是，政府公共服務通常情況下均是一些“軟”性服務，對民營機構提供的服務是否符合標準難以進行確定，這就給政府公共服務外包合同的擬定帶來了極大的挑戰。擬定此類合同，牽涉多種多樣的行業知識，是一項十分專業的工作。服務合同的細則是否具有可操作性，直接關系到外包公共服務的效益。目前，政府公共服務外包合同缺乏可操作性，雙方對合同條款的理解產生分歧，導致產生許多行政合同糾紛案件。

政府公共服務外包合同的履行缺乏必要監督。政府公共服務外包是一種典型的委托代理模式，政府作為委托方，而承包公共服務的民營經濟機構作為代理方。民營經濟機構承包政府公共服務的目的是為了盈利，其具有天然的趨利性，如果這些民營機構在為社會民眾提供公共服務的過程中缺乏必要的監督制約，在其不受約束的情形之下，可能通過降低服務質量、服務數量或者提高服務價格等追求更高利潤，而這和政府推行公共服務外包機制的目的完全相反。在具體實踐中存在的問題是，政府和民營機構簽訂了服務承包合同之外，政府并沒有對民營機構開展公共服務的情況進行有效的監督制約，極少數民營機構在履行合同的過程中雖然從表面上看積極為社會民眾提供了優質高效的公共服務，實則不斷謀取企業自身的利益，導致公共服務的質量和效益不盡人意。

政府責任不夠明確。政府將公共服務外包給民營經濟機構之后，部分地方政府認為政府對公共服務已經完全沒有責任了，認為其只要向承包公共服務的民營經濟機構支付費用之后，為社會公眾提供服務的責任已經完全轉移到民營經濟機構的身上。此種認識是極其錯誤的，政府始終具有為社會民眾提供公共服務的義不容辭的責任，擔負著對市場發展、公共服務發展進行調查研究，采取措施提升服務效能的職責，同時擔負著在公共服務外包之后對民營經濟機構的服務進行監督評估的職責。與此同時，更為嚴重的問題是：部分地方政府將公共服務外包之后，逐步使公共服務市場化，最終讓民眾享受的并非免費的公共服務，而是民眾直接花錢購買服務，政府向社會民眾提供公共服務的職責被弱化。比如，我國部分地方進行的商業化、市場化的醫療衛生改革，嚴重違背了醫療衛生事業發展的規律，導致醫療服務的公平性下降，政府簡單地將公共醫療服務進行市場化處理，政府的投入逐步減小，導致看病難、看病貴的問題難以根除。

政府公共服務外包的實施機制

政府公共服務外包是實現政府職能轉變、提升政府行政效能的重要舉措，同時也是民營化浪潮的重要組成部分，在現代公共服務供給機制當中扮演十分重要的角色。針對我國政府公共服務外包中存在的問題，有必要構建卓有成效的公共服務外包實施機制，以確保社會公眾能夠享受優質高效的公共服務，提升百姓對政府的滿意度。

構建政府公共服務外包總體框架體系。政府公共服務外包制度的實施，首先取決于是否建立了科學合理的總體性框架。政府公共服務外包實施機制，包含了公共服務的生產、供應、消費等每一個環節，對其進行制度安排之時應注重對基準的設定、財政資金支持的安排、適用范圍的確定、服務標準和定價、付費、監督、管理、評價等方面的具體設計。政府公共服務外包機制的實施，總體上必定是更加有效地公共服務供應機制，決定了其有效性。但是，具體制度框架卻對政府公共服務外包的性質、服務方式、服務范圍、服務水平等具有十分重大的影響。為此，只有在事先制定健全完善的制度體系，即構建科學合理的政府公共服務外包總體框架，才能在該機制的實施過程中有法可依、有章可循。在總體設計上，要在憲法政治的層次明確政府公共服務外包機制，明確政府公共服務外包的目的、服務對象、提供服務的原則等具有根本性的問題，決定政府公共服務外包的發展方向。同時，構建政府公共服務外包的基本制度，理清我國社會主義市場經濟條件下政府、市場、社會之間的關系，解決由誰來外包、外包何種內容公共服務等問題。

構建政府公共服務外包決策機制體系。并非所有的政府公共服務均可進行外包，哪些公共服務可以外包、通過何種形式途徑外包，就涉及到政府決策。構建政府公共服務外包的決策機制，是保障政府決策正確性、保障社會民眾能夠享受到優質高效公共服務的前提條件。在當前我國中央政府高度重視政府公共服務外包、將此作為推進政府職能轉變和行政改革重要內容的關鍵時刻，各級政府領導對此務必高度重視，切實轉變思想觀念，對政府公共服務外包的必要性、極端重要性有著正確的認識，從而有利于在推行政府公共服務外包過程中獲得政府官員的支持，為制度的實施提供強有力的政治保障。

在具體決策層面，要對政府公共服務外包是否“經濟”的問題進行研究決策，即分別計算由政府直接提供公共服務、外包由承包者向社會民眾提供公共服務的成本。只有在外包公共服務所花費成本較低，并能保障服務的品質之時，才能推行具體公共服務的外包。要充分考慮公共服務外包涉及的成本核算、合同的招標與定制、成效評估等諸多方面的環節，每一個環節均需大量專業人才的經濟參與，有必要時，政府應聘請專家學者參與可行性研究，為政府決策提供參考。

構建政府公共服務外包合同約束體系。一旦政府將其公共服務外包給民營經濟組織，民營經濟組織須按照合同的約定為社會民眾提供公共服務，民營經濟組織開展公共服務的目的是為了盈利，其具有天然的趨利性特征，如果政府和民營經濟組織之間所簽訂的合同存在缺陷，承包公共服務的民營經濟組織就可能充分利用這一缺陷降低公共服務的質量水平，后者減少公共服務的工作量，以此獲得更多的利潤。構建科學合理的政府公共服務外包合同體系，是實現政府公共服務外包預期目標的重要保障。制定合理科學的公共服務外包合同，有利于促使承包公共服務外包的民營經濟組織按照合同的約定，為社會群眾提供優質高效的公共服務，提升人民群眾對公共服務的滿意度。具體而言，政府公共服務外包合同體系包含招標合同、服務合同等方面。在招標合同方面，競標投標者的資質要求必須清楚、明確和全面，注意招標投標合同用語的規范性、準確性，避免用語歧義而產生意見分歧甚至糾紛矛盾。合同的具體內容方面，應明確服務內容、服務數量、合同有效期、政府和服務提供商違約賠償責任等內容。

構建政府公共服務外包透明公正的招標體系。招標投標領域素來是政府官員腐敗的“重災區”，自然容易對公共服務外包的招標活動產生影響，如果公共服務外包招標活動缺乏公開性、透明性、公正性，容易為政府官員腐敗提供“溫床”，導致政府形象受損，廣大人民群眾難以享受到優質高效的公共服務，這就與實施公共服務外包機制的目標背道而馳。在開展政府公共服務招標活動中，應牢固遵循公平競爭的原則，據此構建公開、公平、公正和透明的招標體系，避免產生招標活動中的腐敗現象。為了讓那些擁有良好資質條件的民營經濟組織競標成功，政府應該通過網絡、電視、廣播、報紙以及其他多種方式對招標說明書進行廣泛的宣傳，并預留充分的時間讓投標商準備競標。評標委員會的成員組成，按照《招投標法》的規定組建，并且保障評標委員會能夠獨立于政府、獨立于政府官員而開展評標工作，避免個別競標者通過賄賂政府官員或者其他非法手段競標成功，有損政府公共服務外包投標活動的公平性。與此同時，由于公共服務的內容、服務的質量水平和廣大人民群眾密切相關，對招標內容等面，應通過相應的制度性安排保障公民參與權。

構建政府公共服務外包監督評估體系。由于思想認識等方面的欠缺，極少數政府領導想當然地認為，政府將其公共服務外包給民營經濟組織并簽訂了服務合同之后，政府的義務就是支付相應經費給民營經濟組織，一切有關公共服務均全權由民營經濟組織負責。這樣的觀念很顯然是錯誤的，政府將其公共服務外包給民營經濟組織，而民營經濟組織的最終目標是獲得利潤，其具有趨利性特征。為此，政府必須始終參與公共服務的全過程，只不過是參與的方式不同而已。

政府在將公共服務外包給民營經濟組織之后，應該對民營經濟組織開展公共服務進行監督評估，發現民營經濟組織提供公共服務存在瑕疵或者其他問題之時，及時督促民營經濟組織予以改正、改善，在必要之時必須向民營經濟組織索賠。同時，構建一整套科學合理的公共服務評估體系，對民營經濟組織向社會公眾提供的服務質量水平進行科學評估，在評估過程中注重征求服務對象即社會公眾的意見建議，社會公眾對服務質量水平的評價在評估體系中占據一定分值。為了保障民營經濟組織向公眾提供優質高效的公共服務，可在簽訂合同之時約定按照評估結果支付傭金，評估結果超過一定分值可予以額外獎勵，而如果低于一定分值，則必須扣除一定比例的傭金。

（作者為中共唐山市委黨校副教授）

【注釋】

①[美]薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第6頁。

②唐其民：“李克強出牌：‘推公共服務外包謀一箭雙雕”，鳳凰網，2013年8月2日。

責編 / 韓露（實習）