北宋財(cái)政官員管理體制的當(dāng)代價(jià)值

賈明杰　吳海燕

【摘要】北宋的物質(zhì)文明與精神文明在整個(gè)封建國(guó)家歷史過(guò)程中可以說(shuō)是空前絕后的，其財(cái)政收入的繁榮更是引人注目。這與北宋建立的財(cái)政管理體制與財(cái)政官員管理體制密不可分。文章從北宋財(cái)政官員管理體制角度進(jìn)行研究，對(duì)北宋戶(hù)部官員管理的課考、處罰、薪酬、選任制度進(jìn)行總結(jié)，提出了北宋時(shí)期的管理思維與管理方向。

【關(guān)鍵詞】北宋 財(cái)政 官員管理 當(dāng)代價(jià)值

【中圖分類(lèi)號(hào)】K244.05 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民”，對(duì)于官員的管理是治國(guó)的根本之道，這是諸多學(xué)者的共同認(rèn)識(shí)。①對(duì)于北宋財(cái)政的研究一直是學(xué)界的熱點(diǎn)，從《走向自覺(jué)—近百年宋代財(cái)政史研究回顧與反思》一文中可以看到20世紀(jì)諸多學(xué)者對(duì)近百年宋朝財(cái)政史的研究。但鮮有從財(cái)政官員管理角度觀察北宋財(cái)政變遷，挖掘當(dāng)代價(jià)值的研究。②北宋自元豐改革后其財(cái)務(wù)制度與官員管理有著許多特點(diǎn)，深入研究其內(nèi)在管理思想，對(duì)當(dāng)代財(cái)政官員隊(duì)伍建設(shè)與管理有一定的歷史借鑒價(jià)值。

北宋戶(hù)部職能概述

北宋戶(hù)部及其官員職能的變遷。北宋前中期，戶(hù)部官職設(shè)置沿襲于唐朝后期，出現(xiàn)了官員與其實(shí)質(zhì)作用相互混淆的情況，往往出現(xiàn)官、職、差遣分離的情況。所以在整個(gè)北宋的前中期，戶(hù)部人浮于事，戶(hù)部成為閑職部門(mén)。對(duì)戶(hù)部官員而言，諸如尚書(shū)、侍郎、員外郎等職事官銜已經(jīng)被架空成為只是用于定俸祿的寄祿官的一種名稱(chēng)，這在史料中也頗為多見(jiàn)。戶(hù)部本來(lái)是作為掌握中央財(cái)政大權(quán)的要害部門(mén)，在北宋前中期卻被三司取代，負(fù)責(zé)日常的財(cái)務(wù)工作。直至元豐改制，規(guī)定戶(hù)部作為“掌天下人戶(hù)、土地、錢(qián)谷之政，貢賦、征役之事”的機(jī)構(gòu)，其下再設(shè)置各司，分工清晰，各司其職。戶(hù)部官員的職能也有了重大變化，除了理財(cái)?shù)墓ぷ髦黧w之外，還要負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)的課考、條例編撰、編寫(xiě)會(huì)計(jì)錄等。改革后的戶(hù)部，空職閑職全部撤去，名銜與職事完全掛鉤，戶(hù)部的職能得以回歸。

改制后戶(hù)部官員的職能。元豐改制后，戶(hù)部官員的職能主要分為三個(gè)方面：第一是主體的財(cái)政職能，即是“掌管錢(qián)谷之事”與“有量入為出之法”，可以直白地表述為掌管稅收錢(qián)物與編制經(jīng)濟(jì)預(yù)算，戶(hù)部要對(duì)國(guó)家財(cái)政的收入與支出統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)政府工作的日常開(kāi)銷(xiāo)、軍費(fèi)支出、官吏俸祿統(tǒng)一安排，對(duì)賦稅、商稅、征榷也要制定合理的政策；第二是對(duì)財(cái)政體系內(nèi)的官員進(jìn)行考核，考核分級(jí)進(jìn)行，考核標(biāo)準(zhǔn)與考核制度將在下文詳述；第三修編條例及《會(huì)計(jì)錄》③，修編的條例，如王安石變法中的青苗法、均輸法、農(nóng)田水利法等，隨后進(jìn)行的相關(guān)法律條文的修改在北宋后期戶(hù)部的工作中也是屢見(jiàn)不鮮，而《會(huì)計(jì)錄》則是以全國(guó)財(cái)政收支情況為基本數(shù)據(jù)來(lái)編撰的，“知天下金谷之?dāng)?shù)，以察登耗虛實(shí)”④。

北宋財(cái)政官員的管理體制

課考制度。課考是對(duì)中國(guó)古代官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的考核制度。課考的優(yōu)劣亦作為官員政績(jī)的重要衡量指標(biāo)，并成為官員獎(jiǎng)懲、任免、升降的主要依據(jù)。《文昌雜錄》中提到：“吏部頒給印歷，六曹尚書(shū)、侍郎，左右仆射、左右丞批；都司郎官，左右丞批；二十四司郎中、員外郎，本曹尚書(shū)、侍郎批，以書(shū)逐考功過(guò)焉。”⑤這是北宋時(shí)期元豐改制之前，整個(gè)中央機(jī)構(gòu)各級(jí)各崗的具體課考辦法。其中課考的具體執(zhí)行有著較為明確的制度：在財(cái)政體系，丞相親自對(duì)戶(hù)部尚書(shū)與侍郎進(jìn)行考核，戶(hù)部尚書(shū)與侍郎則負(fù)責(zé)對(duì)本部下屬戶(hù)部、度支、金部、倉(cāng)部等進(jìn)行考核。“凡職皆有課，凡課皆責(zé)實(shí)”是北宋宋神宗時(shí)期對(duì)于各級(jí)官員考察的真實(shí)寫(xiě)照。⑥

到了元豐改制之后，戶(hù)部連同吏部、刑部成為六部中最為繁忙的部門(mén)，但是對(duì)戶(hù)部官員的考核從未放松，甚至單獨(dú)列出對(duì)戶(hù)部官員的課考制度。崇寧元年有臣諫言：“勤者置，怠者廢，然后可使百工允厘，庶績(jī)咸熙也。乞嚴(yán)立條式，每歲終委省、寺、監(jiān)之長(zhǎng)，考其屬官之成；六曹尚書(shū)，考其郎官之成；尚書(shū)都省，視六尚書(shū)之成。”可以看到，到元豐改制財(cái)務(wù)官員體制發(fā)生變革之后，對(duì)于財(cái)務(wù)官員的課考依然強(qiáng)調(diào)責(zé)任到位，制度嚴(yán)明。也強(qiáng)調(diào)了官員任免與政績(jī)考核的嚴(yán)格掛鉤。

處罰制度。整個(gè)宋朝對(duì)于文官、士大夫的待遇都是很優(yōu)厚的，有不殺士大夫的潛規(guī)則。但是，財(cái)政體系管控整個(gè)朝廷與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)于官員的管理還是很?chē)?yán)格的。相較于其他重要部門(mén)，戶(hù)部官員的黜降之法較為嚴(yán)格與多樣。

首先是俸祿經(jīng)濟(jì)類(lèi)型的處罰，這在整個(gè)處分體系中屬于較輕的處罰，很多時(shí)候具有處罰象征性。元豐六年，陜西由于在對(duì)西夏戰(zhàn)事中財(cái)政用度吃緊，多次向戶(hù)部申請(qǐng)費(fèi)用都未得到回應(yīng)，后查實(shí)屬于戶(hù)部官員處理遲滯，此事件的處理結(jié)果就是自尚書(shū)到侍郎，再到郎官全部罰俸。同年六月，戶(hù)部主事劉質(zhì)被委任后作為失當(dāng)，神宗親下詔處罰戶(hù)部官員用人不當(dāng)，對(duì)于戶(hù)部相關(guān)官員進(jìn)行“罰銅”的經(jīng)濟(jì)處罰。熙豐變法存有諸多異議者，戶(hù)部部分官員因私下議茶法弊端，戶(hù)部及省級(jí)財(cái)政官員均處以“罰銅”。可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)處罰是對(duì)財(cái)政官員的管理最常用的處罰形式，言辭不當(dāng)、瀆職、越權(quán)、用人不當(dāng)往往采用此種處罰形式。

其次是升遷、轉(zhuǎn)職延期類(lèi)型的處罰。在元豐改制之前，高級(jí)官員從“使相到給事中”，沒(méi)有延期類(lèi)的處罰措施，“不設(shè)磨勘”；元豐改制后，相對(duì)應(yīng)的“不設(shè)磨勘”官員范圍變?yōu)椤皬恼黄返秸钠贰钡纳缔D(zhuǎn)遷全權(quán)由皇帝處理，而皇帝處理的依據(jù)主要是官員的聲望、功績(jī)等。磨勘之法，主要針對(duì)的是中下級(jí)官員。政和三年，“戶(hù)部員外郎李稅、戶(hù)部侍郎胡師文各展二年磨勘”，事由起因?yàn)閼?hù)部官員只憑申報(bào)材料，不深究詳情而定奪，這里對(duì)戶(hù)部官員懲戒的主要是其不作為的行為。在北宋時(shí)期，對(duì)于戶(hù)部官員的磨堪案例不太多見(jiàn)，但也存在一些。磨堪懲戒較于“罰銅”稍嚴(yán)重，是比較正式嚴(yán)肅的處罰手段。

再次是降官。元豐六年，戶(hù)部代理尚書(shū)、侍郎蹇周輔被降官一級(jí)，降為江西、福建鹽事，因?yàn)槠渥印百J官錢(qián)”而周輔不查，屬于兒子違法，周輔受到連帶處罰；政和元年，阜步侍郎張杲因?yàn)檫`反禁令，與宗室交結(jié)，處以降階。宣和元年，有官員私自盜用官印，偽造文書(shū)證件用于謀取私利，此次事件暴露后，處罰波及現(xiàn)任的兩位戶(hù)部官員領(lǐng)導(dǎo)與已經(jīng)退休的前任戶(hù)部官員，給予多名官員降官處分，理由是對(duì)下屬管教不當(dāng)與選任用人不當(dāng)。可以說(shuō)，降官是比“罰銅”、“磨勘”更為嚴(yán)重嚴(yán)肅的處罰措施，這類(lèi)處罰往往適用于那些違反明令、為官不作為、用人不察不當(dāng)，并且造成一定后果的官員。

最后是罷黜。因?yàn)橛兄安粴⑹看蠓颉钡囊?guī)則，那么“罷黜”是整個(gè)處罰體系中最為嚴(yán)厲的處罰形式。罷免官職的對(duì)象一般分為四種類(lèi)型：業(yè)務(wù)不精、品行不佳、政見(jiàn)不合，結(jié)黨營(yíng)私。表現(xiàn)在戶(hù)部官員理財(cái)能力與素養(yǎng)方面，元佑元年的戶(hù)部員外郎呂和卿被官員彈劾為“愚呆貪殘”，并無(wú)能力成為戶(hù)部員外郎而被罷免；崇寧元年戶(hù)部尚書(shū)王古因?yàn)榻o老百姓免去太多拖欠賦稅，因?yàn)闃I(yè)務(wù)不精而致朝廷損失而被罷官。在品行方面，宣和二年的戶(hù)部尚書(shū)唐恪失職虛報(bào)，政和七年的侍郎韓梠與人爭(zhēng)忿，皆因品行而被罷黜。政見(jiàn)與“上”不合，也在被罷黜之列，欽宗即位即著手與金人一戰(zhàn)，而戶(hù)部侍郎鄭望之則力主議和，成為言官的眾矢之的而被罷免。此外，朋黨官員、結(jié)黨營(yíng)私一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，也在罷黜對(duì)象之列。

薪俸制度。北宋時(shí)期的官員俸祿制度的幾經(jīng)變遷，元豐改制之前，也是北宋的前中期，官員俸祿直接由官職確定；元豐改制之后實(shí)行新的薪俸制度，以新的寄祿官定俸祿，并行的還有在京官員的“職錢(qián)”待遇。所以，戶(hù)部官員的薪俸主體根據(jù)官職的不同有著不同的薪俸制度：寄祿官俸祿，職事官的職錢(qián)。除開(kāi)薪俸制度的主體，還有“添支錢(qián)”，但是添支錢(qián)只是針對(duì)部分崗位的官員而言，并非全部⑦ 。寄祿官與職事官雙軌薪俸通過(guò)“行、守、試”制度來(lái)平衡兩者官品與薪俸的差別。在整個(gè)北宋時(shí)期，官員的薪俸水平也因國(guó)家財(cái)政水平而波動(dòng)，如元佑四年因?yàn)樨?cái)政拮據(jù)而對(duì)職事官的薪俸降低標(biāo)準(zhǔn)，宋微宗年間因國(guó)家財(cái)政寬松，對(duì)高級(jí)官員薪俸大幅提升。具體到戶(hù)部官員，除了主體的職錢(qián)，還有季節(jié)性的綾羅布匹、米面細(xì)糧、廚食錢(qián)等作為薪酬制度的補(bǔ)充。

選任制度。元豐改制之后，戶(hù)部一改之前的閑賦狀態(tài)而變?yōu)橐粋€(gè)繁忙的要?jiǎng)?wù)部門(mén)，神宗皇帝將戶(hù)部尚書(shū)描述為“典領(lǐng)經(jīng)費(fèi)之司”，可見(jiàn)戶(hù)部官員在改制之后，得到了皇帝的重視，而整個(gè)財(cái)政體系官員的選用也是“廣泛博求天下有才能賢士而為之”，財(cái)政官員職位責(zé)任重大，選用能者委任。這里就涉及到選用標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，在一則除授制書(shū)中可以看到“博識(shí)多聞，明于世務(wù)，資忠履信，蔚為吏師”⑧這樣的選任標(biāo)準(zhǔn)，這里是對(duì)戶(hù)部尚書(shū)的選任，從中可以看出任用標(biāo)準(zhǔn)涉及品行、才干、學(xué)識(shí)、強(qiáng)干四個(gè)方面。而通過(guò)史料，其他的戶(hù)部官員委任同樣強(qiáng)調(diào)了理財(cái)有術(shù)、精明強(qiáng)干的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了品德、閱歷、行事風(fēng)格、操守、練達(dá)等，歸結(jié)起來(lái)主要是兩方面：德行與學(xué)問(wèn)，能力與經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，除了個(gè)人素養(yǎng)與財(cái)政能力之外，戶(hù)部官員的選任在一定程度上也與政治流派有關(guān)。財(cái)政官員與其他高級(jí)官員尤其是宰執(zhí)，有著公共的政治目的與政治利益也與戶(hù)部官員選任有著重要的影響。例如在宋神宗離世后曾布取代王存成為戶(hù)部尚書(shū)，李燾對(duì)選任曾布作為繼任的戶(hù)部尚書(shū)事件分析指出，曾布獲得蔡確的提拔，這與兩人的政治目標(biāo)一致有著不可分割的關(guān)系，也與神宗離世后改革集團(tuán)的分裂有關(guān)。

北宋財(cái)政官員管理的當(dāng)代價(jià)值

北宋財(cái)政官員管理制度是整個(gè)中國(guó)古代文官管理思想的重要體現(xiàn)。北宋官員管理并不例外地成為維護(hù)封建皇權(quán)統(tǒng)治的制度需要。在整個(gè)北宋財(cái)政史的變遷中，對(duì)于財(cái)政官員的管理也幾經(jīng)調(diào)整，雖然在現(xiàn)在看來(lái)其在制度與管理實(shí)施上存有一些缺陷，比如官本位的思想嚴(yán)重、管理制度不夠嚴(yán)密等。但是在整個(gè)中國(guó)古代歷史上，北宋時(shí)期財(cái)政官員的管理相對(duì)取得較好的效果，即使以當(dāng)今的視角審視，其管理思想與管理制度在整個(gè)財(cái)政體系中仍有著很好的借鑒價(jià)值。

考核制度的當(dāng)代價(jià)值。縱觀歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)朝代的吏治清明與否、機(jī)構(gòu)工作效率高低乃至整個(gè)時(shí)代政治的有序與否都與考核制度的實(shí)施情況有關(guān)。嚴(yán)密的考核制度制定與嚴(yán)格的執(zhí)行實(shí)施是吏治效果的重要保障。北宋“凡職皆有課，凡課皆責(zé)實(shí)”的課考制度對(duì)于財(cái)政官員的管理發(fā)揮了重要作用，這首先反映了對(duì)考核制度的重視與重用；其次考核制度的細(xì)致劃分，自上而下一級(jí)評(píng)定一級(jí)，最后考核結(jié)果嚴(yán)格與升降獎(jiǎng)懲掛鉤。這對(duì)戶(hù)部官員的管理思想都是值得我們借鑒與堅(jiān)持的。

當(dāng)代，對(duì)于財(cái)政官員的考核仍然是一項(xiàng)重要而繁瑣的工作。經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)政策的制定都是時(shí)代最強(qiáng)的脈搏，對(duì)于財(cái)政官員的管理直接決定經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施與制定的水平。考核是一項(xiàng)重要的保障措施，誰(shuí)來(lái)考核？考核哪些內(nèi)容？考核的意義價(jià)值最終體現(xiàn)在哪些地方？這些問(wèn)題依舊是我們需要結(jié)合時(shí)代來(lái)考慮的問(wèn)題。比如，從考核內(nèi)容上來(lái)看，對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的考察從GDP轉(zhuǎn)向綠色GDP，以及考慮將官員的財(cái)政業(yè)務(wù)能力、道德品行，乃至“裸官”與否都納入考參范圍。隨著時(shí)代與環(huán)境的變化，對(duì)于財(cái)政官員的業(yè)務(wù)考核與全面考參的內(nèi)容與指標(biāo)都在與時(shí)俱進(jìn)，這與北宋整個(gè)財(cái)政官員管理體系隨時(shí)代變遷而不斷調(diào)整，無(wú)不體現(xiàn)著相同的管理思想。

選任制度的當(dāng)代價(jià)值。北宋財(cái)政官員選任多多少少帶有一些人治色彩，但是除開(kāi)人為的干預(yù)，還是有很多選拔與任用上的制度值得現(xiàn)今的財(cái)政官員以及公務(wù)員選拔借鑒。首先選拔方式的多樣化。北宋財(cái)政官員的選任廣開(kāi)渠道，科舉取材、基層推選、考察推薦、皇帝任命等并舉，多樣化的選才方向?yàn)楫?dāng)今“在少數(shù)人中選舉、選少數(shù)人”的現(xiàn)狀提供了改變方向。其次選拔標(biāo)準(zhǔn)量化與硬化，北宋財(cái)政官員的選任十分注重德才兼?zhèn)洌己酥笜?biāo)與考核內(nèi)容也趨于硬化，人情、形式、過(guò)場(chǎng)的軟化程度較少。當(dāng)今財(cái)政干部與公務(wù)員的任用指標(biāo)也需要量化、明朗化、硬化，選拔過(guò)程要規(guī)則制度化、常規(guī)化。

思想道德建設(shè)的當(dāng)代價(jià)值。縱觀歷史，整個(gè)封建社會(huì)對(duì)于人們思想的管控是較為嚴(yán)苛的，對(duì)于道德灌輸也十分重視。財(cái)政官員直接管理著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，所以對(duì)于他們的道德要求也要突出一些。整個(gè)北宋時(shí)期，對(duì)于財(cái)政官員，無(wú)論是課考、獎(jiǎng)懲、升降還是選任，每個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于官員道德的要求也較高。道德成為財(cái)政官員管理內(nèi)容的重要一部分。道德建設(shè)方面，再深溯到科舉制度方面，科舉選才對(duì)于舉子道德的塑造就打下了基礎(chǔ)，而科舉選才制度與今天的中考、高考、乃至公務(wù)員考試都有著相通之處。科舉中的會(huì)試、殿試與今天公務(wù)員考試中的面試也有著相通的思想。在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)犯罪有著更為肥沃的土壤，對(duì)財(cái)政官員的道德建設(shè)是個(gè)更為迫切的命題，既要處理在選任、考核、升遷等官員的管理方面加大對(duì)道德考量的權(quán)重，也要在經(jīng)濟(jì)人才培養(yǎng)方面，做好道德培養(yǎng)的基礎(chǔ)工作。

廉政建設(shè)的當(dāng)代價(jià)值。縱觀歷史，可以發(fā)現(xiàn)北宋時(shí)期，官員的腐敗問(wèn)題相對(duì)較小。從上面的薪俸制度及處罰制度來(lái)看，北宋時(shí)期在制度設(shè)計(jì)上有效的遏制了腐敗的滋生，可謂軟硬兩手，相得益彰。在北宋時(shí)期，對(duì)財(cái)政官員的待遇是較好的，盡管?chē)?guó)家財(cái)政一度拮據(jù)，但是稍有寬裕就會(huì)給官員大幅加薪，除此之外，綾羅布匹、米面細(xì)糧、廚食錢(qián)等福利也較為全面，打消了官員的貪念，從源頭遏制了腐敗，可謂“高薪養(yǎng)廉”⑨。另一方面，高壓治貪腐，一人犯罪，親屬皆罪，推舉的人也要受到牽連。這對(duì)當(dāng)今財(cái)政官員的廉政建設(shè)提供了新的思路，“高薪養(yǎng)廉”甚至更接近人性本質(zhì)，也能留住優(yōu)秀人才，嚴(yán)打制度牽連更廣，從源頭堵住貪腐份子。

總之，中國(guó)古代文官管理制度客觀地說(shuō)，相對(duì)規(guī)范嚴(yán)密、制度完備、功能較強(qiáng)，對(duì)于許多國(guó)家乃至西方近代的文官管理制度都有著重大影響。而北宋時(shí)期的財(cái)政官員管理制度是整個(gè)古代中國(guó)文官管理的突出代表，可以說(shuō)現(xiàn)今的財(cái)政體系公務(wù)員管理的主體制度與思想都與北宋時(shí)期有著不可分割的傳承性。北宋時(shí)期的經(jīng)濟(jì)繁榮與整個(gè)財(cái)政體系運(yùn)作效率的聯(lián)系緊密，對(duì)于財(cái)政官員的管理也有必然聯(lián)系。無(wú)論是監(jiān)察制度、選任制度，還是思想與廉政建設(shè)，北宋時(shí)期都給予我們一定的啟示，對(duì)當(dāng)代財(cái)政體系官員隊(duì)伍的打造與管理都有借鑒意義。

（作者單位：河北大學(xué)宋史研究中心，河北科技學(xué)院）

【注釋】

①包偉民：“走向自覺(jué)—近百年宋代財(cái)政史研究回顧與反思”，《浙江學(xué)刊》，2003年第3期。

②韓瑞軍：“宋代官員經(jīng)濟(jì)犯罪及防治研究”，2008年河北大學(xué)碩士學(xué)位論文。

③鄭志強(qiáng)：“淺談宋代的官吏考核制度”，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第1期。

④黃亞娟：“北宋三司使職能探析”，《鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009年第3期。

⑤黃建：“以史為鑒，完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制—以宋代財(cái)政監(jiān)督為借鑒”，《財(cái)政監(jiān)督》，2007年第7期。

⑥楊陽(yáng)：“元豐改制后北宋戶(hù)部研究”，2012年河南大學(xué)碩士學(xué)位論文。

⑦黃亞娟：“宋代三司使與戶(hù)部尚書(shū)之比較”，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009年第2期。

⑧方寶璋：“論宋代集中財(cái)權(quán)的思想”，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》，2008年第4期。

⑨王瑞蕾：“宋代官吏瀆職犯罪與懲治研究”，2011年河北大學(xué)博士學(xué)位論文。

責(zé)編/張曉