網絡社會中政府職能的完善

曹洪雯　李國正

【摘要】網絡社會的崛起和發展，既給政府的發展和改革帶來了機遇，也帶來了挑戰。正確地管理、引導、服務、監督網絡社會的發展，是政府在未來必須面對的一個重要課題。文章對網絡社會中政府職能的現狀及存在的問題進行了分析，從加強引導和監管，促進網絡社會和諧等幾個方面探索了完善網絡社會中政府職能的對策。

【關鍵詞】網絡社會 電子政務 政府職能

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

網絡社會的興起與發展，能夠顯著提高政府的效能。但是網絡社會的崛起，同樣給政府帶來了挑戰，給政府職能增添了新的內容，對政府職能的履行提出了更高的要求，也向政府提出了如何在網絡社會中有效發揮政府職能這一難題。但現階段，我國政府部門的大部分實踐和學者的理論研究大多停留在如何利用信息技術來促進電子政務的發展，實現政府職能轉變，提高政府工作效率上，忽視了網絡日益成為公民參與、文化進步、經濟發展等方面的新途徑，網絡社會日益成為現實社會通過現代科學技術映射到虛擬空間的一個新型社會，忽視了對網絡社會的治理和網絡社會中政府職能的研究。曼紐爾·卡斯特（Manuel Castells）撰寫的《信息時代三部曲：經濟、社會與文化》（2001），這部社會學著作從全球視角著手，其理論框架和論證過程對我們理解網絡社會的內涵和完善政府在網絡社會中的職能有重要的指導意義①。

網絡社會對政府職能的影響

電子政務對政府職能的影響。“一個政府機構的規模和復雜程度給那些想從公共部門獲得信息和服務的人制造了一道屏障”。而電子政務可以滿足人們“不需要更多或更少的政府，需要服務更好的政府”的意愿②。

一方面，電子政務改變了傳統行政管理方式。電子政務為實現政府職能由傳統政府的管理職能向現代政府的管理與服務職能轉變提供了技術支持，為構建服務型政府提供了契機，使政府能夠借助網絡技術、計算機技術、信息技術等各種現代技術手段實現改革政府職能，提高政府效能。

另一方面，電子政務使政府職能由管理轉向管理和服務并重。它提升了政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的能力，加快了經濟社會發展的步伐，促進了政府職能的轉變和改革，并凸顯了政府信息資源管理的職能③。

電子商務對政府職能的影響。我國網絡貿易發展迅速，是經濟發展的一個新增長點，在經濟體制中扮演著越來越重要的角色。電子商務對政府職能構成了兩大挑戰：

一是電子商務的發展需要政府調控。在網絡社會的發展過程中，政府應通過在線提供關鍵領域的幫助，積極鼓勵企業和消費者建立信心。就是要在新的形勢下，建立健全長效機制，完善相關法律法規，促進電子商務的發展，特別是網絡購物發展，以制度促規范，以規范促發展。

二是電子商務的安全需要政府保障。保障電子商務的安全，提高網絡“誠信”，完善電子商務的法律法規，加強對電子商務的監管，促進電子商務的產業化發展，正是政府發揮其在網絡社會中經濟職能的重要表現，是網絡社會中經濟發展對政府職能提出的挑戰。

網絡文化對政府職能的影響。網絡空間具有虛擬性、開放性等特點，使網絡文化的發展具有更多的不確定性和不可預知性，其消極作用不僅會影響網絡社會的健康發展，而且會給現實社會的發展帶來副作用。目前我國網絡文化發展中的消極影響主要表現在網絡文化的無序化傾向嚴重，對我國文化發展產生了巨大沖擊。同時，網絡成為謠言產生與散布的重要渠道和平臺。

網絡文化發展過程中所帶來的消極影響必須引起政府的重視，網絡文化發展的前景，同樣需要政府的關注。總之，網絡文化的健康、繁榮發展需要政府的規范與引導，才能實現網絡社會中文化的“百花齊放，百家爭鳴”。

數字鴻溝對政府職能的影響。數字鴻溝一般指“信息富有者和信息貧困者之間的鴻溝”。處于這一鴻溝的不幸一邊，就意味著他們很少有機遇參與到以信息為基礎的新經濟當中，也很少有機遇參與到在線的教育、培訓、購物、娛樂和交往當中④。我國的“數字鴻溝”現象主要表現為東中西部地區之間，城鄉之間，受教育程度不同、年齡階段不同、職業不同甚至性別不同的群體之間，由于各種差異所造成的信息獲得與使用的不平等現象。消弭數字鴻溝，實現區域之間的信息不平等現象，促進東中西地區在網絡社會構建過程中的均衡發展是我國各級政府亟待解決的難題。一方面要警惕網絡成為低收入群體發泄不滿情緒的渠道，在網絡上形成“群體極化”，影響網絡的安定和現實社會的穩定；另一方面必須通過積極的教育和引導幫助低學歷群體更好的利用網絡，融入到網絡社會中。

網絡社會中政府職能的現狀

政治職能的現狀。我國由于經濟發展水平，技術水平，網民素質，相關法律法規和政治體制的限制，網絡民主沒有得到充分的發展。政府應該在面對信息時代到來、網絡民主發展的同時，大膽思考政府自身的變革問題，并利用現代網絡技術改造政府，建立網絡時代的政府，從而合理、有效地界定網絡社會中“網絡民主”發展的范圍、廣度和力度，以使其有利于國家與社會的發展。

一方面，微博成為群眾“問事于政府”與政府“問計于人民”的有機統一體，成為政府及政府官員同公民進行互動交流的重要方式，同時很多公共事件也是通過“微博公開—引起關注—妥善解決”的模式得到解決。另一方面，政府網站這座架設政府與民眾間的“電子橋梁”并不暢通，政府較難通過網絡整合民間不同領域的力量參與到社會主義建設中，形成建設中國特色社會主義的協同力。

然而，現行的一些法規條例已經明顯滯后網絡技術的最新發展，可操作性不足，不利于網絡社會的法制化進程和執法者對網絡社會的監管。同時，我國并沒有設立完整的網絡安全保衛部門，對網絡安全的重視程度不夠，都使得威脅網絡安全的現象愈演愈烈。

經濟職能的現狀。網絡經濟日益成為我國經濟新的增長點，在國民經濟中的比重不斷提高，但由于缺乏政府的引導、監督和支持，網絡經濟存在無序化、失范化發展的趨勢。

一是缺少關于網絡經濟發展的規劃及關于網絡經濟產業化發展的政策。政府的規劃是企業和經濟發展的指導方針，各項政策是企業和網絡經濟發展的保證。政府應制定網絡經濟的發展規劃和出臺各項優惠、指導、保障、建議政策來促進網絡經濟的發展。如政府可通過提供信貸擔保優惠貸款、財稅支持等政策給企業的信息化提供資金支持，可通過制定網絡經濟的五年發展規劃，為網絡經濟的發展指明方向，可通過加強知識產權的保護，維護市場競爭秩序等④。

二是缺乏有效的法律法規約束。網絡經濟作為一種新興的市場經濟資源配置方式與重要組成部分，它的發展自然不能夠離開法律法規的制約。但當下在網絡經濟發展過程中，立法嚴重滯后，法律法規不完善，缺乏對網絡經濟發展的法律引導與監督規制，由于網絡、技術和信息的發展速度較快，而立法總是相對滯后的，這一特殊狀況也加劇了這個問題的嚴重程度。

文化職能的現狀。在網絡文化產業的發展過程中，主要是市場力量在發揮作用，政府并沒有發揮出宏觀調控、經濟引導、市場監管等方面的作用，導致網絡文化產業的惡性競爭、無序化發展，嚴重影響了網絡文化產業的健康發展，網絡文化發展過程中政府職能的缺失主要表現在：

一是網絡文化帶來的過分信息自由，可能導致民主政治問題。政府在網絡中時刻面臨著各種政治性和文化性的顛覆行為，網絡中愈演愈烈的信息滲透正成為西方意識形態、疆獨藏獨勢力威脅我國政治穩定，社會安定的重要手段。如果任由網絡中的裹著“自由”、“民主”外衣的信息泛濫，將對我國政治、經濟、文化、社會發展產生很大的消極影響。

二是引導和規范網絡輿論成為我國政府面臨的又一難題。近年來，網絡輿論事件屢見不鮮，形成了對我國社會管理的巨大挑戰，客觀上迫使各級政府持續增強網絡社會的管理水平，健全網絡引導機制以有效應對網絡公共輿論危機。如果一旦政府引導與管理缺位，網絡公共輿論有可能演變成“公共輿論危機”，提升社會管理難度。

公共服務職能的現狀。電子政務是目前我國政府為網絡社會提供公共服務的主要形式，其出發點和落腳點都是公共服務，其服務范圍已經擴大到包括城鎮居民、農村人口、外籍人員和企事業單位在內的幾乎所有群體，并針對不同類別的服務對象，提供差異性、內容豐富的優質公共服務。但是電子政務在實際發展過程中存在很多問題，主要有以下幾個方面：

一是電子政務尚未全面推動政府轉型，沒有真正影響公共服務體制。我國目前公共服務的主要問題不是沒有經濟能力提高公共服務的數量與質量，而是缺乏完善的公共服務制度安排。然而，強調市場、崇尚參與的電子政務并沒有促進使政府由過去單一的經濟建設向服務型政府轉型，建立合理的公共服務體制。從宏觀上看，一方面沒有實現經濟增長方式由政府主導向市場主導的轉變；另一方面，政府沒有發揮公共服務中的主體作用，公共服務職能沒有得到強化。政府未能通過公共產品的有效供給使全體老百姓分享改革發展成果⑤。

二是電子政務沒有實現政府部門之間功能的有效整合。電子政務的重要功能是實現資源共享與整合，機構功能的優化，這就要打破區域之間的藩籬、政府各部門的枷鎖，將原本分屬于不同層級政府或政府各部門的業務和功能進行有效整合，實現資源的優化配置和規模效應。然而事實上，當前中國的電子政務建設并沒有改變政府部門之間為了各自為政的狀況。所以說，在這樣的條件下提高政府部門的協作能力和公共服務能力存在很多的困難與阻礙。

網絡社會中政府職能完善的路徑

轉變意識，引導政府職能變革。第一，重視“網絡社會”的存在，針對網絡社會的特點完善政府職能。政府必須認識到引導網絡社會和諧發展的重大意義，把健全引導、服務、監督等政府職能，促進網絡社會發展列入議事日程，通過制定和實施“網絡社會”規劃，完善政府職能體系、規章制度促進網絡社會與現實社會的均衡發展。政府要清楚認識“網絡社會”的發展規律及其對政治、經濟、文化和社會領域的影響，并改革網絡社會中政府職能的有關內容，更好地服務網絡社會的發展。

第二，樹立“創新”意識，以創新促進網絡社會的發展。政府在網絡社會的治理過程中，要樹立“以創新促發展”的理念，在網絡社會發展的機制體制、技術運用和管理手段等發面要善于探索、善于創新、走高效益、低成本、可持續的發展道路。重視網絡社會中的政府職能創新、結構創新、管理創新、服務創新，以創新發展帶動網絡社會的發展。

第三，樹立“全局”意識，完善網絡社會中政策信息體系。一方面，應在加強政治領導下，由中央政府進行統一戰略部署，宏觀規劃網絡社會的治理要求和發展政策。另一方面，各級政府之間、政府部門之間和各地區政府之間能夠實現充分的信息共享和交流。另外，政府業務相互交叉的部分，要求政府各部門之間進行有效合作，將相關信息進行一體化處理，實現網絡社會的全局化治理和均衡化發展。

健全體制，優化政府組織體系。第一，完善網絡社會中的行政組織體系。行政組織是行政管理的主體，是政府職能實施的載體，任何政府管理活動都是通過行政組織來推行的。行政組織是否精干高效，直接關系到行政職能的發揮和行政效率的高低。完善的網絡社會治理的行政組織體系，是促進網絡社會和諧發展的重要條件。

第二，健全規范的管理制度。健全規范的網絡管理制度將是網絡社會穩定發展的重要保證。政府部門應該根據網絡社會發展的特點及現狀，參照現實社會的治理經驗，從政治、經濟、文化、社會管理等方面入手，完善網絡社會的治理體制和制度，應包含政府管理的相關制度、行業自律制度、公民參與制度、完善信息網絡基礎設施制度等方面的內容。

加大投入，完善政府服務職能。第一，政策傾斜，促進信息產業發展和區域城鄉信息化的均衡發展。一方面政府應制定和出臺相關促進信息產業發展的政策和帶動網絡社會發展的戰略規劃。另一方面政府應著手研究對中西部不發達地區和農村落后地區網絡社會發展的政策傾斜問題，制定“惠及全民”的指導網絡社會發展的專門政策和規劃，實施專門的信息建設和網絡構建的項目。此外，對網絡社會中的信息弱勢群體采取傾斜和扶助政策，確保網絡社會中人人平等的發展方向。

第二，加強公務員培訓與公民教育，提升公務員的信息素質和服務能力，消除不同階層公民之間的數字鴻溝。加強對公務員計算機能力、信息能力及網絡公共服務能力的培訓，提升公務的綜合素養和服務能力，實現對網絡社會的有效治理。

加強引導和監管，促進網絡社會和諧。第一，建立電子政府，加強對網絡社會的監管。對網絡社會中行為的管理不同于對現實社會監管和引導，網絡社會中行為特別是信息傳播行為具有傳播速度快、范圍廣、影響力大的特點，政府對網絡社會的監管面臨著更大的難題。這就要求政府必須深入到網絡社會中，建立電子政府，將現實社會中各種管理職能根據網絡社會的特點“拷貝”到網絡社會中，才能實現對網絡的善治。

第二，強調行業自律。規范好互聯網的秩序，促進網絡社會的發展，需要多方面的共同努力，但是首先應承擔起責任的是網絡社會中的服務提供者。網絡媒體必須加強行業自律和形象建設，培育網絡媒體的行業信譽。網絡媒體應通過真實、客觀、公正的報道，向網民展示媒體負責任與公正的形象，提升網絡輿論的公信力。

第三，強調公民監督。一方面讓公民參與到網絡社會的治理中，對網絡社會的發展提出意見和建議。鼓勵公民對網絡社會中政府行為進行監督，了解網絡社會中政府職能的履行狀況，取得的成績和存在的問題，對政府在網絡社會中的工作進行綜合評價，促進政府職能更有效地履行。另一方面，應加強公民對網絡社會中的不法行為進行監督，遏制網絡暴力行為和網絡謠言的傳播，構建健康文明的網絡社會環境。

（作者分別為中國礦業大學（北京）思想政治教育學院博士研究生，北京大學政府管理學院博士研究生）

【注釋】

①[美]曼紐爾·卡斯特：《網絡社會的崛起》，北京：社會科學文獻出版社，2001年。

②[美]道格拉斯·霍姆斯：《電子政務》，詹俊峰等譯，北京：機械工業出版社，2003年，第7頁。

③曹榮湘等：“數字鴻溝引論：信息不平等與數字機遇”，《馬克思主義與現實》，2001年第6期，第20～25頁。

④周志旺：“城鄉發展一體化進程中鄉鎮政府職能發展研究”，《人民論壇》，2014年第3期，第66～68頁。

⑤李云端：“政府職能轉變：從管制到服務”，《管理觀察》，2014年第9期，第145～146頁。

⑥[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第59頁。

責編 / 豐家衛（實習）