國家治理現代化的內涵及途徑思考

趙高潮

【摘要】黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。但是，改革進程中利益格局和發展思路的調整，勢必激發種種矛盾、面臨重重阻礙，提出國家治理體系和治理能力現代化是適時的、迫切的、重大而艱巨的任務。

【關鍵詞】國家治理 現代化 內涵 途徑

【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。這是黨在我國改革開放縱深發展過程中，對政治社會發展的新趨勢、新要求清醒而準確的把握。

理性分析國家治理現代化的科學內涵

“推進國家治理體系和治理能力現代化”是新一屆中央領導集體在新形勢下作出的重大戰略部署，是實現我國現代化建設過程中堅持正確發展方向的重要保障，結合“完善和發展中國特色社會主義制度”來進行理解，這兩句話一個明確了根本的方向，一個確立了努力的措施和要求。

明確發展方向是確保路線正確的需要，而準確把握國家治理現代化的內涵是確保貫徹執行效果的需要。國家制度的優劣及其執行能力強弱的一個重要體現就是國家治理體系和治理能力的高低。國家治理體系指的是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制和法律法規安排。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政國防外交、治黨治國治軍等各個方面的能力。兩者形成統一辯證的整體，只有在科學的治理體系下，治理能力才能實現有效的提高；只有充分提高治理能力，才能確保國家治理體系績效的提升。實現國家治理現代化，本質上就是要堅持與時俱進，進一步更新和完善順應實踐發展要求的體制機制、法律法規，更新治理理念、提高治理能力，努力實現中國特色社會主義制度更加科學和完善，保證黨、國家和社會各項事務治理的程序化、規范化和制度化。

國家治理現代化是我國實現全面發展的必經之路

改革中利益的調整引起社會矛盾日趨尖銳。隨著經濟的發展和利益格局的調整，在社會資源調配能力趨弱的情況下，社會中的個別領域出現了比較尖銳的矛盾。

第一，征地拆遷問題。在城鎮化和區域發展總體布局的發展過程中，由于開發商、政府和拆遷戶的利益分配不均衡且在利益面前互不退讓，時常出現拒拆和強拆等不可調和的矛盾，甚至因此出現人身傷亡的事件。同時在拆遷安置過程中，由于條件簡陋，拆遷群體生活水平與拆遷前相比更加低下，生活環境和質量并沒有得到有效的提高，這些問題又導致大量人員集體向政府機關越級上訪事件頻發，嚴重阻礙了正常的社會發展秩序。

第二，恐怖暴力事件不確定性加劇。2008年以來，先后在西藏、新疆、云南等地出現恐怖暴力事件，造成重大人身傷亡，增加了社會恐怖氣氛，嚴重打亂了正常的社會治安和生活秩序。這些暴力沖突和事件的背后，是對政府執政水平和執政力度的挑戰，更是民族內部矛盾沒有得到充分解決的體現。

經濟穩定健康發展需要掃除阻礙其進步的障礙因素。長期以來，我國的經濟增長在總量上是突飛猛進，但在質量和效益上卻問題重重。經濟繁榮下掩蓋的矛盾和問題如果不加以重視和解決，就有可能出現大的經濟波動，甚至危及社會的和諧穩定。

第一，經濟結構調整力度不大、經濟發展動力不足。三大產業發展不協調；投資、出口和消費嚴重失衡，內外需比例失調；人口紅利失去優勢，勞動力價格不斷拉升。

第二，收入差距不斷拉大，國民收入分配結構極不合理。物價水平較高，居民消費潛力沒有得到應有激發。

第三，地方政府出現債務危機，政府公信力下降。地方政府通過銀行拆借、債券和公共資金借款等方式大力投入地方建設，使得投入與產出嚴重不平衡，導致壞賬和不良資產不斷增加。

第四，房地產行業過熱，民生問題無法得到保障。近幾年來，房地產行業持續“繁榮”，房價不斷攀升，人民的居住條件得不到實際的改善。

文化體制欠缺和創新不夠導致中華文化競爭力不強。國家間的競爭是綜合國力的競爭，但歸根結底是文化的競爭，因為文化是一個國家發展前進的靈魂。中華文化燦爛輝煌，曾經在世界范圍內綻放異彩，但是這只是過去，我們不能居功自傲。胡錦濤在2005年接受韓國記者采訪時曾親口證實，自己很喜歡看電視劇《大長今》；王岐山在“兩會”期間與北京代表團共同審議政府工作報告時，針對電視劇《來自星星的你》在中國備受熱捧的現象，提出了自己的看法。這充分說明，國家領導人都非常重視文化的發展，非常鐘愛蘊含傳統文化的作品。但我國在現實中的文化市場里并非做得盡如人意，老套、低俗的作品種類繁多，精品、經典的作品卻乏善可陳，這并不是說我們國家不具備創作經典的能力和土壤，而是重視程度和執行力度不夠。如果再不重視文化傳承和創新問題，實現中華民族偉大復興的“中國夢”，只能是紙上談兵。

行政官僚體制弊端日漸明顯。官僚體制和官僚文化在中國由來已久，它們在中國社會治理的過程中發揮了重大的作用，同時因其本身固有的缺陷也恰恰阻礙了中國民主化和現代化發展的進程。新中國成立之初，國家通過“三反”整頓官僚隊伍，在一定時期內取得了良好的效果；改革開放以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年先后六次針對不同層面的問題實施行政管理體制的改革；十八大以來，通過群眾路線教育實踐活動，國家又以反四風為切入點，對官員進行教育和清查。可以說，我國政府歷來重視行政能力建設，同時從發現和處理的問題中我們也可以看出，機構改革和反腐敗工作必須與時俱進，常抓不懈。

實現國家治理現代化的有效途徑

轉變政府職能，加強社會保障體系建設。政府曾是社會事務管理的重要主體，但事實上，政府完全可以放下那些管不好和管不了的事務，否則政府就會成為偏離宗旨的軀殼。改革開放以來，非營利組織得到了突飛猛進的發展，其獨特的優勢確實解決了很多政府管不好和管不了的事務。同時，一些社會上的營利性質的機構也完全可以承擔政府的一些職能。政府需要做的就是，摒棄權力分割的危機意識，簡政放權，引導和鼓勵社會機構和非營利組織參與到社會治理中來，減少矛盾和摩擦，促進社會事務的管理。另外，政府還要在就業、物價、收入分配等方面，加強社會保障體系建設，科學有效地運用宏觀調控手段，切實增加人民收入、保障人民就業、合理分配社會資源，不斷提高人民群眾的生活水平，促進社會各方面的和諧穩定發展。在政府機構方面，要根據實際需要，裁撤合并一些機關和部門，減少行政成本，提高行政效率，打造真正高效、為民、務實的服務型政府。

完善文化體制，促進文化深化發展。目前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期、深化改革開放、轉變經濟發展方式的攻堅時期，文化是民族凝聚力和創造力的重要源泉，是經濟社會發展的重要支撐。可見，促進文化大發展大繁榮是中國現代化建設進程中迫在眉睫的要求，必須創新文化管理體制和文化產品生產經營機制，在充分發揮市場在資源配置中的積極作用的基礎上，創新文化走出去的新模式，增強文化繁榮的動力。具體來講，就是要做到：改革國有文化單位、建立現代文化市場體系、創新文化管理體制、完善政策保障機制、積極吸收和借鑒先進成果、推動文化走出去戰略等。在這里，只簡要提出文化發展的方向性措施，具體舉措不再贅述。總之，文化發展是根本，無論是政府、社會還是個人，都有義務承擔并履行文化傳承、創新和發揚的重任，只有全社會共同努力，中國文化才能真正強大起來，綜合國力才能真正得到提升。

推動鄉村自治，促進國家治理穩步進行。鄉村治理是實現國家治理現代化進程中的關鍵部位和重要一步，鄉村治理的效果好壞直接影響我國國家治理現代化的成敗。隨著時代的進步發展，舊體制下的鄉村治理模式與結構已不適應新時代的發展要求。當前改革全面深化階段，廣闊的農村地區是實現國家治理的關鍵區域，不容忽視。動員中國農村人員積極參與社會力量的治理，發揮其主觀能動性，結合各地實際情況，靈活調整，貫徹落實國家的各項方針政策。由于立足于基層農村社區，面對的主要服務群體是廣大農民，農村社會組織有效地實現政府、市場、民眾不同社會主體關系協調。特別是在實現農民利益需求的有效表達、提升農村社會自組織程度和村民的現代民主觀念以及推動鄉村良性治理格局形成等方面發揮著極其重要的社會功能。鄉村治理依靠城市社區治理的帶動，統籌規劃，推進城鄉基本公共服務均等化。

當前城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。加快構建新型農業經營體系；鼓勵農村發展合作經濟；賦予農民更多財產權利。鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。

科學調整經濟結構，創新經濟發展觀念。黨的十八大報告明確指出，推進經濟結構戰略性調整是加快轉變經濟發展方式的主攻方向，必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。經濟結構調整事關改革開放事業的大局，必須調整三大產業的比重，更加注重第一產業的基礎性地位，重點在科技投入和科學種植方面進行探索和努力；繼續調節第二產業發展模式，果斷取締不符合科學發展觀要求的產業和發展方式，鼓勵和支持大型、先進、高效的產業做大做強；不斷激發第三產業的發展活力，拓展第三產業發展領域，鼓勵和支持新型發展主體，引導其成為三大產業發展中的重要一極，促進三大產業比重更趨合理和科學。在發展理念上，必須改變以往的以GDP論英雄的狹隘發展觀，轉向更加注重綜合效益的科學發展觀，剔除“形象工程”、“政績工程”等所謂的“大手筆”意識。在發展思路上，要首先科學論證、綜合評估，任何政府行為的唯一目的就是為人民服務，任何偏離這一目的的政府行為都是官僚余毒作祟。調結構、轉方式是經濟持續健康發展過程中不可逾越的步驟。

加強開展群眾路線教育實踐活動，深化群眾觀念。黨的群眾路線教育實踐活動在全國各地如火如荼的開展著，從整體上看，成果豐碩，值得肯定。群眾路線教育實踐活動在本質上講，是加強黨的執政能力建設的重要舉措，是防范“四大風險”的靈丹妙藥。進行群眾路線教育實踐活動，是執政黨在審視自身問題和主動進行糾偏的自覺行為，更是實現中華民族偉大復興的中國夢的客觀需要。推動國家治理體系和治理能力現代化，離不開加強執政黨自身能力的強化，更離不開對官僚隊伍的整頓和對腐敗行為的嚴厲懲處。

從近兩年來中央和政府的行動可以看出，全面深化改革的總目標不會受任何利益團體和個人的遙控，這是從發展的大局作出的重大戰略部署。因此，必須繼續深化群眾路線教育實踐活動，加強干部隊伍建設，提高干部隊伍的服務意識和能力，同時要堅持不懈地反四風、反腐敗，鞏固群眾路線教育實踐活動的成果。

支持非營利組織發展進步，注入生機與活力。隨著現代社會的發展變革，社會事務日益繁多和復雜，這就使得國家治理壓力越來越大，這為非政府組織積極有效地參與國家治理提供了機會和可能。隨著我國市場經濟的發展進步，人們的生活水平得到了提高，生活方式也得到了轉變，從而人們的利益需求也開始多樣化，因此也就會出現代表各自不同利益的代表，而他們所代表的利益不同，必然會因為利益而起沖突，所以他們會期望政府針對各方利益給予更加全面的社會服務，以緩和各階層之間的沖突，并使各自的利益得到充分的保障。

然而政府作為國家治理的主體，其職能決定了政府只能從宏觀方面給予解決，而不能有針對性地進行細致的工作。所以非政府組織的參與國家治理就有一定的必要性，它可以貼近民眾，幫助民眾解決那些由政府無法解決或解決不好的事情。同時隨著時代的發展進步和民主觀念的不斷深入，我國廣大人民群眾的民主觀念得到了加強，他們不再只是單方面地接受政府的管理，而要逐漸學習自己管理自己的事務，并參與到社會管理中來。但是，為了維持社會秩序，公民參與國家治理必須以社會組織的形式進行，而這種組織就是那些代表不同利益的非政府組織。

此外，政府的失靈和負外部效應也呼吁非政府組織有效參與國家治理。“但是，隨著社會的發展、社會事務的復雜化，政府原有的管理方式、管理理念已不能滿足社會發展的要求，政府管了許多不該管也管不好的事情，造成了政府職能的越位、缺位現象。因此，政府改革勢在必行，政府必然要從管理型向服務型轉變，建設服務型政府，改變傳統不適應現代社會的管理方式，綜合運用各種社會管理手段，并完善相關法律體系，為各類社會組織參與國家治理并發揮其有效作用提供法律保障等。政府在社會管理過程中出現的問題以及為了改善國家治理方式而作出的這些轉變，為非政府組織參與國家治理留下了一定的空間。”①

加強生態文明建設，貫徹落實科學發展觀。黨的十八大報告在新的起點上，對全面建成小康社會、實現社會主義現代化和中華民族偉大復興作出了中國特色社會主義事業建設的“五位一體”總體布局，其中一項就是生態文明建設。推動國家治理體系和治理能力現代化，必須嚴格落實科學發展觀，切實推動生態文明建設，必須做到：第一，堅持節約資源、保護環境的基本國策，轉變生產方式和生活方式，注重綠色發展、循環發展和低碳發展。

第二，大力保護生態系統，保持生態平衡。加強對森林、濕地和湖泊等的保護，建立更加科學有效的防災減災體系。

第三，注重生態保護的體制機制建設。完善相關的環保制度，更新和改進環保細則和要求，使生態建設有依據，環境保護有保障。另外，要在全社會大力倡導科學健康的生活習慣和生活方式，從點滴做起，為生態文明建設貢獻自己的力量。

誠然，實現國家治理現代化建設不可能一蹴而就，僅僅依據上述措施也并非全面客觀，但是，只要方向正確，執行到位，這一目標就會能夠得到盡快實現。在黨的正確領導下，只要堅定中國特色社會主主義道路自信、理論自信和制度自信，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，扎實推動群眾路線教育實踐活動，堅決反對四風，就一定能實現中華民族偉大復興的“中國夢”。

（作者為河南水利與環境學院院長、黨委副書記、副教授）

【注釋】

①劉麗瑛：“非政府組織的優勢與社會管理的創新”，《中共山西省委黨校學報》，2011年第12期。

責編 / 韓露（實習）